部門預算管理制度改革分析論文

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【摘要】為促進部門預算改革的持續穩定發展，本文分析了我國部門預算改革中存在的主要問題，并提出了相應的完善建議和對策。

【關鍵詞】部門預算；公共財政體系；財政管理

在借鑒西方市場經濟國家成功經驗的基礎上，我國正在推行以部門預算、政府采購和國庫集中支付制度為核心的公共預算改革，在構建新預算模式的三項核心制度中，部門預算是關鍵。這是繼“分稅制”、財政體制、新稅制改革之后的又一重大改革決策。部門預算就是財政按照規范的程序和方法，將每個部門的所有收入、支出通過一本預算詳細地反映出來，經過國家權力機關審查批準后嚴格執行的預算編制管理辦法。部門預算改革使我國的財政預算管理向科學化、法制化、規范化方向邁進了一大步，有利于規范政府理財行為，轉變財政職能，提高政府總體管理水平，實現民主理財、依法理財，加快公共財政體系建設。但在實踐中這一制度仍然存在許多問題，需要進一步深化和完善。

一、現行部門預算改革暴露的問題和弊端

（一）對部門預算改革的重要性認識不足

在部門預算編制過程中，部分預算單位認為操作復雜，費用指標不多，比較麻煩；部門觀念轉變滯后，預算編制質量低。一些部門對預算管理改革的重要性認識不足，甚至把改革看成是財政攬權，工作中存在不理解、不配合、不負責等現象。預算編制不負責，隨意性大，加之部門預算要求提前進行編制，收支計劃和專項支出目標任務不具體，預計不準，導致預算執行中追加追減的現象頻繁發生。還有的過于強調既得利益或收入、爭多講少，未能從觀念上根本轉變認識。部分財政干部認為，實行部門預算就是要滿足單位需求，現實財源財力不允許，搞部門預算只是做做樣子，走走形式。

（二）機構改革滯后對部門預算改革產生消極影響

我國現存的行政機構和事業單位設置或多或少地帶有計劃經濟色彩，隨著市場化改革不斷深入，日益顯出與市場經濟不相適應。同時，目前行政機構與事業單位改革尚未全面完成，對部門預算改革帶來嚴重的負面影響。由于機構改革滯后，沒有從根本上解決預算內外“兩張皮”問題。如何結合單位經費自給狀況，實現預算內外資金的統籌使用，實行直接調控，尚需進一步探索。

（三）綜合預算未能真正實現

編制部門預算以來，雖然預算內外資金的結合有了一定進步，但還不徹底。財政對預算內外資金的有機結合缺乏有效手段，管理相對粗放。“收支兩條線”管理沒有完全到位，流于形式。部分單位預算外資金仍有較大比例未進入專戶，有的雖然進入專戶管理，但留用比例過高。隨收隨支、以收定支問題普遍存在，未能真正實行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門綜合預算。

（四）科學的定額標準體系尚未建立

一些地方的預算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導致部門間苦樂不均的情況發生，合理性差。編制低標準或無標準，如業務招待類預算編制標準偏低，實際支出普遍存在超標準現象。目前，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。

（五）信息系統有待進一步完善

目前部門預算還是處在試點階段，改革是漸進式的，編制軟件根據各地實際而修改，預算編制的系統軟件尚不成熟、不規范。如沒有設立表內、表間邏輯關系，查詢功能、審核功能、統計功能的操作性不強。由于有關系統及各系統內部軟件互不銜接，數字化程度不夠高，無法與國庫集中支付軟件、統發工資軟件和非稅收入管理等已使用軟件銜接配套，不能達到數據共享，給現實財政管理工作帶來很多困難。

（六）預算管理行政化，考核改革績效難

如預算資金中項目資金安排，沒有經專家審定和招標投標，由行政領導首先直接拍板，有些專項資金安排憑領導愛好。還有的支出標準（定額）也沒經可行性論證，行政行為色彩較濃。

目前，雖然對大型項目派遣了專管員，但也只是監管財務運行，由于缺乏專業技術，無法把財務運行與項目實施進行嚴密監管。對項目預算績效監管基本上是個空白，導致部門爭著上項目。多立項、多要錢、多揮霍的現象愈演愈烈。

（七）改革不協調、不配套

作為財政支出領域的三項改革，部門預算、政府采購和國庫集中支付是互相依存、共同發展的。國庫集中支付改革晚于部門預算改革，而起步較早的政府采購也存在諸多問題，改革沒有到位。由于國庫集中支付改革滯后，財政資金滯留在部門較多，造成財政資金使用效益低下、資金調度成本增加、監督弱化等。同時，銀行體制改革后，仍有相當一部分國庫資金通過商業銀行進行劃轉，受利益驅動，各商業銀行對不計息不收費的財政資金不同程度地存在截留和占壓的情況，各預算單位根據資金性質的不同也在銀行多頭開戶。

二、深化部門預算改革的建議和措施

（一）充分認識預算管理改革的重要意義

十七大報告強調,要完善公共財政體系，深化預算制度改革,強化預算管理。因此必須充分認識預算管理改革的重要意義。統一思想，轉變觀念，擺脫狹隘的部門利益，樹立全局的觀念，以科學發展觀統領理財工作。樹立財政效益觀念，提高財政資金的效益。編制預算既要統籌顧及到各部門的主要職能、任務，又要通過準確合理的政府預算給予這些部門實現職能、完成任務的財力保障。

（二）深化行政事業單位機構改革

堅持用績效預算來優化基本支出預算，減少財政供養對象。采取綜合治理措施，控制行政人員和經費的膨脹，財政對各類行政單位行政經費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標，進行動態考核，輔之以一定的獎罰措施。同時清理和規范事業單位的財政經費供給范圍。市場經濟條件下，各事業單位并不都具有公共需要性質，財政不可能也不應該對其經費開支進行統包統攬，要將市場機制引入事業單位，重新明確和界定財政支出范圍，加強政府的社會職能，擴大政府預算用于社會保障的支出。逐步規范事業單位的財政供給范圍，減輕財政的經費供給壓力。對事業單位進行歸類梳理，按公益性、半公益性和經營性三種類型分別采取不同的財政政策。同時，制定科學的支出預算編制方法。加強支出的量化管理，建立一套與零基預算要求相適應的指標體系和支出評定機制。

（三）加強綜合預算管理，深化“收支兩條線”改革

實踐證明，預算外資金收支掛鉤管理方式已經不符合社會主義市場經濟的要求。建議財政部應及時引導各地清理整頓行政事業性收費、基金項目，取消現行收費、基金中不合理、不合法的項目，將保留項目逐步納入預算內管理；對于確需實行預算外資金管理的收費，也要嚴格實行“收支兩條線”管理，逐步建立起性質合理、管理嚴格的收費、基金體系。財政部門應加強收繳監管工作，加大處罰力度，對不履行職責，應收不收，應罰不罰的有關責任人予以嚴肅查處，確保預算外資金應收盡收。將所有財政性資金置于財政部門統一監管之下，各項收入（包括財政預算資金、財政核撥批準留用的預算外資金以及依法組織的其他收入）全部納入部門預算。同時加大部門預算編制的深度，在進一步加強經濟狀況分析及預測的基礎上，建立預算收入經濟預測模型，推行標準收入預算法；支出預算編制要完善、細化。人員經費按政策，日常公用經費按定額，項目預算應進行科學論證，視財力狀況安排，并建立支出項目庫，逐步實現項目滾動預算管理。

（四）進一步完善定額標準體系，深化基本支出預算改革轉根據單位承擔的職權和專項工作的不同，認真進行基本支出分析調研，逐步制定出科學、合理、符合實際的公用經費定額標準，提高預算編制的準確性和規范性。加強公用經費實物定額管理，對政府非經營性資產統籌管理，實現共建、共享、共用，提高資源配置效率。繼續組織定額調研工作，重點是實物定額的測算和確定，建立公共資源配置標準，以及分行業的事業單位定額工作，提高基本支出預算編制的準確性和規范性。逐步建立政府資產實物管理與預算管理相結合的有效機制。專項預算的編制必須貫徹統籌預算內外財力，實行綜合預算；調整支出結構，體現公共支出需求；量力而行，合理排序；嚴格管理，追蹤問效等四個原則和前期準備、申報審核、組織實施、監督檢查、項目庫建設等措施。要從全局出發，科學論證，合理排序，按照輕重緩急排序，優先安排急需和可行的項目，建立嚴格的專項預算審核程序。部門的專項預算必須符合公共財政支出的方向和范圍，支出科目要反映資金的最終用途，有明確的項目目標、組織實施計劃和科學合理的項目預算。

（五）健全預算信息管理系統

統籌管理預算基礎信息、專項支出項目庫、預算編制審查、預算指標管理、預算執行監測分析等工作。進一步完善人員資料數據庫和政策資料數據庫，健全市級人員支出預算編制系統，達到通過基礎信息庫的相關資料，自動生成各部門人員支出預算的目標。特別是要進一步完善預算指標管理系統。嚴格規范撥款程序，有效杜絕超指標下達單位預算、待分配指標隨意調整及超預算撥款等問題。及時反映預算指標的變動情況，預算處和各業務處室都能及時了解預算的追加及下達情況，提高資金的調撥效率。

（六）硬化預算約束，增強部門預算的透明度

實行部門預算后，預算一經確定就不能隨意調整和追加，確實需要調整的必須按規定程序報批，要充分發揮人大監督、紀檢監督、審計監督的作用，增強部門依法行政、依法理財的自覺性和責任感。完善《預算法》及相關法律、法規和政策規定。包括：修訂和增補《預算法》及其實施條例的有關條款；修訂與財政預算直接相沖突的法律和規章；對現有的會計制度和財務制度要進行調整，與部門預算編制口徑保持一致。財政部門內部要本著分權制約的原則，設置內部監督機制，形成預算編制與執行相分離、寓監督于預算管理全過程的運行機制，從制度上保證內部監督的經常性、規范性，促進財政管理水平不斷提高。增強部門預算的透明度，首先要在部門預算決策中引入聽證制度。其次，強化新聞媒體的輿論監督作用。最后，建立和健全部門預算公告制度。財政預算報告必須符合完整性、公正性和及時性這三項基本規范，以便報告的使用者能全面、準確、及時地了解政府公共預算收支的狀況，使政府的公共管理行為接受社會的廣泛監督。

（七）健全績效機制

要運用科學、規范、細致的績效評價方法，使預算資金與部門工作績效直接掛鉤，推行績效預算模式。建立起“以成本效益分析為核心，推行年度滾動預算”的考核機制，確保部門預算和財政資金的效益不斷提高。通過開展科學的項目可行性論證，合理編制項目概算，確保有限的預算資金用于最有價值的項目和用途上；同時制定績效評估指標體系，將部門經費與績效評估直接掛鉤，把部門應達到的績效指標與實現這一指標所需要支付的貨幣量聯系起來，變純粹的財政撥款關系的條件成為完成任務與提供相應資金關系，增強預算的約束力。在這種預算模式下，通過績效評價實現了對資金的到位情況、使用情況、項目效益情況的跟蹤檢查，并為最終實現預算資金的有效配置提供科學依據。

（八）抓好配套改革

一是加快國庫集中支付制度的改革步伐，實行財政資金集中支付。所有財政預算都納入政府預算統一管理。清理預算單位銀行存款賬戶，一個預算單位只能開設一個存款賬戶，防止資金體外循環，保證預算執行的規范化、合理化、科學化。二是要改進預算會計核算工作，經費支出的明細核算要與細化部門預算的要求相一致，以正確反映部門預算的執行情況，為制定合理可行的定額標準和編制部門預算提供可靠的信息資料。三是要加強和改進部門內部財務管理，部門的財會人員要把工作重心轉移到部門預算的編制以及執行上來。要注意資產管理工作，掌握第一手資料，為部門預算編制提供基礎依據。要對本部門單位工作情況和經費使用情況進行分析對比，在此基礎上預測下年度部門預算收支，為編制滾動預算提供基礎。四是延長預算編制時間。我國應借鑒國外編制預算的經驗，實行標準預算周期制，建議將預算編制時間提前到預算年度開始前十個月左右為宜，即從每年二、三月份編制下年度預算。這樣不僅延長了預算編審時間，細化了預算，同時也能避免出現預算先期執行的問題。

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