協調社會經濟發展的必由之路

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我國土地的基本國情和利用現狀

（一）土地的基本國情。土地作為一種稀缺并不可再生資源，是人類生存和發展的基礎。我國陸地國土總面積960萬平方公里，居世界第三位，但相對數量小，人均占有土地面積11．7畝，僅相當于世界平均水平的1／3。截至2004年底，全國農用地98．55億畝，建設用地4．73億畝，未利用土地39.22億畝。其中耕地18．37億畝，人均1畝多，城鎮建設用地0．51億畝。

從國土本身的自然結構和地理結構看，65％是山地和丘陵，33％是干旱和荒漠地區，35％受到土壤侵蝕或沙漠化影響，14％是耕地，20％的耕地存在不同程度的鹽漬化，我國土地利用的生態脆弱性比較突出。

從土地利用結構看，農用地所占比重較小，約為土地總面積的66．7％，低于美英等國的70％以上水平。與世界其他主要國家相反的是，農業在我國這樣一個人口大國具有重要的基礎地位（據測算農用地特別是耕地提供了人類85％以上的食物，50％－60％的輕工原料）。同時，農用地特別是耕地的后備資源嚴重不足，目前我國宜耕后備資源只有1．2億畝，按照60％的墾殖率計算，可開墾耕地7200萬畝，而且其中60％分布在西北地區，土地開發在很大程度上受到生態環境的約束。土地資源稟賦對國民經濟發展的制約作用比較突出。

從土地利用的變化看，耕地面積減少趨勢未能逆轉（從1987－2002年建設占用耕地量為3915萬畝，年均245萬畝），居民點工礦用地和園地、經濟林等農用地不斷擴大，基礎設施用地持續高速增長，林地面積擴大，但牧草地大量退化為沙地或荒草地，土地退化呈擴大趨勢。加之我國與土地生產相關資源如光、熱、水等的分布不平衡，保障糧食安全和促進社會經濟發展之間的矛盾比較突出。

從土地利用的影響看，土地問題不僅僅是一個經濟問題，還是一個政治問題。土地用途、利用方式的轉換，不僅僅是經濟結構優化的結果，更重要的是帶來社會結構的變化，甚至會影響到社會的穩定。當前，隨著社會經濟的進一步發展和工業化、城市化進程的提速，建設占用耕地的趨勢還在繼續，如果按照《中國的糧食問題》白皮書提出的目標，按糧食自給率95％計算，到2010年，耕地保有量必須達到18．24億畝，2030年必須達到18．50億畝，而目前我國耕地的保有量只有18.37億畝，土地資源瓶頸制約非常突出。

（二）土地利用現狀。改革開放以來，隨著工業化、城市化進程加快和人口的持續增長，我國土地利用的演變特別是建設用地的利用演變在一定程度上反映了社會經濟發展的要求，是經濟高速發展和產業結構調整的結果。截至2004年底，全國建設用地4．73億畝，其中城鎮建設用地0．51億畝，村莊用地2．48億畝，獨立工礦用地0．54億畝，交通運輸用地0．33億畝。從土地的產出效率看，我國主要城市與世界其他部分城市的工業用地存在不小的差距（見下表）。

在土地利用過程中，土地粗放利用現象屢見不鮮：

1．城市建設用地總量失控，結構失衡，城市存量土地粗放利用。從總量看，1990年到2004年，全國城鎮建設用地面積由近1．3萬平方公里擴大到近3．4萬平方公里，同期全國41個特大城市主城區用地規模平均增長超過50％，城市用地規模增長彈性系數2．28，均高于城市用地增長合理彈性系數1．12的水平。人均城市建設用地己達130多平方米，超過經濟發達國家城市建設用地人均82．4平方米和發展中國家人均83．3平方米的水平，說明目前我國建設用地的浪費現象非常嚴重。城市土地利用粗放主要表現在以下幾個方面：一是布局松散，疏密失調，集聚性差；二是寬馬路大廣場太多，空間利用率低下；三是圈大院，自成體系，設施使用封閉，公共服務性差；四是住宅需求不適當，戶型面積過大，嚴重超前消費。

2．交通運輸等基礎設施建設匹配性差，浪費土地資源嚴重。在交通運輸等基礎設施建設中，綜合考慮協調力度不夠，公路、鐵路、港口、機場等的建設沒有統籌考慮，加上地方政府各自為戰，無序競爭，重復建設現象嚴重，土地資源浪費現象突出。如在北京和天津相距不遠，已經建成京沈、京哈、京津唐三條高速公路，加上天津機場和鐵路，交通已經相當便利。據有關部門統計，北京與天津之間的鐵路客貨運規模逐年減少，基礎設施的使用效率已經在下降，但有關部門沒有考慮到實際需求，正在規劃建設兩條高速公路和高速鐵路。在港口方面，重復建設的現象更加突出，在南京以下約300公里的長江沿岸，建成或正在建設的萬噸級碼頭有110個，最密段為江陰以下40多公里，平均每平方公里有一個碼頭。由于靠江必建港，一些建成港效益低下，常州市貨運港設計的年吞吐量為248萬噸，實際1997年僅完成6萬噸。基礎設施的綜合布局不協調，必然會造成土地和資金的巨大浪費。

3．開發區總體數量多、規劃面積大、閑置土地多。作為城市的延伸，開發區用地粗放是我國多數城市用地粗放的集中體現和問題的焦點。一方面，走外延發展的開發區數量多、規劃面積大。據全國土地市場治理整頓的最新調查數據，全國原有各級各類開發區6866個，平均每個省份有各類開發區220個以上，規劃面積3．86萬平方公里，超過了全國現有城市建設用地3．4萬平方公里的規模。另一方面，開發區數量多，但開發程度不夠，投入資金往往不足，單位土地投資密度低，土地利用率也低，單位土地面積產出少。一般開發區基礎設施到位每平方公里將投資1．5億左右。開發區起步區按規劃面積的10％計算，需要投資近6000多億元，遠遠超過各級地方政府現階段承受能力。

4．農村建設用地分布散、面積大，空置超占多。據最新統計，2004年全國村莊用地2．48億畝，按2004年底農業人口75705萬計算，人均村莊用地達218平方米／人，約是特大城市人均用地的2．9倍和2．05倍，超過規定的城市人均用地面積最高限98平方米。同時，全國各地農村都普遍存在著空心村和空置房的問題，農村宅基地超占現象突出。造成這些問題的原因是多方面的，幾個主要原因：一是由于各類規劃缺乏統籌協調，在規劃編制時間、調整范圍等方面不統一，從全國情況看，交通、水利、城市建設、生態環境建設、旅游規劃等許多專項規劃與土地利用總體規劃不銜接的問題比較突出，產業結構趨同、基礎設施重復建設現象嚴重；二是各產業技術標準、設計規范都是參照原蘇聯的標準，對中國國情考慮不夠，占地指標普遍偏大，已經不適應新型工業化發展道路的要求。三是土地市場運行的政策、機制還不健全，市場配置土地資源的基礎性作用還未得到完全發揮，節約、集約用地的利益約束機制還沒有建立，土地收益人的權利不明確、不具體，為有些地方領導提高政績創造了條件，不惜浪費土地來搞一些政績工程和形象工程等等，無形中擴大了用地規模，如在房地產開發中，別墅、低密度和大戶型住宅、高檔賓館、酒店、大型商場、人造景點、高爾夫球場開發過熱。土地的粗放利用，已經對國家社會經濟的可持續發展構成了潛在的巨大威脅，在許多地方已成為影響當地穩定和發展的嚴峻的現實問題，集約與節約利用土地已經刻不容緩。

土地集約高效利用的實現途徑

（一）制定科學合理的土地利用總體規劃，統籌協調各類專項規劃。借鑒日本國土綜合開發規劃、歐洲空間規劃的成功經驗，以土地利用規劃為基礎，以土地利用為調控主體，整合與土地利用相關的規劃，強化區域、產業、基礎設施建設的土地利用空間控制作用。在編制時間、調整范圍、用地規模等方面進行協調，重點做好基本農田保護區規劃和城市發展控制區規劃，并明確其界線嚴格控制城市建設用地的供應總量，遏制城市規模的盲目膨脹與占用耕地的勢頭。

（二）完善建設用地指標標準，加強建設用地指標管理。按照建立集約節約型社會的要求，制定符合中國國情的建設用地指標和面積定額，建立集約用地評價體系，并加強管理，對各地執行情況進行考核。一是要根據我國土地的基本國情，對城市、建制鎮和農村居民點分區域制定人均用地標準。二是對各類項目用地明確和細化用地標準。根據市場經濟發展的現實，除了對工業項目要在土地出讓合同中明確約定投資強度、容積率、工業產值和稅收等集約利用指標以及開發進度等要求外，盡快出臺其他類建設項目控制標準，如對大型商業城等經營性項目用地，也應該制定參考控制指標，在政策控制的同時，從用地標準上有效限制其用地。三是要分地區區別對待。由于各地社會經濟發展水平和各產業發展進程的差異，要根據經營類別、產業布局、產業結構等因素，制定適合不同區域的建設用地標準，特別是在經濟發達的沿海地區，相應提高建設用地標準。四是明確工業和其他公共設施建設項目配套項目的用地比例。對各類開發區和大學城項目，嚴格住宅類配套用地，嚴格制定綠化率等指標，對于培訓中心和農業園區項目，從嚴控制，防止利用這類用地建設旅館類項目。五是加強對項目建設后期的跟蹤管理。在項目建設竣工投產后進行科學評估，對未達到標準的予以相應的處理，并核減本地區的建設用地指標，控制同類建設項目的建設，提高建設項目用地標準的約束力。公務員之家版權所有

（三）建立和完善集約用地的利益約束機制。一是要改革征地制度，適當提高土地取得成本。在充分尊重農民土地財產權的基礎上，建立新的征地制度和補償機制；征地補償費用要根據被征用土地的原用途價格和失地農民的社會保障費用合并計算，嚴格界定征地范圍，嚴格履行法定程序，按價征購。二是改革土地稅制，提高土地保有環節的稅負，對單位和個人占用和浪費大量土地資源進行經濟制約。三是建立土地收益基金制度，控制各級政府使用土地收益的規模。國有土地收益不得在當期全額支出，從而控制基本建設規模，防止重復建設，并建立起地方政府在任期內對土地資源合理利用和配置的經濟約束機制。四是完善土地產權制度，按照“歸屬清晰”的要求，在堅持土地公有制的前提下，明確土地所有權主體和所有權實現方式。盡快完善土地確權登記制度，將國家土地所有權、集體土地所有權落到實處，并將實踐中已出現的土地權利納入到法律體系中，系統規范我國土地權利的主體、客體、內容與限制、取得、喪失等問題。

（四）強化市場配置土地的基礎性作用。市場機制是實現土地集約利用的基本途徑。要充分發揮市場機制的基礎性作用，必須要完善現有市場規則，加大市場信息公開。一是完善現有市場規則，要進一步修訂《劃撥用地目錄》，縮小劃撥用地范圍，明確界定非營利項目，將經營性的基礎設施用地和不符合劃撥條件的存量劃撥用地逐步納入有償使用范疇；強化對協議出讓行為的監管，科學制定協議出讓最低價并嚴格施行，防止低價出讓土地；要進一步完善土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，擴大市場配置土地范圍；研究出臺規范農民集體建設用地流轉的政策意見，推進集體建設用地入市流轉。二是加大信息公開力度，建立統一的信息服務平臺，要在健全土地市場動態監測系統的基礎上，加大信息公開力度，對土地供應計劃、供地政策、出讓公告、出讓結果等進行公示，引導理性投資，發揮市場信息對盲目投資、無序用地的“警示”作用。大力推進土地資源的節約集約利用，是貫徹土地基本國策，落實科學發展觀，走新型工業化、城市化道路，轉變土地利用和經濟增長方式，從根本上扭轉土地利用效率低和閑置浪費局面的客觀需要和必然選擇，涉及社會經濟發展的方方面面。

在近期，我們要重點抓存量建設用地的盤活、典型經驗的推廣、節約集約用地長效機制的構建：一是要在控制新增建設用地規模的基礎上，積極探索出臺盤活存量建設用地的具體辦法；二是要尊重人民群眾的首創精神，各地正在進行的一些集約用地的好的作法，無論是昆山市的“三集中”模式，還是目前江浙地區的“無地招商”模式，都是各地在實踐中堅持市場化改革趨向，積極改革創新的結果，我們要學習好、總結好、推廣好；三是推進土地資源的節約集約利用是一項復雜的系統工程，不僅要從本部門入手，更重要的是調動全社會的力量，加強各部門的協調配合，多研究，多出主意，多提建議。重點從土地粗放利用的源頭環節入手，以新一輪的土地利用總體規劃修編為契機，加大對土地供應的宏觀調控，從健全建設用地審核監管機制、完善項目用地的準入機制、最大程度推進土地市場配置等方面，探索建立節約集約用地的長效機制。