我國煤炭健康發展思考

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[摘要]一個產業的健康發展必須有配套的政策相輔助。本文首先分析我國了煤炭產業政策的發展歷程及其對煤炭產業的影響；指出了我國煤炭產業現階段雖然取得了長足的發展但是還存在一些深層次的問題；然后從產業布局、產業結構、產業組織等方面分析了我國煤炭產業的發展方向和思路，最后就煤炭產業的健康發展提出了若干相關輔助政策與措施。

[關鍵詞]煤炭產業；產業政策；政策研究；

煤炭是我國的主體能源，是國民經濟發展的基礎產業，我國煤炭能否滿足經濟增長和社會進步的需要，能否走出一條具有中國特色的煤炭產業可持續發展之路，在相當程度上取決于國家對煤炭實施怎樣的產業政策。所以，我國要借鑒歷史經驗教訓，從現實情況出發，確定煤炭產業的方向和思路，制定相應的配套輔助政策。

一、我國煤炭產業政策的發展歷程及其影響

1.計劃經濟時期的煤炭產業政策。在計劃經濟時期，中央和地方政府對煤炭工業非常重視，投入大量的人力、物力和財力，大力發展國有煤礦，實行了“五統一”的煤炭產業政策。煤礦建設由政府統一投資，煤礦建設和生產所需物資由國家統一供應，煤炭產品由國家統一調配，煤炭價格由國家統一確定，煤礦虧損由政府統一補貼。“五統一”政策對醫治戰爭創傷，加快煤炭產業的發展，保障國民經濟發展和社會生活對煤炭的需求發揮過重要作用。但是，“五統一”的煤炭產業政策，限制了地方和企業的積極性，煤炭長期成為制約國民經濟發展的“瓶頸”。

2.改革開放初期的煤炭產業政策。改革開放初期，煤炭工業實施積極的對外開放政策，引進國外先進設備和技術，提高了國有煤礦的整體技術裝備水平，推動了煤礦現代化建設。

為了緩解國民經濟高速發展過程中長期存在的煤炭“瓶頸”制約問題，在“有水快流”思想導向下，國家實行了“兩個一起上”(“大、中、小煤礦一起上，國家、集體、個人一起上”)的煤炭產業政策，以調動地方特別是農民辦礦的積極性。

國家在支持全國鄉鎮煤礦發展的同時，為了調動煤炭企業和職工的積極性，從1985年開始，又對原國有重點煤礦、國有地方煤礦實行了投入產出總承包，以后又多次延續財務承包。這些產業政策，對調動地方、農民辦礦的積極性和調動國有煤炭企業的積極性，增加煤炭企業的經營活力，促進煤炭生產和供給發揮了重要作用。

3.向市場經濟轉型初期的產業政策。我國1993年以后還沒有形成一個比較完整的煤炭產業政策體系。在向市場經濟轉型初期(1993年-1998年)，國家在支持煤炭企業減人提效，鼓勵興辦非煤產業的同時，一方面在煤炭總量開始失控時繼續沿用鼓勵小煤礦發展的政策，另一方面又在向市場經濟轉型中急于求成，提出了三年放開煤價、三年抽回補貼、煤炭行業整體“扭虧為盈”的目標；1994年，在由產品稅改為增值稅的稅制改革中，考慮煤炭行業特殊性不足，大大增加了煤炭企業的稅收負擔，“九五”成為煤炭產業建國以來最困難的時期，原屬中央財政的煤炭企業有2/3的企業虧損。

4.現行主要煤炭產業政策分析。1998年以后，在進一步放開煤價，讓煤炭企業進入市場的同時，國家加大了政策支持力度，采取了對煤炭總量進行宏觀調控、減輕煤炭企業負擔、改善煤炭企業市場競爭環境等政策措施。這些政策主要有：以關閉非法開采、布局不合理和不具備基本安全生產條件的各類小煤礦為主要內容的總量調控政策；鼓勵煤炭出口政策；整頓煤炭市場經營秩序，實行煤炭經營資格審批制度政策；企業下放后，所得稅全額交給地方財政，用于困難煤炭企業的補貼政策；企業利潤不再上繳和劃轉，由此產生的虧損補貼缺口，由中央財政增加虧損補貼基數的政策；對資源枯竭的煤礦實施關閉破產的政策等，煤炭產業狀況開始有所好轉，并逐步實現扭虧為盈。

二、我國煤炭產業存在的問題

隨著我國市場經濟體制逐步完善，產業結構調整加快，由于歷史原因長期形成的煤炭產業集中度低，產業組織結構不合理；相當一部分礦井技術落后、安全隱患嚴重，重大安全事故時有發生；資源回采率和資源利用率低，浪費嚴重；產業發展機制不活，政策措施跟不上，行業管理的政府職能過度分散；企業研發和創新能力弱，產品技術含量低等問題一直沒有得到根本性的解決，導致煤炭企業缺乏自身積累而無法公平參與市場競爭。這些問題的存在，很大程度上影響了我國煤炭產業發展潛力和優勢的發揮。

而我國目前煤炭產業政策的兩個明顯特征是：一是缺乏一個完整的煤炭產業政策體系，且政策波動大，累積效應明顯，各個政策獨立，不協調；二是政府干預過強，市場配置機制較弱，煤炭產業一直處于不公平的競爭地位。

為保證我國煤炭產業的健康、有序和持續發展，急需制定和出臺一套系統、完整的煤炭產業發展政策。

三、我國煤炭產業發展方向和思路

近10年，由于市場經濟的調控作用，煤炭市場走過了供大于求、供不應求再至供需趨于平衡的路程。由于受前些年煤炭市場需求的拉動，煤炭建設進入新一輪的建設高峰期，目前煤炭市場已進入戰略調整期。在此狀況下，煤炭工產業的整體發展思路是：

1.在產業布局上。優化煤炭工業布局，總體思路是：穩定調入區煤炭生產規模，加快調出區煤炭開發速度，適度開發自給區煤炭資源。構筑大型企業集團煤炭供應的主渠道，提高國家能源保障供給能力。

2.在產業組織上。國家鼓勵建設大基地、大集團，重點建設13個煤炭大型基地和98個重點礦區。通過資源整合，積極推進晉陜蒙寧、華東、東北、西南等地區煤炭企業戰略性重組。培育跨行業、跨省區、跨所有制的上億噸的大型企業集團。嚴格辦礦準入標準，堅持“整合為主、新建為輔”的工作方針，加快產業結構調整和資源整合，繼續依法關閉布局不合理、不具備安全生產條件、浪費資源、破壞生態環境的小煤礦，全面提升辦礦水平。

3.在產業發展上。鼓勵大型煤炭企業加強與冶金、化工、建材、交通運輸企業的聯營與合作，促進能源及相關產業布局的優化和煤炭產業與下游產業協調發展。

4.資源綜合利用和產業升級已成煤炭工業建設的主旋律。國家鼓勵推動潔凈煤技術和產業化發展，積極發展煤炭洗選加工，提高產品質量，優化產品結構；鼓勵煤電聯營，建設大型坑口電廠；積極開展液化、氣化等用煤的資源評價，穩步實施煤炭液化、氣化工程等。

5.煤炭企業向集約化、多元化、安全生產自動化發展。到2005年，我國已建成197處高產高效礦井。不少煤炭企業正全力將企業做“大”做“強”，爭相打造世界級的“航空母艦”。并將產業鏈延伸至電力、焦化、鐵路、煤化工、電解鋁等產業，優化了產業結構，成為煤炭企業引領多元化發展的先行軍。

四、發展煤炭產業的政策建議

1.煤炭產業應歸屬第一產業。自從上世紀20年代澳大利亞學者提出第一產業是從自然界直接取得產品的產業，加工業是第二產業的概念以來，世界上大多數國家都把采礦業列為第一產業。我國雖然在標準分類中將采掘業和制造業分列為兩個相互獨立的行業，但并未在三個產業分類中按國際慣例把采礦業分在第一產業，而把采礦業劃為第二產業。并未按WTO的規定把煤炭產品當成初級產品，也未按國際慣例對初級產品實行一系列優惠政策。煤炭產業是直接從自然界中獲取煤炭產品的產業，因此，我國應將煤炭產業列為第一產業。在我國，煤炭長期以來一直是同農業一樣對國民經濟作貢獻的產業，國家的產業政策要像重視、扶持農業、林業、畜牧業一樣，重視、扶持煤炭產業。要像重視“三農”問題一樣，重視“四礦”問題。

我國也應把煤炭產品像農業、林業、畜牧業產品一樣，列為初級產品，對初級產品實行優惠的經濟政策。將煤炭產業定位為第一產業，在此基礎上，改革和完善煤炭財稅體系。

2.改革煤炭產業現行財稅政策

(1)改革和完善煤炭增值稅政策。按照國務院“既要建立新的增值稅機制，又要照顧煤炭行業的實際困難，不增加國有重點煤炭企業的稅負水平，保持1993年3.35%的稅負原則”的精神，建議國家進一步改革和完善增值稅。將煤炭產業列為增值稅進一步改革的試點行業，由當前生產型增值稅改革為消費型增值稅；允許煤炭企業將購進生產用的固定資產、礦井水平延深等井巷工程、礦井接替工程的固定資產和外購材料、電力等支出，按照17%的比例作為增值稅進項稅抵扣；允許煤炭生產企業從農民手中購進的煤礦特殊用料視同農產品準予按10%的進項稅抵扣；保留對煤炭企業內部自產自用產品不計稅政策，煤炭企業辦社會投入中的外購部分準予扣稅；同時，我國可以借鑒歐盟部長會議向歐盟各國的建議，實行四檔復式稅率制度，設定基本稅率為17%，低檔稅率設三擋，13%檔、6%檔，0%檔。出口商品為零稅率。煤炭企業可以在總體上保持1993年3.35%的稅負水平上，在正常生產期內煤炭生產企業實行6%的增值稅率，在衰老期內實行零稅率。

(2)改革和完善礦產資源稅費政策。礦產資源稅與資源補償費是國家為提高煤炭資源的回收率和對因開發資源及利用自然資源差異而形成的級差收入進行調節的稅費種類。改革和完善礦產資源稅費政策的思路是，將礦產資源稅和資源費合并為資源稅，按企業擁有煤炭儲量多少和煤炭資源獲利能力的大小交納礦產資源稅。

(3)取消鐵路、電力建設基金和港口建設費。行業性建設基金，導致行業間的利益轉移。在市場經濟條件下，不利于行業間的公平競爭。煤炭企業每年年交付的經國鐵運營的鐵路建設基金達150億元左右。建議國家認真清理和取消各類行業性建設基金。在國家取消行業性的建設基金之前，建議對煤炭企業不再征收鐵路、電力建設基金和港口建設費。

3.完善煤炭成本核算體系。我國目前實行的是以礦務局為獨立核算單位為主的體制。現行的煤炭成本核算制度是原計劃經濟時期的產物，煤炭成本是不完全成本。一是沒有考慮煤礦是資源性企業，有一個生命周期，資源枯竭后必須轉產，沒有建立煤礦轉產金。煤炭的健康和可持續發展必須建立煤炭轉產金制度，加大折舊，在煤炭成本中提取提足。二是隨著煤礦開采范圍的增大，因開采造成的農田塌陷、水源破壞、建筑物毀壞等的補償和賠償費用越來越高，現有成本核算機制考慮不足。必須建立煤炭企業環保補償機制，改變煤炭企業形象和解決長期困擾企業的公共關系問題。

4.深化企業改革，建立現代企業制度。煤炭企業用人多、效率低、管理粗放、機制落后的體制還沒有根本扭轉，煤炭工業整體還沒有擺脫困境。目前的管理體制和運行機制遠遠適應不了企業發展的需要，除了要進一步減人提效、科學管理、集約化經營、推行科技進步外，產權制度改革要成為煤炭產業深化改革的核心。通過多元化的產權結構，建立健全現代企業制度來解決煤炭產業投資、管理問題。

5.有序建立礦業權市場和合理節約開發資源。目前國際社會煤炭產業有兩個走向，一是煤炭能源的戰略地位彰顯，二是主要采煤國家的煤炭企業都高度集中。與此相反，我國目前煤炭資源浪費現象觸目驚心，當前全國煤礦資源綜合回收率約35%，小型礦井不足15%，而世界其他主要采煤國家的回采率平均達60%以上。究其原因，表面上是企業急功近利，本質上是煤炭資源的價值沒有體現。同時整塊的優質資源被分割，不利于整體規劃和科學、合理、高效開發資源。為此，建議按照《國務院關于促進煤炭工業法健康發展的若干意見》(國發[2005]18號)，有關部門盡快制訂出相應實施辦法，從有利于組建大集團建設大基地，從推動和保障煤炭工業健康、有序、持續發展的目的出發，建立起煤炭工業有利于保護和發展先進生產力，有利于規模和結構效益，有利于資源利用和優化配置，有利于科學、合理、公平競爭的資源交易平臺。同時建立煤炭資源價值考核體系，推動資源的科學回收。

6.實施集團化戰略，建立可靠的煤炭供給體系。打破地域、行業和所有制界限，加快培育和發展若干個億噸級大型煤炭骨干企業和企業集團，使之成為優化煤炭工業結構、建設大型煤炭基地、平衡國內煤炭市場供需關系和“走出去”開發國外煤炭、參與國際市場競爭的主體。煤炭企業要進一步完善法人治理結構，按照現代企業制度要求積極推進股份制改造，轉換經營機制，提高管理水平。國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值礦區的資源開發由國有資本控股。鼓勵發展以資產為紐帶，煤炭、電力、鐵路、港口等企業聯營的具有國際競爭力的大型企業集團。鼓勵大型煤炭企業到境外投資辦礦，帶動煤炭機械產品出口和技術、勞物輸出，提高我國煤炭工業的國際競爭力。國家有關主管部門對煤炭產業建設大基地組建大集團要給予多方面的政策扶持。

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