當(dāng)前稀土資源的管理與戰(zhàn)略

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一、背景分析

2009年3月9日，英國泰晤士報撰文《中國掌握技術(shù)未來鑰匙》，認為中國已經(jīng)成為稀土金屬供應(yīng)的“最大壟斷國”，這一主導(dǎo)地位將使中國控制消費類電子和綠色技術(shù)的未來[1]。

以這篇文章為標志，國內(nèi)外眾多媒體對“中國稀土”給予了極大關(guān)注。中國限制稀土生產(chǎn)更是引起巨大影響。

縱觀國內(nèi)外媒體報道，國外媒體關(guān)注的核心是中國稀土出口政策也就是稀土出口配額制度，眾多媒體表達了國外政府和公司對稀土穩(wěn)定供應(yīng)的擔(dān)憂；而國內(nèi)媒體則更多關(guān)注“丟失的稀土話語權(quán)”以及稀土開采與生產(chǎn)過程中存在的資源浪費、環(huán)境污染問題，中國稀土是否該限制出口。

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，在新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天、電子信息等領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛。經(jīng)過多年發(fā)展，中國稀土開采、冶煉分離和應(yīng)用技術(shù)研發(fā)取得較大進步，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大。然而稀土行業(yè)發(fā)展中仍存在非法開采屢禁不止，冶煉分離產(chǎn)能擴張過快，生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費嚴重，高端應(yīng)用研發(fā)滯后，出口秩序較為混亂等問題，嚴重影響行業(yè)健康發(fā)展。為此，國務(wù)院以及相關(guān)部委都采取相關(guān)措施。2010年，國土資源部通過開展以稀土為主兼及鎢錫銻等礦種專項整治行動，中國稀土等礦山目前已經(jīng)從400個整合為116個，違法違規(guī)勘察開采行為得到有效遏制。2011年，國土資源部劃定了首批稀土、鐵礦國家規(guī)劃礦區(qū)。國家環(huán)保部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合了《稀土工業(yè)污染物排放標準》，其對稀土企業(yè)的排放、能耗總量做了詳細規(guī)定，并對從事稀土生產(chǎn)的企業(yè)資質(zhì)進行了嚴格限制。

與此同時，國務(wù)院總理于2011年2月16日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的政策措施。因此，鑒于稀土資源重要性，必須站在戰(zhàn)略的高度，從可持續(xù)發(fā)展的角度加大對稀土資源管理問題研究，運用多種方式加快轉(zhuǎn)變稀土行業(yè)發(fā)展方式，促進行業(yè)整合，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確實保護環(huán)境和節(jié)約資源。

二、中國稀土產(chǎn)業(yè)存在的問題

1.開采方式粗放，資源浪費嚴重。由于稀土礦產(chǎn)品價格上漲，一些地方礦山生產(chǎn)企業(yè)無證開采、越界開采、亂采濫挖現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，礦產(chǎn)資源開采過程中普遍存在主體過多、采富棄貧、資源綜合利用率低等問題，這嚴重擾亂了礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。例如，中國江西、廣東、廣西、福建、湖南等省區(qū)中重稀土資源，由于管理不善，自20世紀80年代中后期以來，國營、集體、個人開礦一起上，都不同程度地造成采富棄貧、采易棄難、漏采棄礦壓礦的現(xiàn)象嚴重，資源利用率只有20％～30％。

包頭白云鄂博自1958年實現(xiàn)工業(yè)開發(fā)以來，隨鐵礦采出的稀土資源至今已到1250萬噸左右，其中約200萬噸在采選、冶煉及堆存等過程中損失掉，損失率在15%左右，實際利用僅有120萬噸左右，利用率不足10%，其余900多萬噸都被排入尾礦壩內(nèi)。近年來，白云鄂博礦的鐵礦開采規(guī)模仍在擴大，每年附帶采出約50萬噸稀土礦，其中僅有5萬噸左右得到利用，其余均排入尾礦壩。環(huán)保意識薄弱，污染問題突出。在相當(dāng)長時期，中國稀土資源開發(fā)過程中存在生產(chǎn)方式粗放、資源浪費嚴重等一系列問題，特別是一些企業(yè)環(huán)保意識薄弱，環(huán)境污染比較嚴重。中國稀土的分布決定了南北在污染問題上有所差別，北方輕稀土主要是放射性物質(zhì)排放造成的污染，分布在四川和內(nèi)蒙古；而南方重稀土則主要是重金屬污染，分布在江西、廣東、福建、廣西、湖南、云南、四川七省區(qū)。

例如，江西省贛州市從20世紀80年代中末期起，在“大礦大開、小礦放開，有水快流”錯誤思想影響下，稀土資源陷入亂采濫挖、無序競爭的混亂局面，幾乎縣縣開采，最高峰時有采礦證的礦山就達1035個。由于技術(shù)和思想觀念落后，許多開采行為“吃一半扔一半”。這不僅嚴重浪費了資源，還對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成極大破壞，一片青山幾個月后就滿目瘡痍，黃土一片。為保護環(huán)境，提高稀土資源利用率，從2003年起，贛州市全面停止了綜合回收率不到50%的池浸工藝，2007年全面停止回收率不到70%的堆浸工藝，積極探索并全部采用回收率在80%以上的原地浸礦工藝。但是，業(yè)內(nèi)專家指出，即使改進開采工藝，也無法避免對環(huán)境造成破壞，而且礦區(qū)地表植被一旦遭到破壞，恢復(fù)十分困難。

正是由于擔(dān)心稀土開采、選冶等可能造成的環(huán)境污染問題，美國封存本國稀土礦而從中國進口稀土。資源性產(chǎn)品成本構(gòu)成不完善。國務(wù)院《關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》中要求科學(xué)制定資源性產(chǎn)品成本的財務(wù)核算辦法，礦業(yè)權(quán)投資、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、安全設(shè)施投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)總計七項費用被明確列入了資源性產(chǎn)品的成本構(gòu)成。

但長期以來，中國稀土資源等資源性產(chǎn)品只反映了采掘、運輸?shù)乳_發(fā)成本，忽略了資源稀缺性、環(huán)境損害等成本，主要表現(xiàn)在：礦產(chǎn)資源補償費費率過低，無法體現(xiàn)礦產(chǎn)資源稀缺性，損害了國家所有者權(quán)益；礦山環(huán)境治理的成本長期外部化；生態(tài)修復(fù)成本長期被忽略；大多數(shù)礦山，特別是小礦，安全生產(chǎn)支出投入不足，常常因此造成事故頻發(fā)。至于為企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)所準備的費用，礦山企業(yè)層面上更是很少考慮。成本構(gòu)成不完善，沒有形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)成本的資源性產(chǎn)品價格形成機制。稀土走私已形成“產(chǎn)業(yè)鏈”，給國家造成巨大損失。在加征出口關(guān)稅和削減出口配額后，稀土走私問題日益凸顯，導(dǎo)致中國戰(zhàn)略性資源出現(xiàn)流失。近年來，中國稀土走私業(yè)已形成一條完整的“產(chǎn)業(yè)鏈”，有專人分別負責(zé)采購、收貨、報關(guān)，走私主要是銷往日本，韓國。

由于國內(nèi)稀土市場報價還比較混亂，以日本需求比較多的中釔富銪礦(國內(nèi)市場價約13萬元／噸)為例，走私200噸貨，純利一般在4000萬元左右(含“灰色”走私費用)。在南寧海關(guān)破獲的稀土走私案中，涉案稀土金屬及其化合物69票，約4196噸，案值約1．09億元，偷逃稅款1300多萬元。特別是國家出口退稅取消后，走私者往往報關(guān)是一種產(chǎn)品，實際上是另一種產(chǎn)品。這樣，他們不僅賺了成本和出口價的差價，還賺了低稅收這個錢。

然而，生產(chǎn)企業(yè)對稀土走私和正常出口的“一視同仁”，讓更多稀土走私者鋌而走險。部分稀土原產(chǎn)地開采企業(yè)不管出口，只負責(zé)將原料售賣給客戶，至于客戶買稀土用來做什么就不得而知。監(jiān)控管理困難。中國稀土資源產(chǎn)地大多位于邊遠山區(qū)，而礦產(chǎn)資源監(jiān)管機構(gòu)又大多位于城市，這給監(jiān)控管理帶來了很大的難度。在既得利益的驅(qū)動下，亂采濫挖的中小企業(yè)抓住這一特點，采用迂回游擊戰(zhàn)術(shù)，巧妙地避開管制。此外，條塊分割、多頭管理，加之一些地方保護主義，也給監(jiān)管帶來了很大困難。

6.高端技術(shù)滯后，自主創(chuàng)新不足。中國稀土產(chǎn)品產(chǎn)量和消費量較大，然而，長期以來，中國稀土基礎(chǔ)研究和應(yīng)用開發(fā)研究投入不足，導(dǎo)致稀土應(yīng)用技術(shù)含量低，跟蹤仿制多，獨立創(chuàng)新少，開發(fā)應(yīng)用滯后。中國生產(chǎn)主要是低端的稀土產(chǎn)品，在高端產(chǎn)品方面大大落后于美國、日本、歐洲。

三、政策建議

1.完善稀土資源成本構(gòu)成。（1）政府要盡快通過行政法規(guī)，明確規(guī)定稀土礦產(chǎn)資源品的成本構(gòu)成。國務(wù)院雖然在《關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》中，已經(jīng)提出，但是尚沒有對稀土等資源性產(chǎn)品在企業(yè)會計準則中加以具體化。因此，必須通過財政部門、稅務(wù)部門加以明確，使其法規(guī)化、制度化，強調(diào)所有從事礦產(chǎn)勘察和開發(fā)的市場主體必須執(zhí)行，各級礦管部門有責(zé)任加以檢查監(jiān)督。（2）加快礦產(chǎn)資源稅費改革的進程必須在理論上明確，礦產(chǎn)資源補償費是礦產(chǎn)資源所有權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，不是行政收費。加快調(diào)整稀土資源補償費費率，建立與資源利用效率掛鉤的浮動費率制度；完善礦產(chǎn)資源補償費征收管理制度，切實維護國家所有者權(quán)益。（3）在稀土礦產(chǎn)品成本構(gòu)成中，重點要抓好礦山環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)費用的到位。首先,必須堅持誰破壞、誰治理的原則，明確成本支出的責(zé)任制，礦山企業(yè)是治理、修復(fù)的出資主體；其次,要從源頭上做起，堅持礦山環(huán)境影響評估制度，建立落實礦山建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護設(shè)施同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，不欠新賬；最后，政府礦管部門要加強礦山環(huán)境保護措施落實情況的檢查監(jiān)督，建立和完善環(huán)境治理的保證金制度。對不按預(yù)定要求治理礦山環(huán)境的，要根據(jù)情節(jié)輕重給予及時處理，并通報批評。（4）科學(xué)制定稀土礦產(chǎn)資源產(chǎn)品成本的財務(wù)核算辦法，把礦業(yè)權(quán)取得、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、安全設(shè)施投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)等費用列入稀土礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的成本構(gòu)成，完善稀土生態(tài)補償制度，防止企業(yè)內(nèi)部成本外部化、私人成本社會化。嚴格準入門檻，加快企業(yè)整合。中國稀土產(chǎn)業(yè)企業(yè)構(gòu)成上的特點是民營投資多，規(guī)模小，但數(shù)量上超國企，多年來形成了稀土企業(yè)散亂小的不利局面。眾多企業(yè)盲目擴大生產(chǎn)規(guī)模，造成供大于求，這是導(dǎo)致中國稀土價格長期低迷的一個重要原因。為了合理開發(fā)和利用稀土資源，必須通過提高行業(yè)準入門檻，淘汰落后產(chǎn)能，對稀土產(chǎn)業(yè)要素進行整合，提高產(chǎn)業(yè)的整體競爭力。

首先，要制定滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要、符合國家產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)法規(guī)的生產(chǎn)工藝、規(guī)模、設(shè)備、環(huán)保等標準體系。只要符合條件，不論是國企還是私企，不論是地方國企還是中央企業(yè)，皆可入行；不符合條件，即使是大型國有企業(yè)，也要限期整改甚至淘汰出局。然后，要發(fā)揮地方政府部門的協(xié)調(diào)功能，盡快出臺稀土企業(yè)聯(lián)合、兼并、重組系列優(yōu)惠政策，積極推進區(qū)域稀土企業(yè)重組整合，引導(dǎo)稀土企業(yè)通過強強聯(lián)合、兼并重組、互相持股、整合產(chǎn)能等方式進行戰(zhàn)略重組，使區(qū)域稀土企業(yè)既有高度分工、又相互緊密協(xié)作，以達到優(yōu)勢互補，淘汰落后生產(chǎn)能力和擴大具有比較優(yōu)勢稀土骨干企業(yè)規(guī)模的目的。其次，要建立資源共享平臺和良好的互動機制，促進資源流動和技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合，使上下游相關(guān)企業(yè)切實在戰(zhàn)略合作中獲取規(guī)模效應(yīng)和競爭優(yōu)勢，走出一條使稀土產(chǎn)業(yè)整體優(yōu)勢得到體現(xiàn)的新路子。最后，除了提高行業(yè)準入技術(shù)壁壘之外，還應(yīng)將環(huán)保、能耗標準和技術(shù)水平等指標均加入行業(yè)執(zhí)法之列，制定企業(yè)處罰制度。通過政府干預(yù)，行政立法，協(xié)會與企業(yè)配合，上級與下級政府，當(dāng)?shù)卣c當(dāng)?shù)亻_礦企業(yè)簽責(zé)任狀等多種方式，強化執(zhí)法管理。對于達不到或違反行業(yè)標準的企業(yè)，綜合運用法律手段、經(jīng)濟手段對其進行制裁。統(tǒng)籌各種因素，合理確定開采總量和出口配額，推進生產(chǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。2010年11月，商務(wù)部發(fā)出了《關(guān)于2011年稀土出口配額申報條件和申報程序的公告》，同時公布了2011年稀土出口配額申報條件和申報程序，其中對申報出口配額的生產(chǎn)和流通企業(yè)做出了詳細的規(guī)定。這既有助于在合理確定年度稀土開采總量和出口配額的基礎(chǔ)上提高企業(yè)經(jīng)營集中度，加強和改善行業(yè)管理，又有助于實行嚴格監(jiān)管，防止非法開采的稀土流入出口渠道，最終達到保護資源、環(huán)境的目的。

未來開采總量和出口配額相關(guān)政策制定，要統(tǒng)籌考慮國內(nèi)資源、生產(chǎn)、消費以及國際市場情況，合理確定年度稀土開采總量和出口配額，推進企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，鼓勵稀土企業(yè)通過兼并重組，提高行業(yè)整體競爭力，提升高附加值產(chǎn)品的比重，共同促進產(chǎn)業(yè)升級。當(dāng)前應(yīng)重點支持內(nèi)蒙古、江西加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)從原料型基地向深加工及應(yīng)用產(chǎn)品開發(fā)基地的轉(zhuǎn)變，在條件具備的其他地區(qū)重點發(fā)展稀土深加工及稀土永磁電機等應(yīng)用產(chǎn)品。

盡管稀土開采總量和出口配額政策在一定程度上保護了資源，但是并沒有有效地扼制稀土產(chǎn)量的增加。因此，應(yīng)探討綜合利用礦產(chǎn)資源補償費等其他經(jīng)濟手段資源合理利用和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。加快技術(shù)進步，促進增長方式轉(zhuǎn)變。中國稀土行業(yè)的整體經(jīng)濟效益較低，其中一個重要原因是科技創(chuàng)新意識不強，技術(shù)開發(fā)能力不夠，產(chǎn)品技術(shù)含量還比較低。因此，中國稀土產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展必須充分依靠科技創(chuàng)新，走出一條高起點、精產(chǎn)品、高質(zhì)量、多品種、低能耗、高效益、可持續(xù)的內(nèi)涵式、集約式的發(fā)展道路。稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力主要依靠稀土新應(yīng)用、新市場開發(fā)，也就是依靠稀土應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展來拉動。因此，稀土科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動力，這也是將中國資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的關(guān)鍵所在。

稀土企業(yè)應(yīng)該從知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略角度謀發(fā)展，加快技術(shù)進步：一是要加快稀土選礦和分離等生產(chǎn)領(lǐng)域的技術(shù)進步，加強對稀土資源的綜合利用、再生回收等技術(shù)研究，提高資源利用率，降低能源和原材料消耗，減少污染物排放，減少企業(yè)生產(chǎn)成本；二是提高科技創(chuàng)新能力，大力發(fā)展具有中國自主知識產(chǎn)權(quán)的稀土高技術(shù)新材料及其高附加值應(yīng)用產(chǎn)品，比如高綜合性能稀土貯氫合金材料、高性能釹鐵硼永磁材料、新型發(fā)光材料、稀土催化材料、高性能電子陶瓷、高性能稀土光學(xué)玻璃材料、稀土納米材料等等，并使之實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，形成產(chǎn)業(yè)鏈，從而提高中國稀土產(chǎn)業(yè)的科技水平，增強企業(yè)的國際競爭能力和產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的后勁。三是稀土企業(yè)要建立和完善以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系，加大科技投入，充分發(fā)揮高校和科研院所在科技創(chuàng)新中的作用，為稀土工業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供堅強的技術(shù)支撐。