小議WTO與財政支農(nóng)

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一、討論現(xiàn)實問題要防止意識形態(tài)化

前不久，我們針對中國加入wto以后的三農(nóng)問題開了會，研討一旦加入WTO，我們的農(nóng)民問題會怎么樣，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟怎么應(yīng)對。那個會是請國家各部門搞政策研究的人參加，幾乎未請院校搞規(guī)范研究的人參加。因為純粹搞理論的研究人員容易把現(xiàn)實問題的討論意識形態(tài)化。

從99年4月份中美加入WTO談判以來，理論界關(guān)于WTO的討論似乎很難深入下去，人們想當然的將WTO和改革開放劃了等號，由于中國改革開放已經(jīng)被二十年發(fā)展過程證明為高度正確。因此，在這種具有“政治正確”的話語之下，誰要是提出不同意見，誰似乎就有反對改革開放的嫌疑。所以關(guān)于WTO問題討論很難深入下去，學(xué)術(shù)界談了兩年，似乎都在談利呀弊呀，利大于弊還是弊大于利。其實，發(fā)展中國家的農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)在國際化大背景下，普遍受到?jīng)_擊、挑戰(zhàn)，農(nóng)村經(jīng)濟凋敝，小農(nóng)破產(chǎn)、大量流離失所，是形成城市貧民窟的主要來源，已經(jīng)被近十多年的國際經(jīng)驗所充分證明。人們之所以不愿意說，是受制約于這種話語：加入WTO是改革開放，認為利大于弊，機遇大于挑戰(zhàn)，就是贊成改革開放；如果認為加入WTO弊大于利，挑戰(zhàn)大于機遇，可能就有政治上不正確的嫌疑。

有鑒于此，希望今天討論財政支農(nóng)這么具體的話題，能夠避免這個不良傾向，不要把本來復(fù)雜的現(xiàn)實問題意識形態(tài)化，意識形態(tài)化實際就是簡單化，簡單化地討論社會主義、到底姓資姓社，或者改革還是不改革，這些一旦意識形態(tài)化以后，討論就很難深入。所以在我發(fā)表意見以前，要強調(diào)我們討論的問題是個現(xiàn)實問題，跟意識形態(tài)沒有關(guān)系，跟政治問題沒有關(guān)系，也跟院校的教授們的理論沒有關(guān)系，我們關(guān)注的就是現(xiàn)實問題。

二、什么叫財政支農(nóng)？

一般而言，財政投資主要是公共品領(lǐng)域，那么財政投資公共品能否對應(yīng)投入農(nóng)業(yè)，就要看農(nóng)業(yè)本身是否具有公共品的性質(zhì)，這個道理是清楚的。

對我國而言，農(nóng)業(yè)是否具有公共品性質(zhì)呢？按一般農(nóng)業(yè)經(jīng)濟科學(xué)而言，農(nóng)業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的當然不是公共物品。但事實上，中國是個農(nóng)村人口占70％，小農(nóng)經(jīng)濟遍地，并且長期以來一直是在以農(nóng)業(yè)為工業(yè)、以鄉(xiāng)村為城市積聚資本的積累過程中。因此，客觀地說，我們應(yīng)該看到農(nóng)業(yè)本身在相當大程度上具有公共品的性質(zhì)，為什么呢？

第一，農(nóng)業(yè)與生態(tài)、環(huán)境的保護高度相關(guān)，特別是郊區(qū)農(nóng)業(yè)具有明顯的生態(tài)和環(huán)境作用。這與國外沒有差別。

第二，農(nóng)村社會基本的資源就是土地，土地并不僅僅是一般經(jīng)濟學(xué)意義上的生產(chǎn)資料，而更主要的是農(nóng)民生存保障的基礎(chǔ)，特別地在發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會這樣基本體制條件下，多數(shù)發(fā)展中國家政府不向農(nóng)村人口提供社會保障，天然的就把農(nóng)村、農(nóng)民的社會保障寄托在土地上，中國出現(xiàn)的按人口平均分配土地，并且新中國三代領(lǐng)導(dǎo)人都強調(diào)這種分配是不變的。比如時強調(diào)不變（當然后來變了），大包干說十五年不變，現(xiàn)在說30年不變。不管怎么改變提法，新中國50年歷史上三次土地分配都是按人為分配依據(jù)的，當年曾經(jīng)設(shè)想過以鄉(xiāng)為單位分配土地，實行大拉平，但是實際上也做不到，因為哪個村也不愿意別人占有自己的土地，所以基本上是按社區(qū)內(nèi)部人口分配土地，這樣土地事實上以社區(qū)為邊界、天然就具有對社區(qū)成員農(nóng)民的生存保障，因此就具有了社會職能。又由于任何政府，無論是中國政府或西方發(fā)達國家政府，都不可能與這樣9億農(nóng)民人口（實際8億8千萬）交易，不可能對這么龐大的人口提供基本的社會保障。因此，中國的農(nóng)村土地承載農(nóng)民的社會保障功能的制度將是長期的普遍現(xiàn)象。我們測算到2030年至少不會變化。因此從2001年算起，至少在今后相當長的時間內(nèi)，土地承擔農(nóng)民社會保障這個基本功能，不會發(fā)生根本變化，政府不可能承擔8億多人口的基本生活保障，這也是不可逆的制度條件，因此不能簡單地把土地定義為生產(chǎn)資料，而要把土地首先定義為社會保障資料。

由于農(nóng)業(yè)最基本的資源——土地不能被認為是純粹的一個產(chǎn)業(yè)里的生產(chǎn)資料，這與國外的差別是本質(zhì)性的。因此土地、農(nóng)業(yè)中的主要資源天然具有保障功能，具有社會職能；農(nóng)業(yè)便因此具有了公共品的性質(zhì)。

三、關(guān)于農(nóng)村的社會開支

在所有發(fā)達國家，社會開支毫無例外，都是由政府財政保障的。但是在發(fā)展中國家都是政府財政不能管、或者管不起的。于是農(nóng)村社會事業(yè)開支，也要寄托于農(nóng)村經(jīng)濟自身進行的收益分配調(diào)節(jié)。也就是說，在農(nóng)村社區(qū)組織中，客觀上也發(fā)生了類似于財政的功能，即二次分配，因此村社經(jīng)濟，曾有人專門研究縣級政府與縣級財政以下的非正規(guī)財政、即村社財政，研究鄉(xiāng)村組織有無二次分配功能。比如說修橋補路，鰥寡孤獨、照顧生老病死的事，幾千年來都是由社區(qū)承擔的。雖然現(xiàn)代制度下的政府以財政二次分配來承擔修橋補路，鰥寡孤獨這些公共職能，但這不過是近幾十年才有的事，也就是現(xiàn)代中國才有的。而長期看，哪怕二十世紀歷史看，實際上財政上所能承擔的農(nóng)村的社會功能也是極其有限的，農(nóng)村社會開支由財政負擔幾乎是天方夜譚。而村社本身就具有二次分配的公共職能。村社經(jīng)濟和村社社會本身結(jié)合為一體，其經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展具有一定意義的公共品性質(zhì)。所以三農(nóng)問題本身就具有中國特色，絕對不可以簡單地歸類于微觀的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域，或是簡單的農(nóng)業(yè)微觀產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域。因此，與財政投資有關(guān)系的是三農(nóng)。

所以，要想說清財政支農(nóng)，首先要把概念搞清，財政支農(nóng)不是指農(nóng)業(yè)，而是指三農(nóng)。

四、以往財政支農(nóng)的演變過程

現(xiàn)在，再看國家財政支農(nóng)到底是什么狀況？自從80年代中期，全國范圍推進了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的這樣一種農(nóng)村基本制度后，國家財政基本上不再承擔對農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的支撐，所謂歷年財政用于農(nóng)業(yè)的開支或支農(nóng)資金，實際上主要是部門開支，農(nóng)業(yè)各部門如水、電、供銷、糧食、農(nóng)業(yè)技術(shù)等相關(guān)部門，其實是部門在財政的盤子里分配的所謂支農(nóng)資金。

由于86年前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，人們很難在原來的經(jīng)濟框架內(nèi)找到它的地位，因此給它賦予特殊職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)該承擔以工支農(nóng)，以工建農(nóng)，以工補農(nóng)。這些國家不再承擔的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了；國家不再承擔農(nóng)村基層村以下行政性開支，也交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了；國家也不再承擔農(nóng)村的社會保障開支，還是交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)去補，去建，去支，國家允許稅前列支1％，所有支農(nóng)、建農(nóng)、補農(nóng)資金是可以稅前列支的；還允許稅前還貸。也就是說，當國家給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賦予這些公共職能時，政策上是可以稅前支付這種開支，保證企業(yè)替代國家財政職能可以得到一定的稅收優(yōu)惠。

但是，1994年分稅制改革時為了實行公平競爭原則而把這些優(yōu)惠取消了。從那以后，全國范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始大規(guī)模私有化，包括北京地區(qū)在內(nèi)。原來，各地長期以來一直以為北京是以集體經(jīng)濟為主。

假說政府放棄了農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)這些公共品開支的責任，已經(jīng)把它交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了，而到90年代中期有些部門照搬西方制度，強調(diào)所有的企業(yè)應(yīng)該是一條起跑線，稅收拉平。這本來可以是好政策，如果稅收拉平了，就應(yīng)該請國家重新承擔9億農(nóng)民的社會保障，把原來讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)替代職能，讓政府財政再承擔起來。可實際上相應(yīng)的安排沒有作。于是乎，一方面沒有任何稅收優(yōu)惠，另一方面金融系統(tǒng)商業(yè)化改革以后不再給中小企業(yè)提供貸款，尤其不再給鄉(xiāng)村以下的小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款，從90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的貸款算起來下降到不到原來的1／3。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)職能喪失了，三農(nóng)問題才越來越嚴重。

比如說現(xiàn)在今年的自然災(zāi)害，已經(jīng)導(dǎo)致了有的地區(qū)的人民棄耕撂荒，甚至個別的流離失所。我們應(yīng)該怎么看待這個現(xiàn)象？不要忘記，中國農(nóng)業(yè)做為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，它的地位是相當薄弱的。過去，50年代到70年代，盡管大量從農(nóng)業(yè)提取積累，但國家用于農(nóng)業(yè)的投入，從財政算大帳看是逐年增加的，由于大江大河的治理，國家財政支農(nóng)投資增加，農(nóng)民的無償勞動增加，導(dǎo)致我國糧食生產(chǎn)和供給有了根本變化，從南糧北調(diào)改成北糧南運，北方的基礎(chǔ)設(shè)施得到了大面積的改善，整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到穩(wěn)定的提高。中國從此不再是因災(zāi)就減產(chǎn)，因為北方水利設(shè)施改善了，灌溉面積增加了，再大的災(zāi)荒都不怕了，還造成從南糧北調(diào)改成北糧南運。從七十年代后期以來，再沒有因為自然災(zāi)害導(dǎo)致過全國性的糧食供給不足。而80年代大包干后連續(xù)20年，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資基本上表現(xiàn)為部門投資，部門投資又被大量挪用于樓堂館所建設(shè)，這些問題有的已是審計部門查處過了。