優(yōu)化地方債務(wù)管理研究

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歸結(jié)地方政府性債務(wù)形成的原因，主要是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展需要政府提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，尤其是各地當(dāng)前都處于城市化進(jìn)程加速階段，需要大量的、低成本的、可長(zhǎng)期使用的城市化建設(shè)資金，而有限的財(cái)政資金難以滿足城市化快速發(fā)展的需要。與此同時(shí)，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾也成為地方政府性債務(wù)形成的內(nèi)在因素。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，財(cái)政的集中度大幅度提高，形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的局面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等事權(quán)與財(cái)權(quán)之間的高度不對(duì)稱(chēng)迫使地方政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)。加上近年來(lái)各項(xiàng)改革力度不斷加大，特別是社會(huì)保障制度改革、糧食體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革等使地方財(cái)政支出增速大大超過(guò)了收入增速。此外，債務(wù)管理體制機(jī)制的不健全更是加重地方政府性債務(wù)的重要因素。雖然各地都在積極探索建立地方政府債務(wù)管理的有效機(jī)制，但目前尚未建立起統(tǒng)一、規(guī)范的管理模式和管理制度，地方政府債務(wù)管理中還存在著諸多方面的問(wèn)題：一是債務(wù)預(yù)算管理機(jī)制缺失。地方政府性債務(wù)從舉借到償還缺少預(yù)算環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌規(guī)劃，大部分舉債安排的收支沒(méi)有納入預(yù)算管理，缺乏預(yù)算約束，游離于政府預(yù)算管理之外，而一旦發(fā)生償債風(fēng)險(xiǎn)，又要用預(yù)算資金償還，極易形成直接的財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。二是債務(wù)預(yù)警機(jī)制缺失。由于尚未建立有效的債務(wù)預(yù)警機(jī)制，債務(wù)的可控規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)沒(méi)有量化指標(biāo)，難以有效防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生信用危機(jī)，必將破壞金融市場(chǎng)的信用秩序，影響財(cái)政收支和政府信用，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在的危險(xiǎn)。三是償債機(jī)制缺失。部分地方政府融資積極性很高，但科學(xué)舉債、依法籌資、有序償還的觀念不強(qiáng)。雖然部分地區(qū)建立了償債基金，但基金的規(guī)模較小，籌集和動(dòng)用方式不明確，規(guī)范、科學(xué)的地方政府償債長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立。四是責(zé)任追究機(jī)制缺失。在目前多頭舉債和管理的局面下，如果出現(xiàn)投資決策失誤和信用危機(jī)，由于償債責(zé)任難以明確，責(zé)任追究制度沒(méi)有建立，往往造成不論這些債務(wù)是否由政府擔(dān)保，但最終都必須由政府進(jìn)行償還的現(xiàn)象。五是融資平臺(tái)公司管理機(jī)制缺失。很多融資平臺(tái)公司本身并不具備良好的營(yíng)利功能和償債能力，存在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)少、法人治理不完善、現(xiàn)代化管理水平較低等問(wèn)題，其自主經(jīng)營(yíng)能力較弱，資產(chǎn)盈利性較差，市場(chǎng)化運(yùn)作能力較低。因此，為加快完善舉債決策機(jī)制，合理控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，筆者認(rèn)為，在充分發(fā)揮地方政府性債務(wù)資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步建立起管理規(guī)范、監(jiān)控有力的地方政府性債務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

1.從源頭控制的角度加強(qiáng)對(duì)地方政府融資行為的管理。一是完善地方政府性債務(wù)的扎口管理制度。各地對(duì)政府性債務(wù)管理的模式不同，財(cái)政部門(mén)往往只承擔(dān)了提供審批所需報(bào)表、債務(wù)余額統(tǒng)計(jì)等方面的工作，沒(méi)能有效地履行起政府性債務(wù)監(jiān)管的職責(zé)。目前，各地債務(wù)余額越來(lái)越大，融資的渠道和方式越來(lái)越豐富，有必要在財(cái)政部門(mén)實(shí)行扎口管理，規(guī)范政府融資審批、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目效益審批、落實(shí)償債資金來(lái)源。二是實(shí)行融資計(jì)劃管理。在舉債管理方面，應(yīng)對(duì)各級(jí)政府的融資計(jì)劃實(shí)行同級(jí)管理原則。嚴(yán)格控制政府性債務(wù)負(fù)債建設(shè)行為，對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)社會(huì)聽(tīng)證等形式，充分征求各方面意見(jiàn)，杜絕盲目、違規(guī)舉債。三是將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。政府性債務(wù)是政府收入的重要來(lái)源之一，應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算或計(jì)劃統(tǒng)一管理。根據(jù)需求和供給合理控制政府負(fù)債規(guī)模，由各級(jí)政府債務(wù)扎口管理部門(mén)探索編制地方政府性債務(wù)預(yù)算，真實(shí)反映地方債務(wù)收支、償還及余額，待條件成熟時(shí)納入總預(yù)算并同級(jí)人大審批。2.從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理。要從實(shí)際出發(fā)，盡快出臺(tái)符合實(shí)際、具有可操作性、能夠滿足地方發(fā)展需要的政府性債務(wù)相關(guān)控制指標(biāo)。其中，債務(wù)率反映地區(qū)負(fù)債能力和風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)債率反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)承債能力，償債率反映財(cái)政收入還債能力。可以在預(yù)警機(jī)制中綜合運(yùn)用三種指標(biāo)，以全面、準(zhǔn)確地反映債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況，并規(guī)定合理的債務(wù)安全線，定期通報(bào)市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，適時(shí)對(duì)地方政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。3.從債務(wù)償還的角度加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理。一是建立償債準(zhǔn)備金制度。根據(jù)各級(jí)政府債務(wù)規(guī)模、自身財(cái)力、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等，采取一定比例，建立償債準(zhǔn)備金。如果下級(jí)政府未設(shè)立或未按規(guī)定額度設(shè)立償債準(zhǔn)備金，上級(jí)政府可在其財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付或稅收返還中按照一定比例扣除，明確作為償債準(zhǔn)備金。二是建立償債考核激勵(lì)機(jī)制。可在相關(guān)預(yù)警指標(biāo)建立之后，對(duì)市縣建立考核激勵(lì)機(jī)制，每年拿出一定規(guī)模的財(cái)力，通過(guò)對(duì)既有債務(wù)的消化、新增債務(wù)的控制情況的考核，綜合平衡后分配至市縣，起到激勵(lì)、引導(dǎo)的作用。三是推動(dòng)平臺(tái)公司企業(yè)化運(yùn)作管理。平臺(tái)公司對(duì)所承擔(dān)的政府公益性項(xiàng)目進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)、自求平衡、自負(fù)盈虧，企業(yè)對(duì)公益性項(xiàng)目的投入最終依靠其對(duì)政府配置的資源進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的收益來(lái)平衡。4.從債務(wù)監(jiān)督的角度加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理。一是加強(qiáng)政府性債務(wù)外部審計(jì)監(jiān)督。按照《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》，強(qiáng)化對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，特別是耗用資源多、財(cái)政投入大、與國(guó)計(jì)民生關(guān)系密切、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目，要及時(shí)向社會(huì)公告政府投資項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果及整改情況。二是建立健全管理問(wèn)責(zé)制度。要將地方政府性債務(wù)管理納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核范疇，建立有效的地方政府債務(wù)管理責(zé)任追究制度，合理區(qū)分各政府領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任和主管責(zé)任，將政府性債務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)。三是建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度。對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，事前設(shè)定明確的績(jī)效目標(biāo)，并明確完成績(jī)效目標(biāo)所采取的措施，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中財(cái)政部門(mén)和項(xiàng)目建設(shè)單位實(shí)施績(jī)效跟蹤，項(xiàng)目完工后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

本文作者：高瑋工作單位：江蘇省財(cái)政科學(xué)研究所