實施綠色金融法律制論文

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編者按：本文主要從“兩型社會”建設與綠色金融政策；我國綠色金融政策的體系構成；我國綠色金融制度的規則分析；綠色金融政策的立法路徑及法理基礎；結論進行論述。其中，主要包括：同步實現環境保護效益和生態平衡效益、在綠色金融領域中影響最大的是“赤道原則”、綠色信貸政策、金融機構依據國家環境經濟政策和產業政策、綠色保險政策、綠色保險即“環境污染責任保險”、綠色證券政策、綠色信貸制度、建立環保與金融機構的信息溝通機制、制定涉及基本環境風險的“綠色信貸指南”、綠色證券制度、上市公司的環境信息披露制度、綠色保險制度、綠色金融政策的立法路徑、綠色金融政策法律化的法理基礎等，具體請詳見。

論文摘要：綠色金融政策是“兩型社會”建設中可資利用的一種市場激勵機制，它包括綠色信貸、綠色證券與綠色保險等制度。我國已初步建立了綠色金融制度的基本框架，但在規則內容上還有完善的空間。綠色金融政策法律化的可能路徑，是在“兩型社會”試驗區內把它從環境經濟政策轉化為“綠色金融促進條例”，其法律化的正當性基礎是“兩型社會”的“先行先試權”和“先行先試”立法模式。

論文關鍵詞：綠色金融政策綠色信貸綠色保險綠色證券先行先試權

一、“兩型社會”建設與綠色金融政策

長株潭城市群“兩型社會”建設試驗區的啟動，對于長株潭城市群和湖南的經濟建設是一個巨大的戰略性機遇。兩型社會的建設，只有建立資源節約和環境友好的兩型產業，才能達到在經濟利益發展的同時，同步實現環境保護效益和生態平衡效益。這種目標的達成，既需要市場經濟主體主動采取各種措施來建成兩型產業，也需要政府通過各種命令一控制型(Command—andContro1)的管制措施來強制企業符合兩型產業的要求，更應該通過市場激勵機制來促使企業向兩型產業的轉變，而綠色金融政策，正是一種具備這種功能的市場激勵機制。

“綠色金融”(greenfinance)，也被稱為“可持續性金融”(sustainablefinance)或“環境融資”(envi—ronmentalfinancing)，主要指從環保角度重新調整金融業的經營理念、管理政策和業務流程，從而實現社會的可持續發展[2]。具體而言，綠色金融是指金融部門將環境保護這一基本政策通過金融業務的運作來體現“可持續發展”戰略，從而促進環境資源保護和經濟協調發展，并以此來實現可持續發展的一種金融營運戰略口]。目前，在綠色金融領域中影響最大的是“赤道原則”(theEquatorPrinciples)，它是根據國際金融公司和世界銀行的政策、指南建立的旨在判斷、評估和管理項目融資中的環境與社會風險的一個金融行業基準，以增加銀行業的社會責任，改進壓力越來越大的環境和社會問題。綠色金融政策的基本內涵是遵循市場經濟規律的要求，以建設生態文明為導向，以信貸、保險、證券、稅收以及其他金融衍生工具為手段，以促進節能減排和經濟資源環境協調發展為目的的宏觀調控政策。

2007年以來，我國環保總局等機構，相繼出臺了“綠色信貸”、“綠色保險”和“綠色證券”等政策，掀起了旨在保護環境的“綠色金融”的政策風暴。這些綠色金融政策的出臺，強化了政府和企業的環境保護與節能減排的責任，對于我國經濟的可持續發展具有重要意義，由于兩型社會與綠色金融政策都旨在實施環境保護與節能減排，二者在目標上具有高度的一致性。因此，綠色金融政策對于促進兩型社會的建設，具有重要的工具性價值。

二、我國綠色金融政策的體系構成

從我國的發展實踐來看，作為環境經濟政策的綠色金融政策，主要包括以下幾種：

(一)綠色信貸政策

金融機構依據國家環境經濟政策和產業政策，對從事循環經濟生產綠色制造和生態農業的企業或機構提供貸款扶持，并實施優惠性的低利率；而對污染生產和污染企業的新建項目投資貸款和流動資金進行貸款額度限制，并實施懲罰性高利率的政策手段。“綠色信貸政策”是指致力于引導和促進產業結構、增長方式、消費模式向節約能源資源和保護生態方向發展的信貸政策。我國綠色信貸政策的出臺，始于2007年中國人民銀行的《關于改進和加強節能環保領域金融服務工作的指導意見》，及環保總局、人民銀行和銀監會聯合的《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，標志著綠色信貸政策全面進入到我國環境保護與污染減排的主戰場。同年l1月，中國銀監會又印發了《節能減排授信工作指導意見》，對綠色信貸政策的實施做了進一步的規定。

(二)綠色保險政策

綠色保險即“環境污染責任保險”，是以環境污染事故對第三者造成人身和財產損害所依法應承擔的賠償責任為標的的一種責任保險。2008年環保總局和保監會聯合了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，標志著我國開始建立環境污染責任保險制度。根據該《意見》要求，將對生產、經營、儲存、運輸和使用危險化學品企業、易發生污染事故的石油化工企業和危險廢物處置企業，特別是近年來發生重大污染事故的企業和行業開展環境污染責任保險的試點工作。這是繼綠色信貸政策之后，環保總局推出的第二項綠色金融政策。

(三)綠色證券政策

綠色證券政策是指以上市公司環保核查制度和環境信息披露制度為核心，通過調控社會募集資金投向，遏制高能耗和高污染行業過度擴張，防范資本風險，并促進上市公司持續改進環境表現。2008年環保總局的《關于加強上市公司環保監管工作的指導意見》，標志著我國開始建立綠色證券政策。該意見要求對從事火電、鋼鐵、水泥、電解鋁行業以及跨省經營的“雙高”行業(13類重污染行業)的公司申請首發上市或再融資的，必須根據環保總局的規定進行環保核查。環保核查意見也作為證監會受理重污染行業IP0申請的必備條件之一。當然，綠色金融政策的體系范圍，還應包括綠色稅收、綠色采購、綠色風險投資、綠色發展基金等制度，它們是我國在經濟發展過程中應逐步予以關注的經濟政策工具。

三、我國綠色金融制度的規則分析

當前，我國綠色金融制度尚停留在試點和政策的層面，內容還不完整，效能也難以充分發揮，要發揮綠色金融政策保護環境的作用，應當逐步完善其規則內容。

(一)綠色信貸制度

環保部門和有關機構的綠色信貸指導意見，初步建立了綠色信貸政策的基本框架，但在具體的操作層面，還有一些規則需要完善。

1．建立環保與金融機構的信息溝通機制。環保部門應逐步把環保認證、環保獎勵等企業環保信息提供給金融機構，金融機構再把這些信息納入企業信息數據庫。在金融機構方面，應盡力完善企業征信系統和企業信息數據庫，為信貸審查提供良好的信息條件，而銀行在辦理管理信貸業務時，應審查企業信息數據庫中的企業環保信息，并把企業環保核查信息作為信貸的重要依據。

2．制定涉及基本環境風險的“綠色信貸指南”。

環保部門和銀行機構在借鑒國外“綠色信貸指南”經驗的基礎上，應建立和完善我國有關基本環境風險的金融信貸指南和細則，必須結合國情完善綠色信貸風險審核的規則和標準，為國內的企業和金融機構提供參考。“綠色信貸指南”的制定，應主要從三個方面來設置指標：第一，建設項目授信的環保要求。建設項目或者新建項目必須滿足“三同時”制度的要求；第二，建設項目授信的產業政策要求。對允許類的新建項目，在風險可控的前提下積極地提供信貸支持，對限制和淘汰類的項目則不能提供支持；第三，企業生產經營要達到環保要求。根據企業是否遵守環保要求，對貸款企業實行分類管理，不同類別企業實行有差別的授信政策。

(二)綠色證券制度

我國雖在綠色證券的具體內容構建上取得了重要進展，但還沒有建立完善的制度規則，應從四個方面改進。

1．企業上市融資的環保準人與核查標準。證券監管部門在企業股票上市發行審核時，應將環保核查作為一項重要的準入指標進行考察，對那些環境友好型企業，則應當優先鼓勵其進入資本市場融資，同時，對于中小型企業在創業板市場上市融資的，同樣應建立相應的準入機制，鼓勵中小型環境友好企業在創業板市場優先上市融資。已經上市的公司申請再次融資的，也要經過環保核查環節的審查，以確保融資資金流向綠色產業。但是，目前只有重污染行業的IPO申請環節才需要環保核查意見，而沒有涵蓋所有行業的上市申請；另外，對于已經上市企業的再融資行為，也沒有環保核查的要求。因此，證券監管部門與環保部門應制定一套具有可操作性的審查規則。

2．上市公司的環保核查制度。目前，在環保核查對象、核查內容以及核查程序等方面，已有一些具體規定，但仍然還存在著需要完善的地方。首先，關于核查信息公開的問題，僅規定了對環保總局進行核查的結論予以公示，對于由省級環保部門負責核查的信息是否也應當進行公示未作規定。本文認為所有上市公司的環保核查信息都應當予以公開；其次，目前的環保核查是由環境保護部門進行，核查公信力不足。應當允許社會公眾對公開的環保核查結果進行舉報和監督，公眾參與和輿論監督是確保環保核查真實性的重要基礎；再次，由于對上市公司的環保核查涉及到新制度的創立，其僅僅由效力層次較低的部門規章加以規定，顯然無法保障該制度的實效性，因此，應對其進行專門立法，以法律的形式來保障其實施。

3．上市公司的環境信息披露制度。目前，我國信息披露制度的組成包括首次信息披露(招股說明書、上市公告)、定期報告(中期報告、年度報告)和臨時報告(重大事項報告)三部分。但是，在上市公司的信息披露制度中，尚未包含有環境信息的強制披露要求。在《關于加強上市公司環保監管工作的指導意見》中，明確了上市公司重大環境事件的臨時報告制度，這表明我國環境保護部門要求上市公司把環境信息作為信息披露的內容來對待。因此，證券監管部門應修改有關法律法規，以保障環境信息披露制度的實效性。

4．上市公司的環境績效評估制度。上市公司的環境績效是上市公司披露的重要環境信息之一，因此，科學地確立上市公司的環境績效評估指標體系，是環境信息披露制度成敗的關鍵。在這方面可以借鑒國外成熟的經驗，如ISO的環境績效評估標準，它包括企業內部的環境績效指標(EPI)和企業周圍的環境狀態指標(ECD，其中前者(EPI)又分為管理績效指標(MPI)和操作績效指標(OPI)。

(三)綠色保險制度

我國的環境保險制度的建立，要立足我國國情和經濟發展水平，同時借鑒發達國家的有益經驗。我國的環境責任保險制度應在以下方面加以考慮：

1．環境責任保險費率的設置。在保險公司對污染程度不同的企業收取統一保險費率的保費時，造成清潔生產企業與污染企業要同等保險，即意味著污染較大的企業并不需要付出更多的保險費，這可能導致清潔生產企業的逆選擇行為，因此，需要對它們實行差別保險費率，從而在制度上刺激和引導企業采用環保技術和清潔生產。

2．環境責任保險模式的確定。在世界范圍內，主要有三種環境責任保險模式：一是以德國為代表的強制保險與財務保證相結合的環境責任保險制度；二是以瑞典為代表的單一強制保險制度；三是以任意保險為主，強制責任保險為輔的責任保險制度。第一種模式范圍窄，金融機構不愿參與，第三種模式是建立在發達的保險市場基礎上的，基于經濟發展水平較低和企業風險防范意識較差等原因，我國應采取強制性責任保險模式。

四、綠色金融政策的立法路徑及法理基礎

把綠色金融制度具體落實在“兩型社會”的建設之中，需要在“兩型社會”試驗區內對綠色金融進行區域性立法。區域性立法的必要性，主要體現在：(1)綠色金融政策以法律形式固定下來，表現為一種法律形態的激勵機制，能夠使“兩型社會”試驗區內的企業有一個穩定的預期和固定的行為模式，避免了經濟政策的易變性和短期性，從而有利于“兩型社會”建設中的可持續發展最終目標的實現。(2)我國目前的綠色金融政策，在總體上有局限性，并不能對“兩型社會”建設起到完全激勵機制的效應，例如綠色證券政策主要針對那些具有重大環境污染風險的上市公司和準備上市的企業，而不能影響到那些不具有重大環境污染風險的企業。綠色金融的理念，只有在“兩型社會”試驗區內通過“先行先試”立法模式來實現，反過來，這種創新型金融立法又有利于推進“兩型社會”的建設。

(一)綠色金融政策的立法路徑

綠色金融政策法律化的路徑，簡單來說，就是把綠色金融政策轉化為綠色金融法律。綠色金融政策上升為法律后，可以發揮法律的規范作用，通過對行為的激勵以及對利益的調整而實現法律對社會的調控功能，以及實現經濟社會環境全面協調的可持續發展。當然，政策轉化為法律，應該遵循立法的正當程序，按照《立法法》的相關規定來進行立法ll。把綠色金融政策轉化為綠色金融法律，在法律化的表現形式上，至少有兩種形式可以選擇：“軟法”或“硬法”。所謂“軟法”是指原則上缺乏法律拘束力但有實際效力的行為規范引。在法律表現形式，“軟法”主要指“促進型立法”；“硬法”多指權利義務明確對應的“管理型立法”，強制性規范較多，且違反強制性規定后的法律責任占主導地位。而“軟法”或“促進型立法”中，法律主體的責任主要是道義責任、社會責任，法律責任相對弱化，倡導性規范相對較多，強制性規范較少。

我國環境保護國策與節能減排戰略的實施，迫切需要金融業配合，通過環境金融政策工具來激勵企業踐行環保社會責任；我國“兩型社會”的建設，就是要建立資源節約型和環境友好型的社會，綠色金融制度，是推動“兩型社會”建設的一個比較妥當的激勵機制，二者在目的上具有高度的一致性與契合性。我國目前的綠色金融政策符合“促進型立法”的特點，因為綠色金融政策并不完全是一種強制性規范，在更多意義上是一種倡導性規定。我國綠色金融政策法律化的最佳形式應是“促進型立法”，因此，由綠色金融政策轉化為“軟法”或“綠色金融促進法”，是我國綠色金融政策法律化的合適路徑。

當然，由于時機并不成熟和實踐經驗不足，目前要求制定全國性的“綠色金融促進法”并無太大的可能性。但是，綠色金融政策轉化為法律還有兩種可能的路徑：一是采取分別修法的形式，即對《商業銀行法》、《證券法》或《保險法》等進行修改時，加入綠色信貸制度、綠色證券制度以及綠色保險制度的內容，即“金融法的生態化”的法律化路徑。但這種立法模式，在目前似乎也不太現實，理由在于我國綠色金融政策還處于試點和摸索階段，缺乏綠色金融制度實施的實踐經驗，而我國在立法上采取的“成熟一個制定一個”的立法策略，因此這些制度要進入各個金融單行法的可能性并不太大。因此，對于綠色金融政策轉化為法律而言，可能性最大的一種路徑，就是在“兩型社會”試驗區中，通過省級人大制定“綠色金融促進條例”，這是一種比較好的立法策略。

(二)綠色金融政策法律化的法理基礎

在“兩型社會”綜合試驗區中，通過省級人大來制定“綠色金融促進條例”，既具有現實性和必要性，也具有正當性與合法性。如前所述，綠色金融制度與“兩型社會”的目標完全一致，都致力于環境友好型和資源節約型社會的建設，同時，推行綠色金融制度，有利于建成“兩型產業”從而促進“兩型社會”的建設，因此，制定“綠色金融促進條例”，有利于在“兩型社會”綜合試驗區內推動“兩型社會”的建設。另外，在“兩型社會”建設中通過“綠色金融促進條例”，來推動綠色金融制度的實施，也是在“兩型社會”綜合試驗區進行金融制度創新的一種途徑，是踐行金融創新理念和權限的一種積極措施。當然，這種金融創新理念應具有正當的法理基礎。

那么，通過“綠色金融促進條例”來實施金融制度創新的正當性何在?筆者認為，其正當性的法理基礎，在于“兩型社會”建設中“先行先試權”與“先行先試”立法模式。“先行先試權”的本質是改革創新，就是要突破成規的限制，通過推行創新型的制度來對現行的體制、機制及制度進行改革。可見，通過制定“綠色金融促進條例”來推行綠色金融制度，也是“兩型社會”中的“先行先試權”一種制度實踐。“先行先試”立法模式是以適應性價值為核心的“變革性立法”模式和以安定性價值為基礎的“自治型立法”模式的結合體。它有兩個特點：一是“先行”要求通過“立法先行”的方法，發揮法律的指引功能，調整相應的社會關系，而達到對社會某種秩序的追求。“立法先行”是主觀判斷的產物，其變量多來自外部，是通過立法這項制度安排適應社會現實的變革性活動；二是“先試”則要求依賴“試錯先行”的方式，發揮實踐對理論的檢驗作用，通過在特定領域和時空背景下的試驗獲取一定的“地方性知識”，然后將其擴展，使其更具普適性。“試錯先行”是客觀性經驗的獲取，其變量更多地發端于實踐本身，是通過檢驗立法的實效而進行的自治性活動[1。具體到“兩型社會”建設中的綠色金融制度，“先行先試權”要求首先是“立法先行”，即通過地方人大制定“綠色金融促進條例”來實施綠色金融制度。此外，它還要求以“試錯先行”的方式來推行綠色金融制度，在綠色金融制度的實踐過程中獲取有益的經驗與措施，一方面使綠色金融制度的法律規則更加完善，另一方面，為在全國范圍內實施綠色金融制度提供實踐經驗和理論支撐。

五、結論

綠色金融政策，在我國作為一種新的環境經濟政策來推行，還缺乏較為行之有效的操作措施。但是對于一項新政策而言，若沒有上升為法律，雖然具有較強的靈活性，但可能缺乏穩定性和權威性，從而很難在實踐中取得比較理想的制度績效，因此，應把綠色金融政策轉化為法律。在“兩型社會”建設中，通過制定“綠色金融促進條例”來實施綠色金融法律制度，就是一種較為妥當的法律化路徑。這既是創新型金融理念的一種實踐方式，同時也是契合“兩型社會”建設目標的立法。