探討財政政策發展的通盤考核（2）

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一、加入WTO后中國財稅可能受到的影響和稅制改革問題

中國加入WTO的日子正在臨近，“入世”后的財稅改革及其相關政策取向為各方所關注，在此試作簡要討論。

(一)入世帶來的制度創新壓力必然要求加快和深化財稅改革

入世，是改革開放的中國和日益“全球化”的國際社會的共同選擇，大勢所趨。中國面臨的機遇與挑戰并存。應看到，入世將是中國經濟管理體制模式與經濟增長模式“兩個轉變”的一種催化劑，必然產生國外制度規范、競爭機制、科技水平、市場輻射等方面帶來的沖擊，增加中國調整經濟機制與經濟結構、提高科技含量的壓力，短期看雖有痛苦，長期看卻將是良性的效應，逼著我們上下一心，轉換機制，加快市場化和現代化步伐，推進制度創新和科技創新，靠創新調動潛力，煥發活力——競爭力是競爭出來的，社會主義市場經濟是要在全球化的大市場環境中發展確立的。

中國財稅體制是政府經濟調控體系和經濟管理體制的重要組成部分與有力工具，改革開放以來經歷了一系列的改革，但在許多方面，仍存在與經濟、社會發展和市場經濟新體制不相適應的矛盾。入世以后，這些矛盾將表現得更加明顯和突出，因而入世帶來的制度創新壓力，必然要求我們加快和深化財稅制度改革。

(二)對關稅將分步調減并改進結構與管理

在二十世紀九十年代，中國名義關稅稅率的算術平均水平，已由1991年初的42.5％，逐步下降為1994年的35.9％，1996年的23％，1997年的17％和2000年的15％。當中國成為WTO正式成員后，還將依照WTO的要求和自己的承諾，將關稅進一步降低。根據協議，將繼續有若干年的過渡期，分步實施，至2005年要把關稅平均稅率降為10％。在這一過程中，中國將合理調整關稅稅率結構，依照比較優勢原則對國內產業進行適當保護；將繼續嚴厲打擊走私和大力清理、整頓、削減關稅優惠減免措施，提高實際征收率(現仍大大低于名義稅率)；也將加快建立反傾銷稅、反補貼稅制度。需要指出的是，我國進口產品中近半數是加工貿易的來料，對這些來料，現行規定是免征關稅和進口環節流轉稅，允許在不提供確切擔保的情況下，分散到各地自由進行加工，屬于世界上最寬松的開放型全優惠征管辦法，漏洞與弊病很大，今后可能的改進方向，是借鑒國際上的通行做法，把加工貿易納入保稅區、出口加工區或指定的保稅工廠實行保稅管理。其他不進入這些地點的進口原材料，一律照章征收關稅與進口環節流轉稅，或繳納一定數額保證金，在加工成品出口時，退還所征稅款或保證金。

(三)進一步提高出口退稅率，并擴大出口退稅稅種范圍

中國出口產品的退稅率經近年的調整，已達平均15％的水平，但仍低于一般產品17％的法定稅率，留有一定的出口稅負。另因現在采用的是生產型增值稅，產品生產中使用、消耗的固定資產的進項稅額不得抵扣，勞務則繳納營業稅，除交通運輸業外，一般也不得抵扣增值稅，所以實際退稅額是低于已征稅額的，依據WTO規則和國際慣例許可的全額退稅原則，今后有必要進一步提高出口退稅率，直至實行全額徹底退稅，以加強中國出口產品在國際市場中的競爭力。

另外，中國目前出口退、免稅的稅種只有增值稅和消費稅，而依據WTO規則，可退稅的間接稅，還包括營業稅、銷售稅、印花稅等。為加大鼓勵出口的力度，今后可考慮把營業稅和隨同增值稅、營業稅征收的附加稅(城市維護建設稅、教育費附加)列入退稅范圍。

(四)統一內、外資企業所得稅，按“國民待遇”原則減少內資、外資的稅收優惠

在企業所得稅方面，目前內資、外資企業適用不同的法規，外資企業所得到的優惠明顯高于內資企業，這一政策旨在吸引外資，有其積極作用。但從發展趨勢看，WTO的“國民待遇”原則和市場經濟發展所需的公平競爭環境，都必然要求在今后適當時候實行兩套企業所得稅制的并軌統一(包括統一稅前扣除規定和資產稅務處理規定)。當然，為照顧外商實際利益和平穩過渡，不排除分步并軌或一般時間內保留一定優惠待遇的實施方式。

與此同時，“國民待遇”原則的普遍實行，還必然要求逐步取消目前內資、外資企業分別享受的名目頗多的稅收優惠(現對內資企業的稅收優惠主要側重于勞動就業、社會福利、環境保護等方面，對外資企業則主要側重于區域性優惠)。今后的方向是構筑所有企業一視同仁的稅收環境，真正形成“一條起跑線”上的公平競爭。

(五)增值稅需要轉型

中國1994年財稅改革后，增值稅在生產、流通領域得到比較普遍的推行，已成為稅收總收入中占據最大比重(50％左右)的稅種。目前的一大問題是生產型的增值稅不允許企業固定資產所含的進項稅款得到抵扣，不利于鼓勵投資和鼓勵資本密集型、技術密集型的高新技術企業發展，因此有必要借鑒大多數市場經濟國家的經驗，考慮生產型增值稅向避免投資重復征稅的消費型增值稅轉變。由于受到財政狀況的制約，中國增值稅的轉型很可能無法采取“一攬子”方式，而是仍然采取漸進方式，先在部分行業或部分項目實行，再逐步擴展到全部。加入WTO，可能會形成這種轉型的更迫切的要求和更強大的現實推動力量。

(六)稅費制度的配套改革勢必加快

中國轉軌過程中出現的一個具有突出特點的問題，是政府各部門和權力環節的稅外收費過多過濫，造成政府行為扭曲，企業、農民負擔沉重，“民怨沸騰”(朱基總理語)。亂收費的現狀，也造成了對外資企業的不利影響，是外商設想、考慮來華投資時對投資環境的顧慮之一。近年政府有關部門已抓緊進行了清理整頓收費項目、取消不合理收費的工作，并研究準備了以道路、車輛收費改征稅為突破口的“費改稅”方案，將擇機推出，農村稅費改革正在實施，規費、使用者付費的制度建設和政府部門預算外資金進一步的加強管理，也將配套推出。加入WTO，會使稅費制度改革的要求更為迫切，從而加快這方面配套改革的步伐。

(七)入世還將推動其他稅種的改革和稅收征管的加強

入世還將在其他稅種的改革、完善方面提出新的要求，市場經濟的國際慣例和普遍經驗有望進一步得到重視和引為借鑒。現在可以預期，今后社會保障稅的設計與開征將會提上決策的議事日程；財產稅類的健全與發展(包括準備開征遺產稅、贈與稅等)將更受重視；個人所得稅由分類征收轉為綜合征收的轉變條件也要積極地逐步創造(如金融實名制，金融機構信息處理聯網)；地方稅稅種的豐富和必要稅權的下放，在深化改革中也將會循序漸進。

此外，依法治稅原則的實施和稅收征管的加強將會不斷取得進展，因為這些都是市場經濟下健全的投資環境的必要組成因素，是與WTO并行和呼應的國際慣例與潮流。

就外商特別關心的方面而言，我個人認為，中國加入WTO和必然由此而加大其力度與步幅的稅制改革，雖然形式上可能會減少外商原來享有的某些優惠，但總體上將提供一個更加適宜外商投資和長遠發展的完善程度明顯提高的稅制體系、更加穩定的法治政策環境與公平競爭局面。

二、財稅政策及改革方向的展望

(一)積極財政政策的相機抉擇

2001年積極財政政策繼續實行，但力度上還有相機抉擇的問題。2000年經濟形勢的好轉，既有近三年反周期調節中經濟內生方面的積累因素，也有國內國際某些外生方面的階段性因素，好轉的基礎尚不牢固。有幾個突出的方面值得特別關注和作進一步的觀察：

第一，民間投資的跟進狀態如何。

積極財政政策的代表性事項是擴大國家舉債規模，運用籌得的資金安排政府投資，從而在擴大內需的同時，改變市場預期，拉動民間的投資和消費趨于活躍，使整個國民經濟回暖轉旺。民間投資是否真的跟進了，是關于積極財政政策效應是否發揮到位的一個重要判斷。2000年上半年，國有企業、單位的固定資產投資的增幅接近12％，民間投資的增幅則在6％左右，后者雖然比前兩年的情況有所好轉，但還明顯低于國有部門投資增幅。全年的情況如何，統計數據要待2001年一季度得出。只要不能認定民間的投資充分跟進了，積極財政政策就不宜改變，以防止功虧一簣，前功盡棄。

第二，世界經濟的變化趨勢如何。

2000年世界經濟運行情況較好，大部分時間中，最具影響力的頭號強國美國的狀態尤佳，歐洲、亞洲和周邊國家的情況總體也不錯，因而我國的外貿增長相當強勁，全年進出口總額增幅甚高(達30％以上)。