金融業退出機制規范化思考

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金融是現代經濟的核心，是國民經濟的“心臟”，對社會穩定和經濟發展至關重要。一旦金融出現問題，對國民經濟的破壞是致命的。亞洲金融危機已經給新興市場經濟國家留下深刻的教訓。隨著金融體制改革的深化和中國開放腳步的加快，中國的金融機構之間市場競爭日趨激烈，部分經營管理不善，經多種措施救助無效的金融機構退出市場將不可避免。近幾年，我國金融體系風險日益顯現，自1995年中國人民銀行接管中銀信托投資公司以來，金融機構資不抵債退出市場的事件呈現不斷增加的趨勢。這不僅符合市場經濟“優勝劣汰”的經濟規律，而且也是防范和化解金融風險的重要舉措。然而，我國現已建立的金融機構市場退出制度缺乏市場經濟體制要求的目標定位和處理方式，在運作中帶有明顯的行政隨意性。為此，構建基于市場原則之上的金融機構市場退出制度，以實現我國金融機構市場退出的規范化、制度化、法律化，顯得尤為迫切和重要。

一、我國金融機構市場退出的狀況

我國金融業基本上是一種以公有制為主體的壟斷性行業，政府一直以國家信用為后盾，充當金融機構的“護航者”。因此，在20世紀90年代中期之前，我國金融業基本上不存在市場退出問題。依托計劃經濟體制進入市場的各金融機構長期生存于競爭和淘汰壓力不足的舒適環境之中。但是，隨著市場經濟體制的逐步建立，我國金融業的競爭日趨激烈，金融機構經營體制和經營方式的缺陷不斷暴露，致使金融風險迅速積累并逐步顯現出來。在此背景下，政府放棄了對金融機構一味予以保護的政策。1995年9月人民銀行接管中銀信托投資公司標志著我國金融機構“無倒閉之虞”的神話從此終結，之后金融機構市場退出問題迅速擴散到銀行業、證券業、保險業、信托業等各個金融領域。

然而，真正意義上的破產對于金融機構而言仍是一個難于觸及的話題。中國人民銀行金融穩定局局長謝平指出：迄今為止，只有1家金融機構真正通過司法程序進行了破產，那就是1998年的廣東省國際信托投資公司通過廣東省高級人民法院裁定由于資不抵債而實行破產。此外，還沒有哪家金融機構是通過依法破產而退出金融市場。自從1998年央行對信托業、城市信用社和農信社以及農村“三會一部”等非法金融機構進行清理整頓以來，已經有很多中小金融機構退出了市場，但是它們并不是通過破產的形式退出，央行往往對它們采取了“關閉”而非讓它們“破產”。1998年，海南發展銀行因為嚴重資不抵債和積聚了巨大的金融風險而被央行關閉，但是它并沒有被宣布破產。時隔6年，對海發行的清理結果至今還沒有公布，它的債權債務關系如何處理也沒有見到官方的公開說法。破產以前，海發行接收了海南省一些嚴重資不抵債、瀕臨破產的城市信用社，結果不但沒有改變它們的狀況，反而被它們拖累而“關門”大吉。始于1998年的信托業第五次清理整頓，到2003年已經基本完成。清理整頓前的239家信托投資公司只有60家左右得以保留，實現了重新登記。盡管清理整頓前幾乎所有信托公司都處于倒閉的邊緣，盡管中國光大信托、中國經濟技術開發公司等眾多信托公司先后被關閉，但是除了廣東國投以外，并沒有一家通過法律程序實行破產。目前全國110多家城市商業銀行中有許多家所以包袱沉重，就是因為這些城商行大多是由一些經營困難、事實上已瀕臨倒閉的城市信用社合并而成，通過合并很多城市信用社避免了破產的命運。

二、我國金融機構退出機制存在的問題和缺陷

1.法律法規的缺失。到目前為止，我國尚無專門的金融機構破產法。1986年頒布的《破產法》已不能適應金融機構破產的實際需要。我國《破產法》、《民事訴訟法》雖然規定了企業法人破產還債的程序，但沒有考慮到金融企業的特殊性質，很難將其直接適用于金融機構的破產?！吨袊嗣胥y行法》、《商業銀行法》等金融法律雖然規定了人民銀行可對已經或可能發生信用危機的商業銀行實施接管，也規定了商業銀行合并、解散、被撤銷和被依法宣告破產的市場退出的法定形式，但大多僅為原則規定，缺乏可操作性，并且《商業銀行法》并不適用于非銀行金融機構?！督鹑跈C構撤消條例》則沒有解決在行政清算下的債務問題，既不還債，也不破產，所以，它既不能解決現實問題，也不代表未來的發展方向，使清算陷入死胡同。而且，現有的法律體系對商業銀行市場退出的有關規則缺乏詳細準確的表達，法律條文過于簡單、粗糙和分散，導致政府處理金融機構市場退出隨意性較強，缺乏一種有效的約束機制來制約其行為和權力。

2.“行政性退出”的色彩明顯，政府介入過深，導致市場退出機制失衡。我國在從計劃經濟向市場經濟的轉軌中，金融體制的市場化改革明顯滯后于總體改革。在金融機構市場退出的制度安排上，長期以來主要依靠政府全權干預處理，不僅使金融機構市場退出難以實現初衷，而且使政府付出的成本較高，對于維護國家金融安全會產生消極影響，加之政府財政負擔和國有銀行經營負擔日益加重，通貨膨脹壓力可能不斷加大。另外，政府全面接管與直接干預可能助長道德風險，沒有較好地體現損失分擔原則，在一定程度上可能肋長金融機構經理人員的道德風險行為。

3.有問題金融機構的處置手段存在缺陷。目前我國處置有問題金融機構退出市場的手段主要有兩種：一是政府指定一家健康金融機構托管或者合并有問題金融機構，將風險直接轉嫁給健康金融機構；二是將有問題金融機構關閉，由中央銀行提供再貸款用于兌付自然人存款，組織對關閉金融機構進行清算工作。然而在實踐中這兩種做法都暴露出許多問題。接管或合并的方法并沒有消除風險，反而將風險傳導給健康的金融機構，海發行的關閉就是一個典型的例子。當初海發行是由效益較好的海南信托投資公司合并了4家當時已存在龐大債務和巨額虧損的信托公司為基礎成立的，之后又被迫接管了已發生大面積支付危機的28家城市信用社，成立不久就背上了沉重的債務包袱，不僅沒能挽救城市信用社，反而自己也很快地陷入了支付危機。而采取中央銀行提供再貸款的方法，會使貨幣政策的有效性受到影響，有可能引發通貨膨脹，也使得中央銀行不良債權增加。

4.援助資金的來源單一。從我國金融機構市場退出的資金援助來源看，主要是中央銀行再貸款和財政間接出資進行救援。而且，救援資金一般是直接用于保證兌付自然人存款，以保持社會經濟穩定。總體上看，援助資金單一有限，沒有體現損失分擔的原則和市場化的原則。從另一個角度看，中央銀行救助性再貸款本身是代替財政履行維護社會穩定的公共資金，只是在國家財力有限和缺乏存款保險制度的情況下，由中央銀行獨立承擔了救助資金。因此，這部分再貸款具有“準財政補貼”性質。然而這一形式可能弱化了存款人的存款銀行選擇，并且使有問題金融機構過多依賴中央銀行救肋，原有股東的責任得以減輕。尤其在處理地方有問題金融機構時，一些地方政府將金融風險向中央一推了之的可能性難以避免。

三、營造我國金融機構市場退出的良好環境

我國應積極創造條件來完善以市場為基礎的金融機構市場退出制度安排，逐步減少政府對有問題銀行處理的直接干預。在金融機構市場退出制度安排上，盡可能按照市場化原則處理，引入市場手段，建立市場激勵機制與政府按規則干預的原則。具體包括以下幾個方面的制度建設：

1.健全和完善法律法規，加強金融機構市場退出的法律支待，使我國金融機構的市場退出依法有序規范進行。立法機關和金融監管當局應盡快制定頒布有關金融機構市場退出的法律法規以及與之相配套的實施細則和操作原則，如《金融機構市場退出法》、《金融機構破產法》、《金融機構破產清算管理方法》等等。在立法過程中，必須在借鑒國外金融機構市場退出法律法規的基礎上，結合我國的金融現實，對法律的適用范圍市場退出界限與標準、市場退出的程序與原則等問題予以明確的規定。

2.建立存款保險制度。保護小儲戶的利益和維持金融系統的穩定性是建立存款保險制度的兩個最基本的理由。同時，存款保險不僅僅是一種保護存款人利益的補救措施，對維護金融市場穩定、提高金融市場效率更有著積極的意義。宜參照國外實踐的成功經驗，結合我國特點和實際，盡快建立起適合我國國情的存款保險制度，組建全國性股份制保險公司，由金融機構、財政等部門參股，融投資、援助、解困、保險功能于一體，以保護存款人的利益和銀行資信不受損害。需要指出的是，對金融機構的參股宜采取全部強制參加的方式，以便于從總體上維護金融秩序的穩定。

3.在金融機構市場退出的處理中，應弱化行政干預，強化市場手段作用的發揮。從以上分析可見，當前我國解決有問題金融機構的市場退出基本是以政府干預為主。但是政府的過多干預不僅不利于金融風險的根本消除，同時還會制約市場退出制度作用的發揮。為此，管理層應積極創造條件來完善以市場為基礎的處理手段，逐步減少政府對問題金融機構處理的直接干預。筆者認為我國政府可以考慮讓人民銀行設立專職部門或指定某個資產管理公司，由其依據市場原則和法律法規來處理問題金融機構的市場退出。

4.多渠道籌集援助資金。國外在救援有問題金融機構時，資金來源十分廣泛，而且很少采用我國慣用的中央銀行直接發放純信用再貸款的救助資金形式。隨著市場經濟的發展，對貨幣政策獨立性的要求也在提高，中央銀行采取直接發放信用貸款救助形式的弊端將會不斷顯現。因此要逐漸向國際通行做法接軌，開辟多樣化的援助資金，包括發行次級債券或特別國債籌集資金，由原有股東增資或引入新股東出資，中央銀行采取再貼現、有擔保的再貸款間接提供救助資金等手段。援助資金的多樣化也有利于損失的分擔，并對各方的責任予以明確和制約。這也將有效避免對中央銀行行使貨幣政策的負面影響。

5.引導我國金融機構積極開展以購并為主的主動性市場退出。我國金融機構市場退出制度對金融機構之間基于商業基礎上的收購兼并等主動性市場退出未能給予應有的重視。相比之下，發達國家的金融機構市場退出卻更加注重以購并為主的主動性市場退出。20世紀90年代以后，發達國家金融業掀起一浪高過一浪的購并狂潮，把這一特征表現得淋漓盡致。隨著我國金融服務領域的逐步開放，眾多“航空母艦型”的外資金融機構勢必將蜂擁而入。相比之下，我國金融機構在資本總額、經營規模等方面的劣勢不言而喻。因此，金融業“重新洗牌”已經勢在必行。為此，政府應盡快制訂相應的政策法規，引導各金融機構根據自身的實力和競爭優勢積極開展收購、兼并，使各金融機構迅速實現規模效益和特色化經營，以此優化金融業的資源配置，提高抵御外資金融機構沖擊的能力。

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