鄉(xiāng)村旅游點狀供地模式探討

導語：鄉(xiāng)村旅游點狀供地模式探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:為解決制約鄉(xiāng)村振興的土地資源問題，浙江省探索出了具有地域特色的“點狀布局”的“坡地村鎮(zhèn)”試點。在制度上，解決了項目建設用地規(guī)劃、項目建設布局、土地流轉程序、個體項目開發(fā)、產(chǎn)權登記等方面的問題;在實踐中，也充分發(fā)揮了拓展城鄉(xiāng)建設用地空間、拉動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、深挖鄉(xiāng)村旅游資源、引導鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的作用。

關鍵詞:鄉(xiāng)村旅游；點狀供地；“坡地村鎮(zhèn)”；鄉(xiāng)村振興

2018年《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，鄉(xiāng)村旅游作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措寫入中央一號文件。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)旅游富民惠民的重要內容，而振興鄉(xiāng)村旅游，首要問題是如何打破土地資源的桎梏。《土地管理法》中提到的建設用地“轉征并行”這一供地方法一直制約著鄉(xiāng)村大規(guī)模文旅項目的建設。針對鄉(xiāng)村的休閑項目，各地目前多采用整片式供地模式。在政府供地指標緊張的大環(huán)境下，這種供地方式占地面積大，容積率低，并且還存在農(nóng)轉用、占卜平衡指標的問題，顯然影響了資本下鄉(xiāng)的積極性，增加了文旅項目的開發(fā)成本和難度。另外，土地資源是農(nóng)民生產(chǎn)生活的最基本保障，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，合法合規(guī)的流轉鄉(xiāng)村旅游用地，必須最大限度保障農(nóng)民的土地權益，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要義。如何有效解決土地流轉中的法律問題，保障政府、開發(fā)商、農(nóng)民三方的利益，提升旅游投資者與當?shù)剞r(nóng)民積極性，最終促進鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展，各地政府結合當?shù)貙嶋H情況不斷探索，“點狀供地”模式應運而生。

一、“點狀供地”模式在浙江的制度探索

相對于“片狀供地”而言，“點狀供地”模式顯然更具有優(yōu)越性。其優(yōu)越性主要表現(xiàn)在“點狀供地”把項目用地的區(qū)域分成了兩部分，一部分生態(tài)保留用地，另一部分為永久性建設用地。對于永久性用地供地采用“建多少供少”地方法法，余下的部分土地可以通過托管、租賃等方法提供給項目業(yè)主使用。簡單點來說就是存在一片土地，用帶狀甚至于散點模式提供給建設商，用了多少就算多少容積率，如果需要用到規(guī)劃范圍外的土地，就需要通過租賃的方式來獲得使用權。于2019年6月28日的全國性文件《關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》中首次也是唯一一次提到了“點狀供地”這種供地模式。在文件出臺之前，不同的省市包括吉林省、海南省、安徽省、重慶省、廣東省等等頒布了相對應的政策法規(guī)。其中，浙江省立足本省資源稟賦率先探索，提出了生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設，旨在為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、促進農(nóng)旅融合、助力鄉(xiāng)村振興提供實踐樣本。浙江省針對“坡地村鎮(zhèn)”的建設，在2018年6月了《關于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設的若干意見》，提出對“坡地村鎮(zhèn)”實行“點狀布局”的方法。1.在項目建設用地規(guī)劃上，實行“多規(guī)合一、精準用地”的模式。做好各方面的規(guī)劃銜接工作是解決項目能不能落地這一重要的問題的前提條件。其中主要包括水土保持總體規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃這幾個方面。要參考土地利用總體規(guī)劃，進一步完善、落實試點項目建設用地的規(guī)劃空間，滿足“依山而建、依勢而就”的要求，并且實現(xiàn)試點項目建設用地布局和空間的“多規(guī)合一”。2.在項目建設布局上，實行“點狀布局、垂直開發(fā)”的模式。依山順勢、間距合理、分布均勻、錯落有致、間距適宜等條件是項目內建設用地布局要求的。在保護自然生態(tài)環(huán)境的情況下，這也是最符合高端休閑項目落地的模式。3.在土地流轉程序上，實行“征轉分離、分類管理”的模式。對于浙江省試點項目區(qū)域內建設占用土地，需要嚴格遵循“用多少、征多少、建多少、轉多少”的基本原則，按建設用地進行管理，依照程序辦理農(nóng)用地轉用以及土地征收等一系列的手續(xù);林地、草地等生態(tài)保留用地，需要在辦理征收手續(xù)之后，仍然按照原土地用途管理使用，以便于加快建設用地的有效供給。4.在個體項目開發(fā)上，實行“點面結合、差別供地”的模式。針對不同的個體項目，具體問題具體分析。一是對實施點狀布局單體開發(fā)的項目地塊，按地塊獨立供地;二是點狀布局整體開發(fā)的項目地塊，采取多個單體組合開發(fā)供地的模式。同時，對于生態(tài)保留用地可以以租賃方式供給，而符合劃撥用地要求的，也不排除采用劃撥方式供給。5.在產(chǎn)權登記上，實行“以宗確權，一證多宗”的模式。項目區(qū)可能采取單獨或組合方式供地。單獨供地，就以地塊為宗地確權發(fā)證;各地塊組合供地的，就需要以各地塊為宗地來確權登記，當然，因為每一塊用地的用途可能不同，針對這種情況，可以在核實后發(fā)放多宗地一本證書或者也可以是單宗地的一本證書。①

二、“點狀供地”模式在浙江的實踐探索

長期以來，地理原因導致的空間發(fā)展不足，嚴重困擾著浙江省鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。浙江省的陸域面積僅占全國的1.1%，且其中有74.6%是山地和丘陵地形。另一方面，據(jù)統(tǒng)計，在26萬hm2可開發(fā)利用的低丘緩坡資源中，有超過13萬hm2可以作為建設用地使用。這樣看來，對于低丘緩坡的開發(fā)和利用是解決空間發(fā)展不足的有效途徑，既可以減少對平原上優(yōu)質耕地的占用，降低耕占補地平衡衡壓力，還可以優(yōu)化人居環(huán)境科學地利用用村鎮(zhèn)土地的空間格局，從而保證了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)了“保護耕地、保護生態(tài)、保障發(fā)展”的目標。浙江省在2014年就開始積極探索“坡地村鎮(zhèn)”的項目，在一些低丘緩坡地區(qū)推進“點狀供地”的供地模式，在“兩山理論”指導下，不斷發(fā)展以養(yǎng)生養(yǎng)老、旅游休閑等新業(yè)態(tài)為美麗村鎮(zhèn)。實踐證明，“坡地村鎮(zhèn)”的建設不僅僅激發(fā)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，還推進了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)融合，城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”試點在全國產(chǎn)生了良好的示范價值，是“根植于中國鄉(xiāng)村振興的地方實踐”①。

(一)“點狀供地”模式在浙江的成功經(jīng)驗

1.高效用地，拓展城鄉(xiāng)建設用地空間。從2014年到2020年，浙江省的“坡地村鎮(zhèn)”試點政策節(jié)省的建設用地指標達到了2萬畝，共孕育出129個項目，其中14個重點項目已成功運營并通過了省級驗收。“坡地村鎮(zhèn)”探索出了既能保護耕地，又能推動生態(tài)振興的有效路徑。在試點區(qū)建成落地了一批“房在林中、園在山中”的美麗的生態(tài)型村鎮(zhèn)和農(nóng)旅度假項目。2015年，妙西鎮(zhèn)以包含國際帳篷露營基地在內的3個旅游投資項目作為一個整體，申請并獲得全省首批33個“坡地村鎮(zhèn)”試點項目之一。項目力求最大化地避免對周邊生態(tài)林地的占用，確保不會產(chǎn)生不必要的土地浪費，嚴格遵循點狀布局的方法，合理規(guī)劃，按照審批后的供地面積等量開發(fā)，對未作為建設用地開發(fā)的地塊作為生態(tài)保留用地。根據(jù)傳統(tǒng)的“片狀供地”模式，該項目的用地面積將達到1200多畝，而乘著“點狀供地”的東風，該項目實際用地僅僅只有21畝，最大程度上節(jié)約了用地指標。再以項目面積215畝的建德烏石灘區(qū)域———春江開元芳草地鄉(xiāng)村度假酒店為例，其實際建設面積也僅僅為項目面積的四分之一，其余均為生態(tài)保留用地，采用租賃的形式使用。“點狀供地、垂直開發(fā)”這一方式在浙江德清莫干山裸心堡項目中也發(fā)揮了拓展項目建設用地空間得到作用。項目僅僅新增12畝地建設用地，其余的全部由當?shù)卮迕竦霓r(nóng)房改造而形成。200多畝的山地，都是從當?shù)卮迕袷种辛鬓D所得，大大節(jié)約了建設用地的指標。以上典型案例，充分利用園地、林地以及未利用地，點狀開發(fā)、依山就勢，最大限度地拓展城鄉(xiāng)建設用地的空間，不僅減少了平原優(yōu)質耕地的浪費，而且還提高了建設用地的有效供給，緩解了區(qū)域內耕地占補平衡指標的壓力。2.招商引資，拉動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。囿于高昂的土地成本，復雜的審批流程，資本下鄉(xiāng)一直困難重重。而浙江省最新公布的生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設典型項目，投資額從0.38億元到7.67億元不等，不難看出投資方對鄉(xiāng)村文旅項目表現(xiàn)出的熱情。自2015年以來，湖州市積極響應建設“坡地村鎮(zhèn)”的號召，在極短時間內，湖州市共開展了8個試點建設項目，其中更是有4個項目成為省級典型案例，開發(fā)了近5000多畝土地，吸納50多億投資資金，走出了一條農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展的鄉(xiāng)村振興新路子。其中，湖州市吳興區(qū)的特色項目———“慧心谷”是最具代表性的“坡地村鎮(zhèn)”建設項目之一。由于妙西鎮(zhèn)位居鄉(xiāng)村，境內七山一水兩分田，開發(fā)成本過高使得其早期嘗試的旅游項目結果均不夠理想。自湖州市引進“坡地村鎮(zhèn)”試點項目以來，妙西鎮(zhèn)擺脫了以往難招商、難發(fā)展、難富裕的困境，在17個月的時間里把握機遇，將“慧心谷”項目打造成為總投資5.1億人民幣的獨立式度假酒店項目。保守估計，湖州市在此項目的建設過程中帶動了當?shù)仄胀üと说慕?jīng)濟收入高達2000萬，在征收土地的過程中為當?shù)剞r(nóng)民帶來了1500多萬的經(jīng)濟收入。此外，生態(tài)旅游村建設的成功也留住了當?shù)卮罅康那嗄陝趧恿Γ踔磷尯芏嘣诖蟪鞘写蚱吹那鄩涯暌不氐阶约杭亦l(xiāng)創(chuàng)業(yè)。3.因地制宜，深挖鄉(xiāng)村旅游資源。長時間來，發(fā)展理念落后、經(jīng)濟基礎薄弱、人才支撐不足、技術條件差等原因導致鄉(xiāng)村旅游與城市旅游差距較大，從而浪費了許多豐富的鄉(xiāng)村旅游資源，如民俗文化、美食文化、建筑文化、非物質文化遺產(chǎn)等。同時，單一的產(chǎn)業(yè)結構，同質化的旅游產(chǎn)品制約著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，資源浪費現(xiàn)象多次出現(xiàn)，投訴率也不斷上升，不利于當?shù)芈糜纹放频慕ㄔO。“點狀供地”模式的運用，將大量的專業(yè)人才，先進的管理團隊引進農(nóng)村，鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假等新發(fā)展模式應運而生，實現(xiàn)了傳統(tǒng)特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級，有利于將農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)進行有機結合。融創(chuàng)莫干溪谷項目位于湖州市德清縣武康鎮(zhèn)，是融創(chuàng)中國東南區(qū)域集團以文化、農(nóng)耕、田園綜合體為特色的文旅主題小鎮(zhèn)。項目占地面積約4000畝，僅有20%進行工程建設，其余部分均維持了原有生態(tài)，在竹林、茶園花海、農(nóng)田和水域的基礎之上建設了旅店、博物園等休閑度假場所。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為發(fā)展基礎，旅游項目與之結合，催生出農(nóng)產(chǎn)品手工作坊、自然教育、農(nóng)事體驗、休閑觀光、線上線下農(nóng)副品銷售為一體的一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展模式。一方面，將第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)進行結合，利用農(nóng)民本身的從事農(nóng)事的經(jīng)驗優(yōu)勢，進行生態(tài)化種植與養(yǎng)殖，發(fā)展有機農(nóng)業(yè)，對農(nóng)產(chǎn)品進行加工出售，出售有機農(nóng)產(chǎn)品。另一方面，提高了農(nóng)村就業(yè)率，據(jù)了解，現(xiàn)在項目中的從業(yè)人員90%以上都是郭肇村村民，負責的工作包括客服、接待、保潔等，開發(fā)者為項目的運營管理方，主要承擔的是運營，培訓，管理方面的工作。4.反哺社區(qū)，引導鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。當?shù)貎?yōu)美的自然環(huán)境以及悠閑的生活方式是當前鄉(xiāng)村旅游所依托的主要資源。但隨著游客數(shù)量的不斷增加，極易對當?shù)丨h(huán)境造成不良影響。住宿和餐飲是民宿收入的主要來源，這就導致了污水排放量和碳排放量的增加。從德清縣環(huán)保局公布的數(shù)據(jù)可知，莫干山區(qū)域的平均負氧離子濃度從2016年到2018年下降了約7%，生活污水排放量也在三年時間里增長了兩倍。與此同時，某些項目在對坡地的開發(fā)建設上違反自然發(fā)展規(guī)律，造成了植被破壞、水土流失。長此以往，不但會造成生態(tài)的破壞，也不利于當?shù)芈糜螛I(yè)的持續(xù)發(fā)展。基于“坡地村鎮(zhèn)”政策“保護優(yōu)先，統(tǒng)籌推進”的基本原則，德清縣莫干山裸心堡度假村項目在“坡地村鎮(zhèn)”試點政策的幫助下對在戰(zhàn)火中倒塌的綠蔭別墅進行了修復，而修復中所使用的材料全部是節(jié)能、無污染的環(huán)保型建筑材料，還對舊建筑的材料進行了回收利用，最大程度上縮小對環(huán)境的影響。在布局上，最大程度保護原生態(tài)景觀，降低對原有生態(tài)的影響。在規(guī)劃統(tǒng)籌方面，進行低密度、小規(guī)模、點狀建設，將建筑與自然景觀進行融合。并且在基礎施工上盡量使用人工挖掘，最大程度上減少對環(huán)境的損害。在調研訪談中，一位當?shù)氐拿袼迯臉I(yè)者說道:“作為最早一批的農(nóng)家樂經(jīng)營者，見證了農(nóng)家樂興衰的全過程。但在裸心堡的工作經(jīng)歷，讓她明白了提升質量，提高品質，追求特色的重要性，同時生態(tài)保護也是十分重要的”。在潛移默化中，當?shù)亟?jīng)營者也形成了保護環(huán)境的觀念，帶動了整個地區(qū)旅游的良性可持續(xù)發(fā)展。

(二)“點狀供地”模式推進過程中的瓶頸

1.生態(tài)保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不匹配。依附低丘緩坡、山林等生態(tài)資源而建是“坡地村鎮(zhèn)”點狀供地項目的主要特點。針對我省對土地“只征不轉”的原則，不能改變土地用途，所以，在建設中，通常是采取租賃方式，使投資方獲取項目內生態(tài)保留用地經(jīng)營使用權。但根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，耕地的租賃期為30年，草地的租賃期為30年至50年，林地的租賃期為30年至70年。而建設用地上所建房屋產(chǎn)權為40年，生態(tài)保留用地租賃期限與建設用地出讓年限可能存在不一致的情形，這就影響著項目整體功能的長期實現(xiàn)，可能會出現(xiàn)因產(chǎn)權期限不一而引發(fā)的問題。2.不同類型土地資源的保護性開發(fā)問題①。浙江省“坡地村鎮(zhèn)”項目主要針對的是低丘緩坡地開發(fā)利用，《土地管理法》《森林法》《草原法》《水土保持法》等法律法規(guī)都提到了關于保護性開發(fā)的問題，嚴禁對25度以上的坡地進行開發(fā)。對低丘緩坡進行綜合性開發(fā)，減少占用耕地，增加建設用地。但與此同時，生態(tài)保留用地中的林地、荒草地及未利用地等資源的保護性開發(fā)也很重要。依照我國《森林法》的規(guī)定，也應該盡量少占或者不占林地草地。因此如何在保證項目落地有足夠的建設用地，又不占用耕地和林草地的行政指標，是目前政策執(zhí)行中的待解之題。3.控制性詳細規(guī)劃指標的不確定性。傳統(tǒng)塊狀供地項目對控制性詳細規(guī)劃有明確精準的要求，通過對用地的容積率、綠地率、地塊高程等指標的條件設置，確保用地出讓后的建設管控。但目前“點狀供地”模式所涉及資金量大，建設要求高，往往需要先確定好投資意向，才啟動規(guī)劃流程，因此，各項控制指標主要依賴于項目前期的規(guī)劃，其指標具有較大不確定性，如何建立一套科學的前置審核審批流程，還需要不斷的摸索。

三、鄉(xiāng)村旅游“點狀供地”模式的溫州思考

(一)溫州市鄉(xiāng)村旅游“點狀供地”模式發(fā)展現(xiàn)狀

2015年浙江省開展低丘緩坡“坡地村鎮(zhèn)”建設用地的試點工作以來，溫州市政府及各地積極出臺相關法律法規(guī)支持鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)新用地，加快推進“點狀供地”。2018年溫州市委出臺《進一步加快現(xiàn)代服務業(yè)高質量發(fā)展的若干政策意見》，對旅游產(chǎn)業(yè)加強保護，供地采取劃撥方式，對一些用途單一的建設用地進行規(guī)劃;用途多樣且具有經(jīng)營性用途的，主要用招標拍賣掛牌方式。對鄉(xiāng)村旅游建設重點支持，提高鄉(xiāng)村旅游建設用地占國有土地比重。各地區(qū)也積極出臺相關政策措施，瑞安市于2016年出臺《瑞安市重大旅游項目用地管理辦法》，不斷改革創(chuàng)新項目審批流程以及管理內容，保障旅游用地、實施差別化用地，分地化管理，逐步解決融資難，審批流程復雜，管理不當?shù)葐栴}，并開展高樓鎮(zhèn)五谷小鎮(zhèn)、禾竹農(nóng)業(yè)生態(tài)園等試點項目。鹿城金岙谷鄉(xiāng)村休閑項目、泰順華東大峽谷等文旅項目中也積極貫徹坡地開發(fā)政策，對土地進行點狀利用、點狀供地，垂直開發(fā)等方式。然而在實踐中，規(guī)劃不當，與土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有很好的銜接，導致用地批報出現(xiàn)問題。

(二)推進“點狀供地”政策，助推溫州鄉(xiāng)村振興

1.完善文旅項目的建設規(guī)劃。在調研中，筆者發(fā)現(xiàn)溫州個別傳統(tǒng)村落盲目開發(fā)，打著鄉(xiāng)村旅游的旗號，對歷史建筑，自然景觀進行人為破壞，將古民居古建筑全盤推翻盲目照搬外國建筑風格，搞得不倫不類，浪費舊有的歷史建筑、村落規(guī)劃、自然景致。通過對浙江省“點狀供地”成功模式的總結可知，項目規(guī)劃應因地制宜，與當?shù)貍鹘y(tǒng)文化相結合，將建筑與環(huán)境相結合。堅持規(guī)劃先行，對土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護、文化融合和歷史傳承等進行全面統(tǒng)籌。2.優(yōu)化用地審批流程。與其他地區(qū)相比，溫州的“點狀供地”模式項目審批耗時較長，效率不高。要具有前瞻性的制定詳細科學的控規(guī)規(guī)劃，與國家相關政策相結合，簡化操作流程，改革項目審批手續(xù)，優(yōu)化審批流程、提高審批速度。“點狀供地”作為新興的供地模式，對控制性詳細規(guī)劃體系提出了全新要求:現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃主要適用于“塊狀用地”，通過對整體地塊制定強制性的指標以達到開發(fā)建設管控的目的;“點狀供地”則需要將控制性詳細規(guī)劃及概念性規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃進行結合，有利于“點狀用地”政策的準確執(zhí)行與落實。

參考文獻:

［1］耿卓，孫聰聰.鄉(xiāng)村振興用地難的理論表達與法治破解之道［J］．求是學刊，2020，47(05):1－12.

［2］張路路，劉夢娜，王曉峰，仲秋鶴，尹夢仙.鄉(xiāng)村休閑旅游發(fā)展中的土地瓶頸與對策建議［J］．中國市場，2020(22):68－69.

［3］曹春芳，賀衛(wèi)東.“坡地村鎮(zhèn)”點狀供地項目的規(guī)劃編制探索與實踐———以溫州市金岙谷坡地村鎮(zhèn)規(guī)劃為例［J］．小城鎮(zhèn)建設，2020，38(05):101－106.

［4］楊翼.關于用好點狀供地政策助力鄉(xiāng)村振興的思考———從廣州市花都區(qū)案例談起［J］．產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，2020，2(10):15－16.

［5］廣東省自然資源廳關于實施點狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知［J］．廣東省人民政府公報，2019(36):43－47.

［6］趙瑞璇.基于投資者視角的鄉(xiāng)村旅游用地模式風險比較與評估［D］．重慶理工大學，2019.

［7］陳嘯.產(chǎn)業(yè)資本介入下的農(nóng)旅小鎮(zhèn)開發(fā)研究［D］．浙江大學，2019.

［8］宋丹妮，白佳飛，羅寒.“點狀供地”解決休閑旅游用地問題———以重慶市武隆區(qū)“歸原小鎮(zhèn)”為例［J］．中國土地，2018(10):53－54.

［9］楊振之.旅游規(guī)劃用地問題與用地創(chuàng)新［J］．旅游學刊，2017，32(08):1－4.

作者：李雨人