論糧食經常及政策轉型

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【內容提要】中國糧食市場存在“政策型”波動現象，其根源在于“收入”目標、“安全”目標與政策成本的不協調甚至相互沖突。文章試圖構建一個“三角動力圈模型”對此進行剖析，并在此基礎上探討我國糧食政策轉型的目標與方向。糧食政策的轉型，就是要在市場化的條件下，切斷政策目標結構中的動力連接，結合直接補貼政策的改革與完善，建立政策目標分離的、以數量調節為特征的、以最小政策成本為代價的糧食政策框架——“二元”穩定模型。

【摘要題】時事評論

【關鍵詞】糧食政策/“政策型”波動/“三角動力結構”

【正文】

20世紀70年代末以來，中國“賣糧難”、“買糧難”現象反復交替出現，糧食市場價格波動十分顯著，糧食市場陷入一種“短缺”與“過剩”交替發生的循環波動之中，糧食政策陷入了“多了放、放了少、少了統”的怪圈，政府也為此付出了沉重的財政代價碩士論文。中國糧食政策與糧食波動是否存在深層次上的聯系？中國糧食波動及糧食政策變遷的內在動力機制是什么？如何通過糧食政策的轉型，以更小的政策成本實現更有效的市場調控？本文試圖對這些問題作一探討。

糧食“政策型”波動：一個現象描述

改革開放以后，中國逐步改革統購統銷的體制，提高糧食收購價格，減少定購數量，使糧食生產實現高速增長。1984年的豐收使糧食供給情況大為改觀，糧倉爆滿，出現了第一次糧食“過剩”。1985年將“統購”改為“合同定購”，實行“倒三七”比例價，新政策對產量的拉動力度減弱，隨即出現糧食生產的滑坡。1988年至1989年初一段時間，有的地方庫存銳減，出現糧價猛漲的現象。之后國家迅速調整政策，再次提高糧食收購價格，減少定購數量，鼓勵農民發展糧食生產，到1990年再次出現糧食“過剩”的現象。在糧食供給較為寬裕的時期，國家進一步深化了糧食流通體制改革。1993年，全國糧食經營放開，取消了定量定價供應體制，向市場體制轉軌。但是不久又出現了糧食銷區庫存緊張、糧價暴漲等現象，影響迅速波及全國。以后在糧價暴漲的陰影和“布朗風波”的影響下，政府進一步加大了對糧食安全的關注，先后兩次大幅提高收購價格，并開始實行保護價政策。從1996年開始，糧食產量再次增長，出現了連續幾年大豐收、庫存大增長的局面，糧食價格持續低迷，形成第三次糧食“過剩”。2000年之后，為了解決新的“過剩”問題，國家在保護價政策上逐步退出，先是部分品種退出保護價，后來是部分地區進行市場化改革。此外，國家還鼓勵調整種植結構和退耕還林，糧田面積逐步減少，此后連續幾年雖產不足需，但糧食價格仍持續低迷，直至2003年10月，糧食價格才又突發攀升之勢。將20世紀80年代以來的糧食產量進行移動平均，可以觀察到三個波動周期，如圖1所示。

附圖

圖11980～2003年糧食產量波動周期示意圖

20世紀80年代以來糧食波動經歷的三個周期正好對應了糧食政策調整的三個周期。拉動性糧食政策使產量上升，而過剩的產量帶來的政策成本又對政策提出了調整的要求，調整后的政策對產量的拉動作用下降，引起了產量下降，產量下降引起的市場波動又促成了拉動性糧食政策的再次出臺，拉動性政策又一次使產量沖高……政策調整與糧食波動如此循環往復。可見，中國糧食波動與政策變動密切相關，中國糧食市場存在“政策型”波動現象。

糧食“政策型”波動的成因

（一）“三角動力圈模型”——一個分析模型

中國糧食“政策型”波動的形成機制可以用“三角動力圈”模型來進行模擬（圖2）。

附圖

圖2“三角動力圈”模型

“三角動力圈”模型的核心是“三角動力結構”。農民收入、糧食安全、政策成本構成了糧食市場波動的動力框架。“三角動力結構”三角形上部為兩個政策目標，下部為政策成本。在此結構中，“收入”目標和“安全”目標是串聯的，即“安全”目標通過“收入”的實現而實現，農民收入的提高連帶地提高糧食產量，提高糧食安全保障度。這在價格政策上體現為提高收購價，在補貼政策上表現為與糧食交售量相關的“掛鉤型”補貼。在政策目標串聯的三角動力結構下，政府以一定的政策成本提高農民收入，提高其種糧積極性，通過這一過程拉動糧食產量的提高。但是產量拉動到了一定程度必然帶來“過剩”，這種“過剩”不僅影響農民收入的增加，而且導致政策成本的劇增。此時政府無力支撐原有的政策體系，不得不對原來的拉動政策進行調整，以降低政策成本。由于政策目標串聯結構，新政策減弱了支撐作用，農民收入下降，產量也下降，進而影響到糧食安全。此時政府又會高度緊張，再次拾起政策目標串聯結構，通過加大政策投入提高農民收入，以提高糧食產量，從而開啟了新一輪的政策循環和波動周期。即政策目標的串聯結構使政策在實施到一定時期后產生高額的政策成本，而政策成本的約束使政策效用顯現的同時也提出了調整政策、降低政策成本的要求，從而形成了糧食生產波動的“三角動力結構”。

此外，生產波動在市場中存在放大效應。作用于生產領域的“三角動力結構”，在流通領域沒有得到有效的穩定性調整，甚至出現“逆向調節”，放大了市場波動。

（二）“三角動力結構”的歷史觀察

改革開放后，中國糧食政策總的來看是市場化取向，但也經歷了三次“收”、“放”的反復，糧食產量也經歷了三個“上升一下降”的周期。

【內容提要】中國糧食市場存在“政策型”波動現象，其根源在于“收入”目標、“安全”目標與政策成本的不協調甚至相互沖突。文章試圖構建一個“三角動力圈模型”對此進行剖析，并在此基礎上探討我國糧食政策轉型的目標與方向。糧食政策的轉型，就是要在市場化的條件下，切斷政策目標結構中的動力連接，結合直接補貼政策的改革與完善，建立政策目標分離的、以數量調節為特征的、以最小政策成本為代價的糧食政策框架——“二元”穩定模型。

【摘要題】時事評論

【關鍵詞】糧食政策/“政策型”波動/“三角動力結構”

【正文】

20世紀70年代末以來，中國“賣糧難”、“買糧難”現象反復交替出現，糧食市場價格波動十分顯著，糧食市場陷入一種“短缺”與“過剩”交替發生的循環波動之中，糧食政策陷入了“多了放、放了少、少了統”的怪圈，政府也為此付出了沉重的財政代價。中國糧食政策與糧食波動是否存在深層次上的聯系？中國糧食波動及糧食政策變遷的內在動力機制是什么？如何通過糧食政策的轉型，以更小的政策成本實現更有效的市場調控？本文試圖對這些問題作一探討。

糧食“政策型”波動：一個現象描述

改革開放以后，中國逐步改革統購統銷的體制，提高糧食收購價格，減少定購數量，使糧食生產實現高速增長。1984年的豐收使糧食供給情況大為改觀，糧倉爆滿，出現了第一次糧食“過剩”。1985年將“統購”改為“合同定購”，實行“倒三七”比例價，新政策對產量的拉動力度減弱，隨即出現糧食生產的滑坡。1988年至1989年初一段時間，有的地方庫存銳減，出現糧價猛漲的現象。之后國家迅速調整政策，再次提高糧食收購價格，減少定購數量，鼓勵農民發展糧食生產，到1990年再次出現糧食“過剩”的現象。在糧食供給較為寬裕的時期，國家進一步深化了糧食流通體制改革。1993年，全國糧食經營放開，取消了定量定價供應體制，向市場體制轉軌。但是不久又出現了糧食銷區庫存緊張、糧價暴漲等現象，影響迅速波及全國。以后在糧價暴漲的陰影和“布朗風波”的影響下，政府進一步加大了對糧食安全的關注，先后兩次大幅提高收購價格，并開始實行保護價政策。從1996年開始，糧食產量再次增長，出現了連續幾年大豐收、庫存大增長的局面，糧食價格持續低迷，形成第三次糧食“過剩”。2000年之后，為了解決新的“過剩”問題，國家在保護價政策上逐步退出，先是部分品種退出保護價，后來是部分地區進行市場化改革。此外，國家還鼓勵調整種植結構和退耕還林，糧田面積逐步減少，此后連續幾年雖產不足需，但糧食價格仍持續低迷，直至2003年10月，糧食價格才又突發攀升之勢。將20世紀80年代以來的糧食產量進行移動平均，可以觀察到三個波動周期，如圖1所示。

附圖

圖11980～2003年糧食產量波動周期示意圖

20世紀80年代以來糧食波動經歷的三個周期正好對應了糧食政策調整的三個周期。拉動性糧食政策使產量上升，而過剩的產量帶來的政策成本又對政策提出了調整的要求，調整后的政策對產量的拉動作用下降，引起了產量下降，產量下降引起的市場波動又促成了拉動性糧食政策的再次出臺，拉動性政策又一次使產量沖高……政策調整與糧食波動如此循環往復。可見，中國糧食波動與政策變動密切相關，中國糧食市場存在“政策型”波動現象。

糧食“政策型”波動的成因

（一）“三角動力圈模型”——一個分析模型

中國糧食“政策型”波動的形成機制可以用“三角動力圈”模型來進行模擬（圖2）。

附圖

圖2“三角動力圈”模型

“三角動力圈”模型的核心是“三角動力結構”。農民收入、糧食安全、政策成本構成了糧食市場波動的動力框架。“三角動力結構”三角形上部為兩個政策目標，下部為政策成本。在此結構中，“收入”目標和“安全”目標是串聯的，即“安全”目標通過“收入”的實現而實現，農民收入的提高連帶地提高糧食產量，提高糧食安全保障度。這在價格政策上體現為提高收購價，在補貼政策上表現為與糧食交售量相關的“掛鉤型”補貼。在政策目標串聯的三角動力結構下，政府以一定的政策成本提高農民收入，提高其種糧積極性，通過這一過程拉動糧食產量的提高。但是產量拉動到了一定程度必然帶來“過剩”，這種“過剩”不僅影響農民收入的增加，而且導致政策成本的劇增。此時政府無力支撐原有的政策體系，不得不對原來的拉動政策進行調整，以降低政策成本。由于政策目標串聯結構，新政策減弱了支撐作用，農民收入下降，產量也下降，進而影響到糧食安全。此時政府又會高度緊張，再次拾起政策目標串聯結構，通過加大政策投入提高農民收入，以提高糧食產量，從而開啟了新一輪的政策循環和波動周期。即政策目標的串聯結構使政策在實施到一定時期后產生高額的政策成本，而政策成本的約束使政策效用顯現的同時也提出了調整政策、降低政策成本的要求，從而形成了糧食生產波動的“三角動力結構”。

此外，生產波動在市場中存在放大效應。作用于生產領域的“三角動力結構”，在流通領域沒有得到有效的穩定性調整，甚至出現“逆向調節”，放大了市場波動。

（二）“三角動力結構”的歷史觀察

改革開放后，中國糧食政策總的來看是市場化取向，但也經歷了三次“收”、“放”的反復，糧食產量也經歷了三個“上升一下降”的周期。

1.第一周期的政策變動與生產波動（1979～1985年）。

從這一時期來看，政策目標是提高農民收入、提高糧食產量，從而保證糧食安全，實現兩個目標的兼顧。十一屆三中全會指出，“農業這個國民經濟的基礎，這些年來受到了嚴重的破壞，目前就整體來說還十分薄弱”，“必須首先調動我國幾億農民的積極性，在經濟上關心他們的物質利益，在政治上保證他們的民主權利”。1979年糧食購銷價格從夏糧上市時提高20％，超購部分在這個基礎上再加價50％，同時規定銷價一律不動。在政策的拉動下糧食產量不斷提高，到1984年達到4.07億噸，糧食過剩成為全局性的問題，集中表現為廣泛的賣糧難、儲糧難和運糧難。為此政府也付出了高昂的政策成本，1984年財政補貼比1979年增長了174.41％，其中收購性補貼增長了212.46％。在糧食豐收的情況下，糧食安全效用下降，政府面臨政策成本的壓力，政策目標的結構發生了游離，政策的著眼點向減輕財政壓力傾斜。從1985年起，取消糧食統購，改為合同定購。定購的糧食，國家確定按“倒三七”比例計價收購（即三成按原來的統購價，七成按原來的超購價），定購以外部分可以自由上市。“85糧改”當年，財政補貼比上年下降13.59％，其中收購性補貼下降19.15％；同時，糧食產量下降2820萬噸，降幅達6.93％，是1978年以來降幅最大的年份。這樣，中國糧食政策在“三角動力結構”下完成了第一次拉動與衰減的循環，糧食產量也出現了由升到降的波動周期。

2.第二周期的政策變動與生產波動（1986～1993年）。

糧食流通體制經過1985年短暫放開的市場化改革過程后，在糧食供求驟然緊張的形勢下，又退回到計劃經濟的老路上。這期間，無論是合同定購還是國家定購，在糧食購銷方面實際上都是雙軌運營：對一部分糧食流通繼續實行計劃控制，對另一部分糧食流通放開經營，讓市場調節。在合同定購的政策框架內，1986年以來在定購數量、價格等方面都采取了一些調整措施：一是提高合同定購的糧食價格，連續5年調高糧食定購價格，1989年水稻、小麥和玉米的合同定購價比1985分別提高了43.4％、14.2％和21.8％；二是調減合同定購基數，在1985年790億公斤基礎上減少了36.7％；三是委托代購和“議轉平”，大幅度地調減糧食的定購基數后，國家平價銷售的缺口由議價糧彌補（“議轉平”）。雖然1985年后，糧食生產連續數年徘徊不前，但是在政策的不斷拉動之下，再次出現了糧食生產的高峰。

1990年，糧食又獲得了大豐收，產量達到4.46億噸，重新出現了“賣糧難”的問題。同時，財政補貼也達到了歷史高峰，比1985年增長了160％，其中收購性補貼增長了60％。此時，政策成本已超過政府可以承受的極限，降低財政壓力成為迫切的需要。這一階段，政策變革的直接動機是政府想甩掉不堪重負的巨額財政補貼包袱。1993年，在1991年和1992年部分地區試點的基礎上實行保量放價、購銷同價政策，規定中央和地方財政減下來的糧食加價、補貼款要全部用于建立糧食風險基金。由于糧食市場的放開，沿海發達省市的農民開始將農業生產資源更多地投入到盈利水平高的產業，從而導致沿海局部地區糧食產量下降。1993年，浙江、福建和廣東糧食播種面積分別比前一年減少10％、5％和8％，當年三省糧食總產分別下降8％、5％、10％。匯率并軌、地區間的封鎖加上當地市場供應短缺，使東南沿海地區糧價迅速上漲，并且很快蔓延至全國。由于獨立儲備制度缺位，政府無法通過市場手段來控制市場價格的波動，于是又回歸到行政手段上。以上是中國糧食產量在“三角動力結構”作用下的第二次拉動與衰減的循環。

3.第三周期的政策變動與生產波動（1994～2003年）。

1994年，“保量放價”政策被束之高閣，一些原有做法又被啟用。1994年四種糧食（小麥、稻谷、玉米、大豆）的綜合平均定購價提高44.4％，“保量放價”成了“提價定購”。至此，1992～1993年開始的價格自由化嘗試在短短不到一年的時間內便迅速逆轉，最終于1994年下半年又回到價格雙軌的體制中。1994年，布朗的《誰來養活中國？》在國內外引發了激烈討論。在經歷了糧價飛漲及“布朗風波”以后，政府對糧食安全更為關注，并采取保護價政策拉動產量的提高：1993年開始建立糧食保護價制度；1997年將糧食保護價制度擴大到完成定購任務后的農民余糧；1998年5月實行“三項政策”，在高價位敞開收購農民所有余糧。在此期間，經過兩年的提價，收購保護價已相當于1993年的205.2％。這一時期，政府的政策意圖仍然是通過提高農民收入增強其種糧積極性，從而保證糧食安全。但這一次與前兩次不同的是，政府十分關注政策成本，特別是1998年的保護價政策中，政府試圖在不支付政策成本的條件下通過國有企業壟斷收購實現農民收入的提高。但由于事實上壟斷無法實現，政策的實際成本仍在發生，只是暫時以潛在的政策成本存在。因此，這一時期的政策目標和政策成本仍然符合“三角動力結構”。

其后，在產量達到一定高度以后，出于保護農民收入的目標考慮，繼續執行保護價政策，在串聯的“收入”、“安全”目標結構下，持續的保護價政策使供過于求問題更為嚴重（注：保護價政策的主要目的在于保護眼下農民收入，但是由于“掛鉤型”的保護價政策沒有割斷農民收入和糧食安全（產量）的聯系，保護價政策在保護農民利益的同時，也帶來了過剩產量的進一步累積。所以從政策結構來看，此時仍然深陷在“三角動力結構”的桎梏中。）。累積的過剩產量伴隨著沉重的政策成本，最后在財力的約束下，使保護價政策逐步退卻。與此相對應，糧食產量在20世紀90年代末至2003年10月以前一直呈下降的態勢。至此，中國糧食產量在政策變動的影響下經歷了上升和下降的第三個周期。

（三）政策變動與生產波動的計量分析

1.政策變量的選擇與階段的劃分。

在“三角動力結構”的分析中，重要的是要研究政策力度與產量波動的關系。為了便于進行計量分析，必須選擇適當的變量來反映政策的力度。

在20世紀90年代初以前政府通過提高收購價、減少定購數量等方式促進糧食生產，這一時期由于銷價不變，政府對提高購價后形成的倒掛給予補貼，減少定購糧引致的平價糧缺口通過“議轉平”等方式解決，因此，政策的力度可通過收購性補貼規模（在這里也包括“議轉平”差價（注：雖然“議轉平”差價是對消費者的補貼，但由于其形成是對定購糧缺口的替代，實際上其數額的增加反映了收購環節農民收入的提高。））來反映。收購性補貼刻畫了政策力度的大小，因此可選擇收購性補貼作為購銷同價前的政策變量。

對于購銷同價以后特別是實行保護價后，由于沒有完整的收購性補貼額作為計量依據，只能通過政府收購價與市場價的差乘以收購量得出模擬的補貼數。但由于數據可得性的限制，這一方案無法操作。替代的辦法是通過政策性貸款的規模來計量政策力度。保護價水平高、收購量大則政策力度大，反之則小。在保護價政策下，政府沒有通過財政補貼來補貼生產者，而是通過貸款來支付收購資金，因此，政策性的收購貸款規模可反映政策作用的力度。收購貸款和財政補貼之間存在內在聯系，收購貸款中存在潛在的政策成本，這種潛在政策成本在一定條件下將向財政補貼轉化（每一次糧食清查審計都是對前一階段財務掛賬的財政確認）。因此，選擇政策性貸款作為政策變量與選擇收購性補貼作為變量在邏輯上是一脈相承的。

由于選擇的政策變量不同，下文以1991年為界，劃分為兩個階段來進行分析。第一階段（1980～1990年）包括了糧食生產“上升—下降—上升”這1.5個周期。第二階段（1991～2003年）包括了糧食生產“下降—上升—下降”另1.5個周期，以上兩階段包括了三個糧食波動周期，其中第二周期（1986～1993年）被分別劃在第一階段末和第二階段初（詳見圖1）。

2.1980～1990年政策對生產影響的計量驗證。

從中國歷年糧食產量的序時數據可以看出，中國糧食產量呈長期增長的趨勢，這主要是受優質品種及農藥、化肥等技術因素的影響。在分析糧食生產波動時，應在對長期趨勢進行剔除的基礎上計算產量變異率。產量趨勢剔除方程為：Y[，t]＝α[，0]＋β[，1]T[，t]（T[，t]為趨勢變量，α[，0]、β[，1]為待估參數），剔除長期趨勢后的絕對波動幅度即為回歸方程的殘差ε[，t]，相對波動指數即變異率I.F.＝。

糧食產量受自然因素和政策因素雙重影響，在下面的分析中，自然因素以受災面積表示，政策因素以政策性貸款表示。通過EVIEWS對1980～1990年的數據進行回歸，得到：

Y[，t]＝0.157316X[，t]－0.08832Z[，t]－0.007831C

（2.008）（－1.00473）（－0.009875）

R[2]＝0.743485；AR[2]＝0.679356

其中，Y[，t]為t年的產量變異率，X[，t]為t年的收購性補貼變異率（根據糧食企業財務資料計算，并通過物價指數進行了折算），Z[，t]為t年的受災面積變異率。結果顯示，收購性補貼和糧食產量變異率呈顯著正相關關系，受災面積和糧食產量變異率呈負相關關系。以上結果說明，以收購性補貼變動刻畫的政策作用對糧食產量變動有較大的影響，且政策因素的影響大于自然因素的影響，波動主要是由政策造成的。

3.1991～2003年政策對生產影響的計量驗證。

這期間，糧食生產經歷了下降、拉升、下降這1.5個周期。其中，1991～1993年是向購銷同價逐漸轉變的時期，政策力度不易計量，因此本文將這一時期作為背景進行處理，即在1993年供求緊張的背景下，分析1993年以后政策拉動對產量的影響。另外，2001～2003年是部分地區進行市場化改革試點、直接補貼試點的階段，隨著市場化改革的試點以及農業發展銀行在保護價政策退卻中的政策調整，政策性貸款等政策力度指標不具備典型意義。因此，對于第二階段，本文剔除了前、后各三年，選擇1994～2000年作為樣本區間，這一區間包含產量拉升和下降的較為完整的過程，具備典型意義。在此期間，自然因素以受災面積表示，政策因素以收購性補貼表示。通過EVIEWS軟件對1994～2001年的數據進行回歸，得到：

Y[，t＋1]＝0.131306X[，t]－0.31579Z[，t＋1]＋2.437697C

（3.443325）（－1.32408）（1.814959）

R[2]＝0.761931；AR[2]＝0.642896

其中，Y[，t＋1]為t＋1年的產量變異率，X[，t]為t年的貸款變異率（根據農業發展銀行統計年鑒計算，經物價指數調整），Z[t＋1]為t＋1年的受災面積變異率，Y、Z均滯后一年。結果顯示，政策性貸款規模和下一年的糧食產量變異率呈顯著的正相關關系，受災面積和糧食產量變異率呈負相關關系。以上結果說明，以政策性貸款變動刻畫的政策作用對下一期糧食產量波動有較大的影響。

兩個階段的計量結果的一個較大區別在于：第二階段的政策作用影響下一期的產量，而第一階段的政策作用影響當期的產量。這說明隨著市場化改革進程的不斷深入，本期的政策會對農民下一期的種植意向產生較大的影響。

（四）“三角動力結構”效應在糧食市場的放大

從前面的分析可以看出，“三角動力結構”只串聯了“收入”目標和“安全”目標，沒有整合“穩定”目標，缺乏穩定性的調控政策，在政策目標和政策成本的相互作用下引起了產量波動。這種產量波動直接影響了糧食市場的穩定。從我國的糧食政策來看，穩定糧食市場往往是市場發生波動后的應對之策。從總體的政策設計上看，穩定目標未能列入首要的目標。雖然在某些特殊時期，穩定糧食市場成為首要的、第一位的目標，但這些都是在拉高產量以保證糧安全、提高價格以提高農民收入的政策目標實現之后，市場供求失衡時采取的穩定補救措施。從中國糧食政策實施的客觀結果來看，其穩定市場的目標是潛在的、從屬的。因此，穩定性政策是在“三角動力結構”之外的，是對“三角動力結構”引起的波動的彌補，是一種事后的對策。這種對策在事后的作用是有限的。同時，由于資產選擇心理的影響，生產的波動在市場中存在天然的放大效應，追漲殺跌的心理因素不僅放大了農民的存糧波動，而且影響到糧食經營者的庫存波動，即糧食價格上漲時惜售，糧食價格下跌時拋售，這些又都放大了生產波動。在存在通貨膨脹時，這一現象更為嚴重，如不對糧食市場進行有效調控，市場波動將更為劇烈。雖然政府為平抑市場波動付出了很大的努力，但儲備調節及進出口調節由于體制原因，不僅調控效果不佳，甚至發生“逆向調節”的現象，進一步放大了波動。這是“政策型”波動的另外一個層面。

中國糧食政策的轉型

從上面的分析可以看出，在“掛鉤型”補貼政策下，“安全”目標和“收入”目標相串聯，二者與政策成本一起構成互相推動的動力結構——“三角動力結構”，這是糧食“政策型”波動的根源。互相串聯的“安全”和“收入”目標，在糧食短缺時是統一的。但在糧食過剩時，兩者的沖突則十分明顯：雖然此時安全度高，但由于供過于求，農民增收存在壓力，除非有足夠的財力維持高額的補貼，否則產量的增加不一定會保證農民收入的提高。若繼續以高額的補貼來維持農民收入，則將持續拉高產量，引致更為高昂的政策成本。政策成本的約束不斷地要求政策發生變動。這種內在動力機制，使這種政策安排成為一種不穩定結構，一般只能作為短期的應急措施，而不應作為長期的政策框架。為此，在中國糧食市場化改革的今天，必須對糧食政策實行轉型。

（一）中國糧食政策的轉型設計——“二元”穩定模型

近年來，我國在對農民的補貼方式上進行了直接補貼改革。但是，就目前各地的直補實踐而言，要么是單一掛鉤型直補，要么是單一脫鉤型直補，不能解決多重政策目標的沖突問題。為消除“政策型”波動，應在“安全”目標和“收入”目標相分離（注：這種分離是指政策目標的分離，而不是手段的分離。收入效應是糧食安全目標實現的手段，在市場化條件下，糧食“安全”目標的實現必須通過收入效應來實現，這種收入來源是“調控”型補貼；但是農民“收入”的政策目標不是通過基于“調控”型補貼的收入效應來實現，而是通過與產量不掛鉤的“收入”型補貼來實現。“調控”型補貼屬“安全”目標范疇，“收入”型補貼屬“收入”目標范疇。）的基礎上，建立目標并聯的、“二元”穩定的糧食政策結構，在發揮市場配置資源的基礎作用前提下，以相機抉擇的具體政策安排分別對“安全”和“收入”進行調控。這種政策結構不僅割斷了目標結構中的動力連接，具有自穩定性，而且將“穩定”目標分別整合在“安全”和“收入”目標之中，即在“穩定”的條件下分別實現“安全”和“收入”目標。這種政策結構使政策成本與政策目標直接對應，在市場化逐步規范的條件下實現成本可控，從而以最小的政策成本實現“穩定”、“安全”和“收入”多重政策目標。“二元”穩定模型如圖3所示。

附圖

圖3“二元”穩定模型

糧食流通市場化是“二元”穩定結構賴以存在的制度環境。實行糧食流通市場化，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府只是對市場的缺陷進行有限的彌補，能由市場解決的政府絕不包辦。這樣就減少了資源配置中的扭曲和浪費，同時也縮小了政策成本的范圍，從而使政府能以較小的政策成本達到糧食政策的多重目標。

在農民收入上，原來單一地靠提高價格、加大政策成本投入，造成一時的、脈沖式的增長。而農民收入目標在市場化的環境下應通過三個方面來實現：一是穩定的市場；二是財政補貼的政策支持；三是農村勞動力轉移。這既使政策成本的范圍縮小，又使支持政策在財力上具有可持續性。

在糧食安全上，以往過分注重本國的現期產量，存在產量最大化偏好，不僅造成了沉重的財政負擔，而且使糧食安全無以為繼，最終危及糧食安全。因此，必須以合理的政策成本來保障可持續的糧食安全。轉型后，糧食政策的安全目標，應通過建立以儲備為核心、進口為補充、生產能力后備為基礎的安全保障體系來實現。這一體系的本質在于出現波動或者危機時有可靠的增量供給可資利用，而不是追求現期的產量最大化。因此，有效的產量調控十分必要。對此，可結合儲備吞吐，配套推行“有選擇的糧食休種”制度，通過“掛鉤型”補貼在邊際上進行有效的調控。若出現糧食相對過剩，政府一方面可吸納儲備，另一方面可對特定的地區實施糧食休種（允許種植其他非糧食作物），休種土地作為糧食生產后備資源，政府對實行糧食休種地區的農戶給予糧食休種補貼；當糧食短缺時，則進行相反操作。通過“有選擇的糧食休種”制度設計，視實際情況相機抉擇，實現糧食儲備和生產能力后備的聯動，從而在著眼于穩定的基礎上實現糧食安全。（注：這里是假設封閉條件下的調控方式，如果在開放條件下，進口能發揮較大的調節功能，相機抉擇的產量調控范圍將進一步縮小。）

（二）“二元”穩定模型下的補貼政策——“二元”直補體系

“二元”穩定模型將政策目標進行了分離，直接補貼政策的施行也為這種分離提供了可能。在“二元”穩定模型下，直補體系也應是“二元”的，其結構如表1所示。

表1“二元”直補體系系統農民收入直補系統(脫鉤型)糧食安全直補系統(掛鉤型)

政策目標(市場穩定條件下)提高農民收入(市場穩定條件下)保證糧食安全

方式和農村稅費改革、農民收入保險相結合和訂單農業或休種計劃相結合

補貼依據農業稅計稅面積訂單商品量或休種面積

適時適度根據社會經濟發展和財力可能逐步提高根據預警信息相機抉擇

制度基礎糧食流通市場化，充分發揮市場機制的作用

技術基礎信息充分化，建立全國糧食產銷預警預測信息平臺

在“二元”直補體系中，農民收入目標被分離出來。農民收入直補不能只對糧食進行補貼，而應針對農民的耕地面積（計稅面積）進行補貼。這種“脫鉤型”補貼有利于農民進行種植結構調整，提高種植業收入，而不會誤導農民單向擴大糧食生產，造成增產不增收的所謂“貧困化”增長。糧食安全補貼體系，則在以儲備為核心的糧食安全體系基礎上，結合“有選擇的糧食休種”制度，通過“掛鉤型”補貼在邊際上對產量進行有效的調控。

總之，中國糧食市場反復交替出現“賣糧難”、“買糧難”的波動是一種“政策型”波動，其深層動因在于“三角動力結構”的存在。“三角動力結構”的系統性偏誤在于以價格控制為特征的、政策目標串聯的政策結構。要解決“政策型”波動問題，必須針對“三角動力結構”實行政策轉型，將“收入”和“安全”目標進行分離，在二者的并聯結構中整合“穩定”目標，由“三角動力結構”轉變為“二元”穩定結構，同時以“二元”直接補貼體系與之相配套，建立起政策目標分離、以數量調節為特征、以最小政策成本為代價的糧食政策體系，從而消除“政策型波動”現象，實現“穩定”、“收入”和“安全”的多重政策目標。

【參考文獻】

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