約束小額貸款發展因數探究

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摘要：“三農”問題一直是我國非常重視的問題，然而由于城鄉差距使得農村始終得不到商業性金融機構的青睞。為減緩貧困、實現小康，小額貸款成為保證貸款資金到貧困戶及廣大農民手中的有效工具。文章通過對小額貸款在農村發展歷程的回顧，分析了制約小額貸款發展的因素，提出合理化建議，力求實現農村、農民、信用社互利共贏。

關鍵詞：小額貸款；制約因素；對策

一、我國小額貸款的發展歷程

小額貸款是指專向中低收入階層提供小額度的、持續的貸款服務活動，在20世紀70年源于孟加拉國。它是滿足窮人信貸需求的貸款方式，貸款對象僅限于窮人，額度小，無需抵押，現在亞洲、非洲和拉丁美洲的許多國家廣泛應用，成為一種非常有效的扶貧方式。這一模式通過5家-10家農戶為一組的相互聯保的方式發放小筆貸款。小組成員互助互促，一個組員不還款，整個小組都失去再貸款的資格。目前全世界有上千萬人在接受小額貸款，資金投入達數億美元。由世界銀行及亞洲開發銀行等組織建立的“國際小額貸款協作集團”計劃運用小額貸款模式在全球解決一億貧困戶的問題。

1981-1993年，小額貸款在我國的發展主要是參加一些國際NGOs小額信貸項目，1993年在中國社科學院農村發展研究所所設立的扶貧經濟合作社在福特基金會和孟加拉鄉村銀行的支持下，率先在河北省易縣開始進行小額貸款試驗，完全按照小額貸款模式運作，并已經有數百個小額貸款試點在全國范圍內展開，這些試點都比較成功。我國的小額農貸自1997年開始試點，1999年中國人民銀行開始也在農村地區推進小額信用貸款。

2001-2006年農戶小額信用貸款的平均增長速度為40.08%，農戶聯保平均增長速度達到58.34%，可以看出小額信貸在我國農村得到了快速發展（見表1）。截至2005年，全國農村信用社農戶小額信用貸款余額達到了1644億元，已經覆蓋了7134萬農戶，占2.2億農戶的32.31%，但目前小額貸款只能滿足60%左右的農戶需求，仍有1.2億左右農民有貸款需求無法滿足。我國開展小額貸款的經驗表明，農村小額貸款是農村金融非常有效的一種模式，對提高農民收入效果顯著，比較適合于消除絕對貧困，同時對貸款者而言，小額貸款兼具壞賬率低、收益高等優點。如從社科院的試點情況看，平均一戶借貸2000元每年可以增加凈收入400元-800元。我國占20%農村人口的低收入的農民年人均純收入僅為850元左右。小額貸款如果能夠大范圍推廣，可以提高我國低收入農民年純收入10%-20%。而且，國際經驗與我國眾多的試點經驗均表明，小額貸款所采用的聯保方式，即通過鄰里的壓力往往比財產抵押的效果還要好，因此小額貸款的壞賬率較低。社科院的試點表明其回收率均達90%以上，大部分的試點高達98%以上。

二、我國開展農村小額貸款的制約因素

小額貸款在我國農村金融的建設中是必要其可行的，且我國也已經積累了一定成功經驗，但是在我國小額貸款并沒有象在許多國家一樣能迅速地成為大規模的運動，其原因主要是我國開展小額貸款的政策、貸款模式、資金來源及人才等因素的制約。

第一，缺乏發展小額貸款的政策環境。小額貸款發展比較好的國家，政府都有一定的支持小額貸款長遠發展的制度框架。其框架主要包括：一是給予小額貸款機構明確的法律地位，并在小額貸款機構發展到一定階段后，允許其擴大其金融業務，直至可以吸收存款；二是對小額貸款有一個監管的框架，不吸收存款時采用非審慎監管的辦法，或注冊登記的辦法，可以依法進行小額貸款業務，銀行監管部門對其采用審慎監管的辦法。我國正缺少這種政府支持小額貸款長遠發展的制度框架。政府可以在現有監管機構中新成立獨立的部門或獨立于現有監管機構以外的專門監管機構來對農村小額貸款進行監督，此外，政府還可以對經營良好的小額貸款機構予以支持。

第二，貸款模式比較單一。小額貸款實行的貸款模式主要是鄉村銀行模式，沒有根據不同地區的情況采取不同的機構和貸款模式，少數項目采取了村銀行模式。我國各地自然條件、經濟發展水平以及社會宗教文化等都存在差異，不能照搬其他國家的模式。我國不少小額貸款機構和項目在選點時并沒有考慮財務可持續性的要求或當地的實際情況，模式確定后很少進行改變，這也造成農村小額貸款抵押物過于單一，多為房產，很多農戶由于沒有屬于自己的房屋而無法貸款，這極大地限制了我國農村小額貸款的發展速度。同時，鄉村銀行模式一般是在縣級設辦公室，在鄉設分支，村有信貸員，這樣三級的操作模式，使得機構固定成本高，加上每個縣的資金規模小，直接影響到機構財務的可持續性。

第三，農村小額貸款缺少資金來源。在我國，小額貸款往往被當成一項扶貧措施，將貸款對象僅限于貧困戶，限制了小額貸款的發展潛力。由于觀念上存在誤區，其資金來源非常有限。以扶貧為目的的非政府機構，資金基本上全依賴國內外捐贈，目前，我國絕大部分的小額貸款試點項目是由國際多邊與雙邊組織或是由地方政府，群眾團體出資進行的，而沒有像許多其他國家一樣，一開始就與商業性資金結合起來，如成立一個獨立的銀行或金融機構來進行，政策嚴加約束，商業性資金難以參與小額貸款，更進一步縮小了資金的來源；貸款本金、運作費用、技術支持費用基本靠捐贈和部分地方政府投入，這使小額貸款機構和項目的管理、運行和模式均受到捐贈機構和當地政府的影響。尤其是小額信貸，在20世紀90年代中期，捐贈機構的捐贈目標主要是扶貧和社會發展，實際操作中，并不注重小額信貸機構的可持續發展，大多數項目沒有后續資金安排，在財務不可持續的情況下，很難爭取到進一步投資。

第四，專業的金融人才匱乏。資金的匱乏必然導致人才的匱乏，加之小額貸款尚屬新興業務項目，從事人員較少，缺乏專業知識和經驗，面對實際情況，很難把握。我國農村小額貸款并不是真正獨立于地方政府的，而是從屬于或受制于地方政府，主要是縣級和地方級的政府部門，這主要是因為我國的非政府組織必須要有一個掛靠單位，這個單位必須是當地的政府部門或其他直屬機構，致使很多農村小額貸款機構的管理人員是當地政府的工作人員，他們對于專業的金融知識并不是很了解，同時，由于沒有職位空缺，無法吸引人才，造成資源浪費，限制了我國農村小額貸款的發展。人才的培養是一個長期的過程，需要國家的扶持政策來吸引更多的人才投身于專業金融領域。

三、對策與建議

第一，制定相關法律，加強規范監管體制。對現有的民間小額貸款組織尚沒有出臺政策、法規確定小額貸款公司的歸屬問題，無法確立小額貸款組織的合法地位，這會阻礙外商對其投資，限制資金進入的渠道。我們需要通過立法建立一種新的機制，使小額貸款機構合法化，并部分開放貸款利率，規范和扶持小額貸款試點項目，探索適當的規則和條例，規范監管體制。新的立法應與現有的法律、法規保持一致，避免可能出現的矛盾。需要確認農村小額貸款業務是否屬于《商業銀行法》規定的廣義的銀行業務，如果是，則需要考慮通過明確的修改或者解釋法律條文，將農村小額貸款機構從《商業銀行法》規定的適應范圍內排出。當然法律也不宜過細，沒必要為農村小額貸款制定詳細的監管條款，但需要為金融管理部門或農村小額貸款監管當局明確規定監管手段，具體細則則應由金融管理部門或專門的監管組織來制定。

第二，貸款模式多元化。各地區根據當地實際情況，選取不同的貸款模式，最大程度地降低機構的固定成本，同時探尋農村小額貸款新的工具和手段，不要局限于抵押房產或是擔保貸款，應逐步開展信用貸款等其他貸款形式

。各類團體、組織有積極性開展“只貸不存”的小額貸款活動，同時要求其具備基本條件，符合規范，以形成良性競爭局面，對吸收社會存款的機構則應從嚴掌握，拓寬服務對象和市場，根據不同地區不同客戶的需求，提供有效的信貸服務。同時適當實施跨區借貸，由于農民無法跨區借貸，農村信用社是自主經營、自負盈虧，類似于壟斷經營。國家可以采取試點形式，實行信用社完全市場化，讓其參與完全競爭，使資源達到最優配置。

第三，轉變觀念，增加資金來源。農村小額貸款存在的意義是為了農村更好地發展，農民更好地生活，并不是一種扶貧措施，貸款對象也不局限于貧困戶，我們應該轉變這種錯誤的觀念，增加農村小額貸款的資金來源，與商業性資金結合起來，逐步減小捐贈機構和當地政府對小額貸款機構和項目的管理、運行和模式的影響，注重小額信貸機構的可持續發展。

第四，科學確定小額貸款利率，提高小額貸款額度。貸款的的年利率多為9%。應該根據從事的項目不同，實行不同的利率。如種植業和養殖業，適當降低種植業的貸款利率，由于種植業的盈利較少，風險較大。同時，分支機構可在法規和政策允許范圍內，根據貸款利率授權，綜合考慮借款人信用等級、貸款金額、貸款期限、資金及管理成本、風險水平、資本回報要求以及當地市場利率水平等因素，在浮動區間內進行轉授權或自主確定貸款利率。根據當地農村經濟發展水平以及借款人生產經營狀況、償債能力、收入水平和信用狀況，因地制宜地確定農村小額貸款額度。如對農村小額信用貸款額度，發達地區可提高到10萬-30萬元，欠發達地區可提高到1萬-5萬元，其他地區在此范圍內視情況而定。

第五，加大宣傳力度，吸納培養專業金融人才。在解決資金問題的前提下，通過加大宣傳力度，增強民眾對小額貸款的認知度，公開小額貸款操作規程，大力宣傳小額貸款的操作方法，使農民知情貸款，提高貸款辦理的透明度、知情權。將一些好的職位空出來以吸納專業性的金融人才，同時可以設立培訓機構，培養當地具有一定知識水平的人成為專業性金融人才，因為這些人對當地的實際情況較為了解，可以為當地更好地服務。