國內自然壟斷產業革新

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一、自然壟斷產業概念及特征

傳統的自然壟斷是指由于生產技術具有規模經濟的特征，平均成本隨產量的增加而遞減，從而最小有效規模要求只有一個企業生產。自然壟斷產業具有以下特點：一是規模經濟非常明顯，獨家壟斷經營小于多家分散經營的成本之和；二是有大量的“沉淀成本”，資金一旦投入，就很難收回，也很難改作他用；三是這些產業中的多數服務和產業是公眾所需要的基本服務，需要保證提供的穩定性、質量的可靠性和依賴性。一個國家的電力、煤氣、電信、郵政、鐵路、航空等產業，一般是傳統意義上較為典型的自然壟斷產業。

隨著建立社會主義市場經濟體制這一改革目標的確立和改革的深入，自然壟斷產業的問題日益突出，我國開始注重自然壟斷產業的改革，并取得了階段性進展。電信、電力、民航等行業在實行政企分離、政資分離、業務分拆等方面，取得了比較明顯的成效，對國有經濟改革和政府職能轉變具有積極的推動作用。

二、自然壟斷產業改革必要性

自然壟斷產業容易產生的問題和固有的弊病基本有以下三種：第一，經營目標雙重性導致利益難以協調。自然壟斷產業的經營者作為一個經濟實體，他的經營目標具有雙重性。一方面作為經營者他要追求經濟目標；另一方面由于自然壟斷的公益性，他又要追求公共目標。公共目標要求以較低的價格和較高的質量服務于公眾，讓利、施惠于公眾，自然導致其經營性虧損，這樣使其處于兩難的境地。第二，壟斷地位的濫用。由于自然壟斷產業的特殊性，經營者往往會利用其獨有地位，收取壟斷高價，服務質量低下，甚至附加種種不合理的交易條件。第三，內在動力和外在壓力不足。自然壟斷產業大多數是國有國營的，由于體制和經營機制等方面的原因，其內在的經濟擴張與私人企業相比，明顯顯得不足。另外，由于沒有實際和潛在的競爭者，他們沒有競爭的壓力，往往不注意加強管理，最大限度節約成本，提高經濟效率，改善服務質量。

壟斷產業是我國國有經濟最集中的領域。我國壟斷產業改革要解決的問題主要不是市場競爭過程中形成的經營性壟斷，而是行政體制與行政權力造成的壟斷。我國產業的行政壟斷，就其根源而言，有舊體制遺留下來的問題，但主要是在轉軌過程中形成的。從產業關聯的視角看，壟斷產業的產品和服務構成國民經濟其他部門的基本投入，壟斷產業向全社會轉嫁其低效率運營的結果，必然降低國民經濟其他產業的效率，并加劇收入分配的不公平。在經濟快速發展和經濟全球化縱深推進的新形勢下，壟斷產業能否為經濟發展提供一個低成本的平臺，事關國民經濟的總體競爭力。

三、中國電信改革實證分析

在1988年和1994年國務院兩次確定了原郵電部政企分離和郵電分營的改革目標，但是直到1998年之前，我國電信業的基本體制特征仍然是政府部門直接壟斷經營公用電信業，電信基礎設施的規劃、建設、投資等都嚴格執行國家指令性計劃，投資來源主要是政府財政。1998年以后，我國電信業的管理體制發生了重大變化，具體做法是在郵電部、電子工業部的基礎上建立了信息產業部，信息產業部成為了我國電信業新的政府管制機構，對電信實行宏觀管理，而不再直接從事電信經營。隨后又進行了郵政和電信分家，中國電信成為一個獨立經營的電信運營商。改革前，1949年～1993年管制部門是郵電部，經營部門是國家級電信總局（中國電信）；1994年～1998年管制部門是郵電部，經營部門是中國電信和中國聯通。1998年～2001年管制部門是信息產業部，經營部門有中國電信、中國移動、中國聯通、中國網通、中國吉通、中國鐵通。

在電信市場開放的過程中，由于電信自身的特點，我國基本上采取逐步開放的原則，即先開放增值電信業務，然后開放數據和移動通信業務，最后開放基礎電信業務和基礎通信設施。目前，我國電信市場主要有6家基礎電信企業和4400多家增值電信、無線尋呼企業相競爭，形成了不同規模、不同業務、不同所有制企業間的共同發展和相互競爭。十年以前，以聯通公司進入電信市場為標志，我國拉開了自然壟斷產業從壟斷走向競爭的改革序幕。改革提高了電信業的效率，也使社會福利明顯增加。

四、我國自然壟斷產業改革政策建議

1、放寬市場準入，引進新的競爭者。政府運用行政手段直接干預價格和市場準入會導致社會福利損失，而開放條件下的市場競爭機制是有效率。那么，解決行政壟斷問題就必須開放政府壟斷的行業和市場，擴大市場競爭范圍，在壟斷產業取消政府依據市場容量測試設置的進入壁壘。放寬市場準入意味著允許新的市場主體特別是非國有市場主體進入壟斷產業，參與市場競爭，而不是只限于分拆之后的原有企業之間開展競爭。這樣不僅有利于提高效率，解決當前國民經濟面臨的一些難題，而且對于形成社會主義市場經濟的有效競爭秩序和廉潔高效的政府，有長遠的意義。加快壟斷產業國有企業的公司制改革，徹底剝離企業的政府職能。隨著市場化改革實施，把政府管制的理念、職能，由保護生產者利益調整到兼顧消費者和生產者利益，強化公眾利益上來。形成企業在同一市場上進行有效競爭的格局。目前，對壟斷產業最大的改革措施就是進行市場拆分，但是拆分的結果只是使市場有過去的獨家壟斷轉變成區域壟斷。實踐表明，建立在區域壟斷基礎上的競爭沒有觸動石油天然氣產業和基礎電信服務的壟斷結構，不能等同于同一市場企業之間的直接競爭。發展直接競爭，打破區域壟斷結構，是我國壟斷產業改革的根本出路。

2、實施市場重組，推進產權改革。行政拆分重組應當與以資本為紐帶的市場重組和投資體制改革結合進行，注重產權結構的優化，實現產權和投資主體的多元化。在壟斷產業全面推進股份制改革，加快混合所有制經濟，實現投資主體多元化。國家應該明確在壟斷產業實行鼓勵國內民間資本和外資參與國有企業改革，發展混合所有制經濟的政策，使國有資本和非國有資本相互滲透和融合。淡化絕對控股，注重相對控股。改變壟斷產業主導企業國有獨資和國有絕對控股所有制結構，增強企業資本實力和國有資本控制力。

3、適時放松價格管制。價格競爭是全部市場競爭的基礎。我國壟斷產業的價格機制，多是針對政企合一和國有企業壟斷經營的情形制定的。在保持壟斷經營格局不變的前提下，放松價格管制的結果，只能剝奪消費者剩余，使得壟斷產業獲得超額利潤。在打破獨家壟斷格局之后，政府主動要考慮開放價格的行政管制，堅決而穩妥地完成從價格控制轉向市場競爭定價的體制。對于開放價格后可能引起的企業虧損甚至行業虧損，可以通過改進管理，增強產權和預算約束，加強市場重組，優勢企業兼并劣勢企業來解決，即要依靠市場來解決競爭帶來的問題。

4、逐步建立有效的現代監管機制。監管體制改革之后，政府職能有待調整和轉變。從我國改革的現狀來看，還沒有解決好與市場化改革相適應的監管機制和政府職能轉變等問題，建立符合市場化改革要求的監管制度，按照更具有靈活性、更易于快速反應、更重視實際效果的原則組建監管機構。調整監管的職能和方式，放松經濟性管制，加強社會性管制。社會性管制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、環境保護和防止災害為目的的，通過對物品和服務的質量以及與其相關的各種經濟制定一定的標準。將政策制定職能和監管職能分離，做到政監分離，形成有效的監督和制約機制。提高監管的透明度和公眾參與程度，凡是直接涉及公眾利益的重大決策，都要提前向受影響的各方及公眾通知擬考慮的問題，說明擬考慮的事項并解釋受影響各方如何參與。

5、加快制定相關立法，以適應放松管制的新形勢以及管制體制的改革。規制改革要以管制立法為先導，按法定程序進行。我國的自然壟斷行業放松規制改革沿襲的是一種先改革、后立法的傳統。正是因為管制立法體系的嚴重滯后，才導致諸多問題的出現。因此，為了適應自然壟斷行業放松管制的改革，提高政府對自然壟斷行業管制效率，必須針對自然壟斷行業的經濟技術特征，對政府管制機構設置、權責劃分、市場結構的重大調整、被管制企業的權責利關系、有關價格、服務質量、市場準入等各方面做出明確規定。