城市群經濟發展路徑選擇探討

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《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出要“加快城市群建設發展”①。5月11日，國務院常務會議審議通過長三角、長江中游、成渝、哈長等四個城市群發展規劃;6月8日，國家發改委再次召開城市群規劃建設交流座談會，全面加快城市群規劃進程。各類城市群已經帶動區域乃至全國發展的增長極，事關中國經濟發展全局，事關我們的全球競爭力，事關中國夢能否如期實現。加強城市群經濟發展研究，探索符合中國國情、具有中國特色的城市群經濟建設路子，具有極為現實的意義，也顯得日益迫切。

一、中國城市群經濟發展現狀

作為國家戰略的城市群，其概念源自戈特曼對美國東北部大西洋沿岸城市化現象的研究，國內“城市群”概念最早出現于二十世紀80年代，當時認為是指“多經濟中心的城市區域”，“大城市及其周圍小城鎮或衛星鎮的結合，可視為城市群類型的變型”②。從國內實踐看，我國始終強調要發揮城市群對區域發展的輻射作用，既適應經濟發達的東部地區，也覆蓋相對欠發達甚至落后的中西部地區。如2014年中共中央、國務院頒布的《國家新型城鎮化規劃(2014－2020)》，明確提出既要建設世界級的城市群，也要在中西部地區建設若干個區域性城市群及一批省內的城市群，以促進區域的均衡發展③。從目前國內實際情況看，以城市群為主要核心的初步格局已經逐漸顯現，城市群已經開始慢慢突破各省之間的界限，區域經濟的發展已經開始突破各省界限逐步向各城市群經濟轉變，漸漸實現跨區發展。但是，國內的城市群在面積、體量和經濟發達程度等方面，差異十分巨大。如發展水平極高的珠三角城市群面積僅5．47萬平方千米，而長江中游城市群面積廣達31．7萬平方千米，兩者相差6倍。后者甚至超過除黑龍江外所有東部和中部各省的面積。如前所述，既有單個城市就“富可敵國”的京津冀、長三角、珠三角等世界級城市群，也有經濟落后的寧夏沿黃、天山北坡城市群等。城市群作為一種空間組織形式和集聚經濟，主要是通過內部城市之間相互之間的整合及提升自身競爭力來提高吸引離，形成較為顯著的規模經濟，實現聚合效應。無論如何，城市群是城市集中化的產物，也是經濟集中化的高度體現，城市群經濟發展將成為決定中國未來發展速度、質量的主要因素。

二、城市群經濟發展的制約因素

城市群作為集團化的城市組合，其經濟發展面臨著來自該城市群外部的制約和內部城市之間的相互制約。所有的發展都不能脫離實際而進行，對于所有城市群而言，身處中國社會主義市場經濟這個大環境是一定的，近年城市群數量迅速上漲，也各為生存、拓展空間而進行“生存斗爭”。在城市群內部，每個城市之間也存在不同利益訴求，為了自身的生存也會表現出極大的利益沖突和激烈競爭。總的來說，決定一個城市群經濟是否能健康持續發展的因素，主要是內部因素，特別是不同企業、城市政府和市民的微觀利益沖突。這些內部的相互掣肘因素，如果沒有處理好，勢必嚴重影響整個城市群的協調發展，影響整體合力和發展后勁。

(一)政府層面的相互制約因素

城市政府自然屬性中就涵蓋了擔負維護轄區的社會和諧、促進轄區的經濟發展，以及提高轄區人民生活水平等重大任務。因此，政府某種程度上可以說是城市公權力的代表。城市政府為了完成自己的使命，必須在有限的資源要素和發展空間背景下，在不斷的相互競爭和制約的情況下發展城市經濟，提升城市的整體形象，改善城市的交通等等。如此而來，各個城市就會出現爭奪企業投資項目、爭奪文明城市、爭奪高鐵等等現象產生。由于政績考核因素影響，很多城市群中的地方官員為了職務上的晉升，更傾向于不斷通過項目投資等等提升城市競爭力，導致加劇了城市政府之間競爭更加激烈。

(二)企業層面的相互制約因素

企業作為社會經濟活動的直接參與者和基本的構成單元之一，都是根據會計核算原則，以及以利潤最大化為目標，其利潤主要由成本與收入兩部分組成。任何企業都想通過提質增效來降低企業自身的成本，然而提質增效需要通過引進高端人才及價廉物美的生產原材料來實現。因此，企業要在人力和物力等方面多下功夫。再者，企業要通過不斷開拓市場，尋求最大的生存空間，通過提供高品質的產品和完善的售后服務來把握市場的話語權，在城市群中占有一席之地。因此，城市群內的企業在如此競爭激烈中要實現利潤最大化，必然不同城市之間的相互制約和掣肘，才能贏得各生產要素與市場的爭奪戰爭。

(三)市民層面的相互制約因素

市民作為城市最基本的組成元素，生活在這人口的不斷聚集的城市中，勢必成為利益群體的最終追逐者。同一城市群內部各個城市的市民，也以群體的名義追求自身利益最大化，并常常以網絡發聲、聚集“散步”的方式，表現出巨大的“民意”。在現在的城市中，絕大部分的市民都在追求各自的利益，其中有較完善的醫療條件，較高品質的教育資源以及更豐厚待遇的收入等等利益，為了獲取這些寶貴的資源的同時，就會出現相當大的競爭，甚至不少市民只能通過網絡渠道來發泄。

三、加快城市群經濟發展的路徑建議

城市群是一個高密度、緊密關聯的多城市組織，通過不斷的謀求區域資源共享與相互協調發展等途徑，尋求大的整體利益及協同經濟。一個城市群中，不僅要具有核心城市，還需要每個城市有高度發達的分工協作。城市群形成并不斷發展，將突破行政區劃的限制，逐步實現規劃同編、產業同鏈、城鄉同籌、交通同網、信息同享、金融同城、市場同體、科技同興、環保同治、生態同建的經濟和利益共同體④。它們在經濟上緊密聯系，在功能上分工與合作，在管理上相互融合策應，直接涉及億萬人的利益和命運。城市群因為規模異常廣闊、人口數量巨大，因此其經濟發展問題不同于單個城市，也不是多個城市的簡單相加，如何高效協調、最大限度實現“1+1＞2”的發展效果，急需予以研究探討。筆者認為，要實現城市群經濟快速、健康發展，必須做到“四個加強”。

(一)加強整體規劃統籌

當前，由于在一定區域內有限的經濟、自然和人口資源，使得大部分城市較傾向城市規劃，從單一城市自身來說，有些規劃是相對比較合理的，但是如果放在城市群的角度上來衡量，就有些地方會顯得不夠合理。對于城市群而言，如果缺乏城市間的統籌規劃，并且默契地互相配合，囊而每個城市都會出于個體利益而激烈競爭，甚至陷入無序競爭、惡性競爭，從而破壞城市群的整體經濟發展格局。城市群中經常會有一些園區或者管委會，通過優惠的政策來吸引新的大項目入駐，這些做法對于園區或者管委會這種小范圍的經濟發展是有利的，但是會很大程度上影響整體經濟的發展，從而侵害整體經濟合力。比如，北部灣城市群包括湛江、海口、南寧、防城港等城市，但是湛江和防城港都在發展鋼鐵，具有同質競爭關系。產業同質的情況在長江中游城市群也存在，比如武漢、南昌、長沙，都在發展汽車和電子產品制造業。長江中游城市群所涉及的江西、湖北、湖南，三省都各自規劃了省會城市群，而省會之間距離數百公里，產業協調和人員往來還待加強，導致整個城市群中還沒產生類似上海、北京、廣州這樣經濟輻射力很強的中心城市，缺乏動力強勁的經濟“發動機”。為此，發展城市群經濟，必須加強整體統籌，這也是國家層面城市群發展規劃，并隨著情況變化不斷加以編修的原因。

(二)加強城際發展協同

城市群形成合理規劃后，要得到有力落實，強化城際協同，實現共同發展。要想最大程度的發揮城市群的經濟作用，必須從城市群內部的協同發展入手，一是要在各行業產業的具體分工上要做到相互協調發展，要不斷加強城市群內部各大小城市之間的產業合作和協調發展;二是要在各城市之間形成一種凝聚力，從而實現在機制上的協同發展，進一步發揮整體效應;三是要在交通和信息同城化的基礎上，最大限度地實現各城市之間人口、產業布局通、醫療、教育、就業等等同城化效應，從而促進區域合作和城市發展。因此，由于城市群體系內部各個城市之間存在著不同的功能定位，且互補性很強，在人流、金融、信息等不同層面上的一體化發展，必將有助于加強城市經濟聯系及城市間其他方面的對接。

(三)加強環保經濟合作

城市群的形成首先需要在地理上連成一片，多有一定的自然條件基礎，往往與水體流域、山脈海灣等緊密相關，如長三角、珠三角、長江中游和天山北坡、北部灣等城市群。形成城市群后，由于經濟體量大，對環境可能造成的破壞也隨之增大，對環境資源的承載能力要求更高。為了實現城市群經濟的健康可持續發展，需要各城市合理分工、強化協作，共同保持良好的生態環境。當前，不少城市群發展起來后，出現水土流失、水土大氣污染嚴重等現象，城市群內部，處于江河上游的城市要加大對生產生活污染物的凈化處理力度。在城市群經濟發展的視角內探討環保問題，決不能淪為環保民粹主義，而必須緊扣經濟發展來規劃環保問題。這就要求在城市群內部產業鏈上作科學調整，特別是要優化區域內農業經濟結構，既確保城市群發展的農業產品供給，又實現環境的可持續發展。要探索城市群內部“環保補償”機制，由經濟發達、農副產品受惠城市對服從城市群產業協調、提供農副產品的地方予以補償、扶持，對發展環保農業的企業和領域予以減稅、免稅及稅收返還等。

(四)加強社會治理融合

“經濟基礎決定上層建筑”，城市群經濟高度融合，必要要求社會治理方面的融合，以更好地適應城市群經濟發展需要，促進城市群經濟的進一步發展。在城市群之間制定相關的公共政策，影響城市群各個城市社會治理組織的行為，才能有效推動社會治理融合⑤。也就是說，實現公共服務的共享，以解決統一城市群內相鄰城市的社會問題。在現代社會中，城市政府應該通過多元化的合同或者協議來加強各項公告服務事項的合作，促進公共資源的最大利用，并且要通過溝通協調各方的利益，明確各自的職責，規范相關法律法規，進一步使得公共資源得到較大程度地共享，同時也把風險降得最低，從而實現城市群的公共利益最大化。需要指出的一點，當前我國單個城市治理，仍然以各地政府及部門為主導，但城市群經濟發展會帶動公民的大量流動。因此，在發展城市群經濟的過程中，要注意克服“政府包打天下”的傾向，而要發展和完善城市群內非政府組織、公民嘗試與政府共同處理公共事務，以形成多層次的協調對接，提高城市群內個城市之間社會治理的融合度。

四、結語

城市群戰略彌補了有利于城市群內部各城市間密切的組織分工和協作，促進了各城市資源的集約使用;規避了單個城市“單兵突進”式經濟集聚發展模式突出的同質化競爭、信息不對稱、創新資源浪費的問題，通過加強政府與政府、政府與企業、企業與企業之間的信息交流、知識共享和協作配合，最大限度實現“互利多贏”局面，最終提高經濟發展的層次和效率。因此，城市群的形成和發展是區域經濟高度集聚的顯著標志，也是一個國家或地區綜合競爭力的具體體現。作為全球最有活力的經濟體之一，中國的增長奇跡也是城市群發展不斷深化的過程，為此我們要加強對城市群經濟發展的研究，目的就是彰顯區域內每一座城市的價值，實現更加科學、協調的發展。

作者:周靖 單位:福建武夷學院

參考文獻：

②宋家泰，崔功豪，張同海．城市總體規劃［M］．北京:商務印書館，1985．

③國務院．《國家新型城鎮化規劃(2014－2020)》［EB/OL］．中央政府門戶網

④方創林．中國城市群結構體系的組成與空間分異格局［J］．地理學報，2005，(5)．

⑤顧朝林．城市群研究進展與展望［J］．地理研究，2011，30(5):771－784．