公共財政管理論文

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會計工作是經濟工作和財政分配的基礎，會計管理是財政管理的一個重要組成部分和基礎環節，與財政管理之間是局部和整體的關系。因而，財政的模式也就制約著會計管理的模式。隨著我國財政模式由計劃經濟時期的統包型財政向公共財政的逐步轉變，對會計管理模式也提出了改革和創新的要求。

●現行的會計委派制行之有效，但仍存一定的局限性

現行的會計委派制是政府部門和產權管理部門以所有者身份，委派會計代表政府和產權管理部門，監督國有企業、行政事業單位或集體經濟組織資產經營和財務會計管理的一種制度。其理論依據是國有企業“兩權”分離和所有權監督經營權（控制“內部人控制”）理論。其法律依據是《公司法》和《會計法》的有關條款。從各地試點情況看，會計委派制的實施范圍主要是國有企業和國有控股公司、行政單位、事業單位。有些地方將試點范圍擴大到集體企業和鄉鎮企業甚至村、組。會計委派制的基本模式包括財務總監制、主管會計委派制、零戶統管制、財務集中核算制。如湖北省荊門市探索出“三級聯動、五形并存”的會計委派模式。即同時在市、縣、區實行零戶統管、財務集中核算、委派財務總監或總會計師、內部輪崗交流委派和財政委派五種形式。其實質就是通過歸并賬戶、統管資金等手段，加強對所有公共收支活動的監督。會計委派制試行的時間雖然不長，但卻收到了明顯成效，主要表現在促進了會計基礎工作的制度化和規范化。強化了會計的反映和監督職能，提高了會計信息的質量，為國家的宏觀調控決策提供了真實、完整、及時、有用的信息等方面。

但是，會計委派在取得上述成效的同時，隨著企業改革和財政改革的不斷深化，也日益顯現出其局限性：首先，現行的會計委派制主要局限于以所有者的身份向經營者單位委派會計，強調所有者權益及所有者對經營者的監督制約。而沒有以社會管理者的身份向法人單位委派會計，忽略了社會管理者權益及其對法人單位的監督制約。有可能所有者只注重所有者權益監督，而不顧社會管理者權益監督。甚至發生所有者與經營者聯合起來，為了本部門、本地方、本企業集團的單位利益，而共同對付社會管理者的情況（特別是在企業集團內部會計委派制下），使社會管理者權益和國家財政收入受到損害。其次，現行的會計委派制是所有者對經營者的會計監督，委派對象只能是國有獨資企業或國有控股企業。對于國有股為第二大股東、但又不占控制地位的公司企業，如何實現對國有資本權益的監督？隨著國有經濟的戰略性重組和結構調整，將有一大批國有企業逐步退出許多行業和領域。如果在退出之前委派了會計，那么在退出后原有的委派會計又如何安置？如果在退出之前不委派會計，而國有企業退出又需要一個較長的過程，怎樣實行國有資本權益監督？這些都是現行會計委派制解決不了的。再次，現行的會計委派制依托的是國家所有權，只能在國家擁有所有權的國家企業或國有控股企業實行。從而只能解決這些單位會計信息真實性的問題，而不能對私營企業、三資企業等非國有單位委派會計，不能保證這些單位會計信息的真實性，從而仍然不能解決整個國民經濟的會計信息失真的問題。

●公共財政對會計管理改革與創新提出要求

構建公共財政體系是我國財政改革和發展的方向。

公共財政是市場經濟體制下，一種以明確劃分政府與市場職能為基點的新型財政職能模式，它對會計管理改革與創新提出了新要求。

首先，公共財政的微觀基礎是現代企業制度，它要求會計管理改變按不同所有制、組織形式、經營形式，分別確定企業財務會計制度和會計監管體系的做法，建立與國際慣例相符合的企業財務會計制度體系和會計監管體系。其次，隨著計劃經濟財政向公共財政的轉軌，財政職能服務對象的公共性增強，從而要求財政對會計工作的管理與監督，要轉變身份（從國有企業、行政事業單位拓展到各類企業和單位），打破所有制界限，對全社會各類企業、單位，實行一視同仁的規范化、法制化的宏觀會計監督，為各類企業、單位創造公平的市場競爭條件。財政收入的公共性增強。從而要求會計管理工作，不僅要對國有企業、國有資產及其收益進行會計監管，保證國有資產的保值和增值，而且也要加強對稅收收入、收費收入、罰沒收入等公共收入及其各類收入主體的會計監管，保證國家財政收入的穩定增長。而財政支出的公共性增強。則要求會計管理工作，不僅要重視對國有企業財務支出和生產經營成本的會計監管，以提高企業經濟效益，而且也要加強對公共部門、公共支出和行政事業成本的會計監管，以提高財政資金使用效益。

此外，公共財政為市場提供公共服務，其中一個重要任務是維護良好的市場公共秩序，其中包括良好的公共會計秩序。

●要適應公共財政，必須進一步改革和創新會計管理模式

由上述分析可知，公共財政對會計管理改革與創新的要求集中到一點，就是要在現行會計委派制的基礎上進一步發展和改善。將現行的以所有權監督為特征的狹義的會計委派制，轉變為以公共權力（社會管理權）監督為主要特征的廣義的會計委派制，即建立以會計的社會管理職能部門為管理主體，以各類企業、單位為管理對象，以國有企業、行政事業單位為管理重點，以主管會計委派制為主，多種管理形式并存的會計管理新模式。筆者以為，應從以下幾個方面入手：

1.進一步從公共財政和公共權力監督的角度，深入探討廣義會計委派制的理論依據和法律依據，做好理論宣傳和法制健全工作。

2.應明確廣義會計委派制的主體是具有社會管理者身份的政府，具體實施者是具有會計管理職能的財政部門。財政部門下設專門的會計管理局，既使公共權力監督落實到位，又不擴大政府機構和公務員編制。會計管理局可作為準事業單位，財政部門與之建立委托———關系，明確其責、權、利。會計局既可通過提供優質的會計服務從市場收取一部分費用，又可獲得財政部門的一部分撥款補助。同時，財政部門也要主動爭取政府的指導與支持，搞好與紀檢、監察、審計等部門的協調配合。

3.將各類企業、單位均納入廣義會計委派制的實施范圍，但必須針對不同單位的性質和特點采取不同的具體管理形式。對重點國有企業及國有控股公司，由財政部門與國資部門聯合委派財務總監。對黨政機關、人民團體和部分事業單位采取財務集中核算制。對有規費收入、罰沒收入和其他各種行政收費收入的重點單位實行會計人員統管統派制，并實行收繳分離、罰繳分離，先開票，在銀行集中繳款，后對賬的辦法，加強對公共收入的會計監督。對國有中小型企業、鄉鎮集體企業等實行主管會計委派制，委派主管會計或會計機構負責人。對鄉鎮企業、民營企業和個體工商戶由會計管理局逐步推行記賬制度。對鄉鎮行政事業單位仍可繼續試行并完善“零戶統管制”。對村級合作經濟采取村賬鄉審形式，并與村務公開有機結合起來。對暫未實行會計委派制試點的單位如外資企業等，加強間接管理，如會計任職資格管理，健全上崗登記注冊和年檢審驗制度，加強教育培訓和執法檢查等。

以上各種管理形式都要正確處理，理順會計監督與重點企業、單位生產經營自主權、財務自主權的關系，做到管而不死、活而不亂。

4.廣義會計委派制的核心是落實會計管理的人權與事權的“兩權分離”，割斷會計人員與使用單位的依附關系。將委派會計的組織關系、工資、福利、黨團關系等，從原受派單位轉到委派部門或單位，由委派部門、單位管理，并在業績考核的基礎上使其擁有相對優厚的地位和待遇，從地位上、利益上保證委派會計對受派單位的相對獨立性。