基礎設施建立融資渠道問題

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大型基礎設施建設對于一個城市的經濟發展具有先導性作用。隨著我國城鎮化步伐加快．城市面臨產業化升級的要求．必須進一步發揮基礎設施建設的作用從我國目前基礎設施建設項目的融資模式來看．經歷著由財政資金主導向市場化綜合融資方式的轉變．但也面臨著間接融資比例過大．融資行為中過分依賴政府信用等問題。因此．從基礎設施建設項目的特點出發．選擇合適的資金支持渠道是一個值得關注的問題基礎設施建設主要融資渠道從我國基礎設施建設的融資渠道來看．主要依賴于財政支持和銀行貸款，其他渠道的資金支持相對不足。

(一)財政資金渠道長期以來．財政性資金是城市基礎設施建設資金的重要來源。按照財政性資金的投向和具體使用方式．財政資金渠道主要可以分為項目資本金、企業資本金和項目投資三個渠道。

1.項目資本金渠道。在投資者以貨幣方式認繳的項目資本金中，各級政府的財政預算內資金、國家批準的各種專項建設基金、“撥改貸”和經營性基本建設基金回收的本息、土地批租收入、國有企業產權轉讓收入、地方人民政府按國家有關規定收取的各種規費及其他預算外資金是其重要的資金來源。作為城市基礎設施建設項目，尤其是純公共物品性質的城市基礎設施建設項目．一般而言．項目資本金有四個來源．一是未來的稅收返還．二是土地出讓政府凈收益．三是規費收費權投入．四是財政資金注入．其中主要來源渠道是政府財政性資金。

2．企業資本金渠道這種渠道主要是針對近年來逐漸興起的地方政府融資平臺的財政支持渠道。通過財政資金注入平臺企業資本金．使融資平臺發揮對城市基礎設施建設的作用從上世紀90年代開始．全國各地陸續成立了負責城市基礎設施建設的投融資平臺．其注冊資金很大部分是政府財政性資金．并且在后期發展壯大過程中也存在政府財政性資金的支持．這是財政性資金用于城市基礎設施建設領域的一個重要特征。政府財政性資金注入這些城市基礎設施投融資平臺企業．形成企業資本金并發揮弓1導和示范作用．提高了平臺企業的融資能力。為進一步聚集城市基礎設施建設的資金提供了保障。

3．項目融資渠道。對具體城市基礎設施建設項目而言．在滿足項目資本金的要求之后．后續投資雖然可以利用其他融資方式彌補資金缺口．但對于某些純公共物品性質的城市基礎設施．無法依靠其他融資手段吸引到足夠的項目建設資金．也就是整個建設項目的投資主要靠財政性資金完成財政性資金用于項目投資的．要嚴格按照相應的法規和程序進行各階段的審批，一般包括項目建議書審批、可行性研究報告審批、初步設計審查、概算審核、施工圖設計審查等方面地方財政部門應根據年度財政投資項目計劃和預算按工程建設進度分期撥付建設資金．建設資金實行直接撥付制度。財政投資項目資金必須專款專用，地方財政部門對政府投資項目的財務活動實施管理和監督．并接受審計部門的審計監督

(二)銀行貸款渠道銀行貸款渠道可以分為國外貸款和國內貸款。國外貸款包括世界銀行貸款、亞洲開發銀行貸款、外國政府貸款等等．這些貸款一般都是長期承諾性貸款．貸款條件比較優厚．來源比較穩定．但是貸款政策要求比較高總體來看．由于國內貸款的規模遠大于國外貸款．因此本文僅研究國內銀行貸款目前國內銀行貸款渠道主要是通過地方政府成立融資平臺公司．以平臺公司作為項目借款人，而通過財政安排和項目收人等方式作為還款來源。

截至2009年末．全國各級政府融資平臺機構達3800多家．其中70％以上為區縣級平臺公司．總資產8萬億元．貸款余額為7_38萬億元．占一般貸款余額的比重為20．4％．全年新增貸款3．05萬億元．占全部新增一般貸款的比重為34．5％。從運營模式來看，政府融資平臺多以土地為核心．主要依靠財政還款。土地收益成為地方政府融資平臺的重要擔保來源．國土資源部數據．2010年全國土地出讓成交總價款2．7萬億元．同比增長70．4％．“十一五”期間我國土地出讓收益總計超過7萬億元。土地出讓收益成為地方融資平臺的重要擔保．保守估算地方政府融資平臺中有一半以上融資以土地收益為潛在擔保隨著我國城鎮化步伐的不斷加快．年度內的財政資金安排已不能滿足基礎設施建設需要．因此基礎設施建設越來越依靠銀行貸款融資渠道特別是在分稅制改革以后．大部分財政收入集中到中央政府．導致地方的財權與事權不匹配．地方政府單純依靠財政收入難以滿足基礎設施建設和提供公共服務等義務所需要的資金因此，成立各種地方政府融資平臺．積極利用銀行貸款支持地方基礎設施建設。成為了地方政府的必然選擇。

(三)其他融資渠道除了財政資金和銀行貸款兩種主要的融資渠道以外．基礎設施建設項目的融資渠道還包括各類債務性融資、股票市場融資、公私合作經營融資、產業投資基金融資等等?？偟膩砜矗@些新型融資渠道更多的發揮補充作用．與財政渠道和銀行渠道相比處于從屬地位。

1．債務類融資渠道從國外經驗來看．地方債是一種很常見的融資渠道．特別是在基礎設施建設中可以發揮重要作用但是我國長期以來對于地方債發行存在限制．只是在近兩年開始通過財政的方式進行了地方債的嘗試．2009年通過這種方式發行地方債規模為2000億元債務類融資渠道的另一種方式是發行企業債．企業作為發債主體進行融資1998年以來．中央企業累計發行債券超過9000億元．2004年以來．地方企業債發行累計超過5000億元可以看出．無論是地方債還是企業債．在發行規模方面都遠遠落后于以銀行貸款為主的間接融資方式

2．股票市場融資渠道進行基礎設施項目建設的公司可以通過上市的方式獲得外源性融資對于經營有穩定收入來源項目的公司來說．發展成為上市公司不僅可以獲得更廣泛的融資渠道．而且有助于公司治理方式的完善。比較明顯的一個例子就是我國的道路建設類公司．截止到2009年2月．全國共有19家高速公路類的上市公司．分布在l7個省市．累計融資超過150億元從數量來看．目前基礎設施建設類上市公司數量仍然較少．融資規模也不大。主要原因在于上市公司的要求較高．很多公司難以通過上市1]檻

3．公私合作經營融資渠道。公私合作經營融資渠道又稱為“PPP模式”．簡單地說是通過一系列制度安排．實現公共部1]和私人部門共同完成基礎設施項目融資、建設、經營和管理等環節的過程PPP模式的核心單位是項目公司．一般是由民營部門在獲得政府授權后．以特許經營公司的形式建立。圍繞在項目公司周圍、通過與項目公司發生聯系參與PPP模式建設的其他組織主要包括：政府公共部門、民營部門、金融機構、建設部門、項目經營承包商近些年．我國部分省市雖然出臺了基礎設施項目特許經營制度的相關規章．但部分規定在操作中缺乏實用性、適用性同時．我國缺乏有效的基礎設施建設運營監管體系因此．公私合作經營融資渠道目前在我國僅限于具體案例．還沒有成為一種普遍發揮作用的融資渠道。

4．產業投資基金融資渠道從產業投資基金對基礎設施建設融資的特點來看．既有間接融資的特征．又有直接融資的特征產業投資基金吸取各種渠道的資金．形成一個資金池．通過資金池投資于各家企業．從融資企業與初始資金來源的渠道來看．具有間接融資的特征：另一方面．產業投資基金在進行投資以后．一般積極參與企業的經營管理．以實現企業價值的不斷增值．從這個角度來看這種融資方式具有直接融資的特征截止到2009年末．國家發改委已批準成立了10家全國性產業投資基金但總體來看．我國產業投資基金數量和規模較小．對于基礎設施建設的資金支持能力有限基礎設施建設融資結構的主要問題以財政資金和銀行貸款為主要渠道的融資結構．在一段時期內對我國基礎設施建設發揮了重要作用。然而，隨著財政預算制度的不斷完善和城鎮化對基礎設施建設資金需求的提高．財政支出越來越難以滿足不斷增長的資金需求：另一方面．在銀行信貸結構中．以政府融資平臺為主要代表的基礎設施建設融資主體．近些年其信貸規模逐年增加．對銀行的信貸風險具有～定影響總體來看?，F有基礎設施建設融資結構的主要問題體現在以下幾個方面：

（一）地方財政難以通過債務工具滿足基礎設施建設資金需求隨著財政預算制度的不斷完善．財政資金規模難以滿足基礎設施建設資金需求的問題逐漸顯現在這種情況下．由于國家政策的限制．地方財政難以通過債務工具．以未來財政收入滿足即期財政支出。我國地方政府財力有限，資金來源渠道較窄。雖然國家出臺了地方債政策．但地方債發行規模很?。沂遣扇∝斦康男问剑y以滿足各地財政支出缺口而采用成立城市基礎設施建設投資公司．以投資公司的名義發放債券或貸款，面臨融資成本高、隱性利用政府信用對金融機構經營造成風險等問題。

（二）政府融資平臺貸款增加商業銀行經營風險政府融資平臺公司的出現．是對單純依靠財政資金的一種補充．即通過貸款方式將即期支出在未來分期償還但是平臺公司貸款的主要還款來源還是未來年度各級財政資金和土地收入．而這兩項收入都與宏觀環境密切相關長期來看。隨著我國經濟發展方式的轉變．政府投資支出的增長程度存在不確定性。投資支出的增長是否能與貸款增長相適應．將極大地決定貸款的潛在風險目前政府融資平臺貸款占比的不斷增加．存在對商業銀行造成系統性風險的隱患。

（三）基礎設施的公益性與商業銀行的盈利性存在矛盾理論上．公益性基礎設施項目應當完全由財政支出負擔，因為其不存在可以用于支付的未來現金流。但是實踐中．很多政府融資平臺同時具有經營性項目和公益性其貸款使用的具體目的難以完全區分從商業銀行經營的角度來看．只有能夠產生穩定預期現金流的項目．才真正符合商業性貸款的標準環渤海經濟暗望2011年第3期財金投資如果將貸款用于公益性項目。則這種資金使用與商業銀行的盈利性目標存在矛盾造成這一矛盾的主要原因在于．財政配套資金不足，同時缺乏其他融資渠道．使得貸款方式也被應用于公益性項目建設。

（四）其他融資渠道受到各種限制．發展緩慢除了財政資金和銀行信貸資金以外．基礎設施建設的其他融資渠道都存在不同的限制，使其發展比較緩慢。比如．債務性融資渠道受國家對地方政府融資的規定限制：股票市場融資渠道受到上市公司門檻的限制：公私合作經營融資渠道受到私人部門盈利方式單一和產品定價規則不完善的限制：產業投資基金融資渠道受到審批制度和退出規則不完善的限制。這些限制的存在制約了其他融資渠道的發展．使目前基礎設施建設融資難以獲得多渠道資金支持基礎設施建設融資渠道的選擇——基于經營性和項目周期的二維視角對于任何基礎設施建設項目來說．合理的融資渠道選擇應考慮很多因素．其中核心的兩個標準應當是項目類型和建設周期項目類型決定了項目的經營性程度．項目的建設周期則決定了資金使用的期限。通過綜合考慮這兩個因素．可以為基礎設施建設融資渠道進行總體設計。

(一)基于項目經營性程度的融資渠道選擇一般按照基礎設施建設項目的經營性程度．可以將項目類型分為非經營性項目(公益性項目)、準經營性項目和可經營性項目對于非經營性項目．本質來說屬于純公共產品．從其具有的非競爭性和非排他性特征考慮．應由政府提供．通過財政資金渠道進行融資．在具體融資方式中，可以通過財政預算支出或財政撥款方式進行：

對于準經營性項目．其具有一定的收益．但是全部成本的回收需要經過較長的時期．一些項目甚至不能完全通過收益彌補成本．對于這類項目，應考慮將財政資金與私人資金相結合，將所需建設成本進行分解．根據成本的用途采用不同的融資渠道。在具體融資方式中．可以采用各種方式的PPP模式：對于可經營性項目，應主要通過私人資金進行建設．并保證建設者可以獲得經營權．在具體融資方式中．可以通過成立融資平臺以間接融資的方式獲得資金，或者利用資本市場上市融資。圖1按照項目可經營性的強弱對融資渠道進行選擇。

(二)基于項目周期的融資渠道選擇基礎設施建設項目從整個周期來看．可以區分為項目建設前期、項目建設初期、項目建設中期、項目建成期以及項目運行期。另外，根據項目建設時間的長短．又可以分為短期項目和長期項目。在項目建設前期，通常需要成立項目公司．在資金需求方面需要對項目公司的資本金進行融資，這部分資金通常由財政支出：項目建設初期，公司的支出項目較多．涉及到固定資產的購人和流動資金等．在融資渠道上可以采取財政支出或者短期貸款；項目建設中期，公司的建設相對具有規劃性．因此對各年資金的使用相對容易測算．可以通過發行債務工具滿足資金需求．具有未來經營收入的項目可以采取中長期貸款方式進行融資：項目建成和運行階段．對于經營性項目來說．為提高經營效率．可以采取私人經營的方式．在融資渠道選擇上應多吸取私人部門資金．采用PPP模式或通過資本市場融資。見圖2。

(三)基于項目的可經營性和建設周期的二維視角下融資渠道選擇在分別基于項目可經營性和建設周期的獨立分析基礎上．可以將這兩個因素的影響納入一個融資渠道選擇矩陣．綜合考慮各種融資方式對于不同的項目、在同一項目的不同建設階段的適用性圖3設計了一個二維融資渠道選擇矩陣?？傮w來說，財政資金適用于純公共性產品．并主要應在項目建設初期發揮啟動資金作用：如果地方政府債務工具可以繼續擴大規模和應用范圍．則既可以對公益性項目發揮作用．又可以成為較為穩定的中長周期項目建設資金來源：對于建設和經營周期都較長的項目．應尋求多渠道的融資方式．包括中長期貸款和資本市場等長期融資方式．并應積極發揮私人部門的作用：在可經營性較強的項目投入運營后．應要求經營單位自負盈虧。

完善基礎設施建設融資渠道體系的政策建議基礎設施建設融資渠道選擇有其理論上的標準．但是也必須結合我國的實際情況。未來應從完善融資渠道體系的高度．建立多渠道的基礎設施融資方式．逐漸改變過多依賴財政資金和信貸支持的現狀。

(一）進一步完善我國稅收體制首先．必須明確財權與事權．完善地方稅收體系．建立縣級主體稅種．實施中央、省、市縣三級預算，合理劃分政府間財權、事權、稅種與責任。

根據分稅制財政體制的原則和目標．明確各級政府的事權．并根據各級政府的事權和職能賦予適當的財權．構建合理的地方稅體系。其次，應當建立科學、規范的財政轉移支付制度，平衡地區差異．增強調控能力。調整轉移支付機構．逐步取消稅收返還和體制補助．減少和規范專項轉移支付．加大一般性轉移支付的比重。最后．應進一步地完善分配制度．采用科學的計算方法和規范化的分配手段．將轉移支付資金和項目納入整個預算體制通盤考慮．從制度上構建科學、規范、公開、透明的財政轉移支付體系。

(二)進一步發揮產業投資基金的支持作用國家已經批準的產業投資基金共有10家。在各自重點支持的地域、領域內發揮了積極作用。但是產業投資基金的數量和資金規模有限．發揮作用的能力還有待加強。未來在產業投資基金的建立制度中．可以考慮由審批制向核準制轉變．并逐漸擴大產業投資基金能夠支持的領域：在基金的資金來源方面應逐步轉向市場化，特別是吸引私人部門資金的參與；對于基金的使用應有明確的規劃，使基金對具體產業的支持名副其實，應避免基金的過分逐利性：在基金使用過程中應及時對使用情況進行動態監測，保證基金發揮作用．特別是對項目的初始建設階段發揮作用：在制度上應建立完整的基金募集、適用、交易和退出制度．特別是退出制度，為私人資本的引入提供更加有效的保障。

(三)應對地方政府融資平臺公司進行分類整合應從地方政府融資平臺公司的主要職能角度進行分類．實現平臺公司的整合。一是對于原有的以經營性項目為主的平臺．未來應使其不再承擔公益性項目．并逐漸將這類平臺公司視同一般企業對待．從企業經營的角度考察其風險，并在貸款發放的分析和流程方面嚴格執行企業標準．這樣有利于平臺公司通過改善公司治理結構．更容易獲得資本市場的資金支持：

二是將業務范圍相近的平臺公司進行重組，減少融資平臺的數量．一方面可以有助于平臺公司的集中監測．另一方面重組后的平臺公司實力更強．有助于減少風險發生的可能性：三是將公益性項目集中于少數平臺公司．對這類平臺公司的還款來源完全有財政負擔．嚴格區分經營性項目和公益性項目．使平臺公司的整體風險更加清晰(四)建立公允的基礎設施經營定價機制對于可經營性較強的項目．應積極吸弓1私人部門成為項目融資渠道。

在私人部門參與項目建設和經營的過程中．關鍵問題在于形成能夠使私人部門獲益的制度安排?；A設施經營定價是其中一個重要方面。長期以來，地方城市基礎設施建設項目產品服務定位是公共福利．定價由政府統一設置且偏低。偏低的價格是實現市場化運作的不利因素．在引入私人部門經營過程中．應適當提高價格并實現市場化運作．同時也必須重視公眾對價格承受力。建立科學的經營定價機制是城市基礎設施建設市場化的基礎，合理的收費機制也有助于培育和提高公眾的節約和環保意識。