當前金融支持的模式與啟發

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一、法國資源型城市轉型模式

法國洛林地區包括孚日、默茲、默爾特—摩澤爾、摩澤爾4省,是法國礦產資源富集區,鐵礦儲量達60億噸,占法國鐵礦資源的80%以上,但鐵礦品位較低,平均含鐵量僅為30%上下。洛林地區煤礦儲量也很豐富,占法國總儲量的一半以上。從20世紀60年代初開始,洛林地區煤炭開采成本上升,開采產量逐年下降,煤礦逐步關閉,鋼鐵廠紛紛外遷,失業人數大量增加,歐共體開放國際鋼鐵市場,規定自1987年起成員國必須停止一切補貼。洛林的鋼鐵業雪上加霜,陷入了更加嚴重的危機。

為了走出困境,法國政府早在1966年就提出整頓洛林冶金區,實施了“鋼鐵工業改組計劃”,關閉一些生產效率低下的鐵礦,裁減部分職工;同時增加投資,提高經濟效益,但成效甚微。之后,政府又多次采取措施,在區內建立了一些新的工業部門,實現工業多樣化,但收效仍然十分有限。直至1984年,洛林等東北部老工業區的整頓和改造才全面展開,法國政府和洛林地區政府采取了一系列措施,其具體模式如下:

1.經濟轉型與產業轉型相伴隨。洛林地區位于法國的東北部,面積24000平方公里,人口280萬人,有豐富的煤和鐵礦資源。自19世紀末期以來,這里一直是歐洲重要的工業區。20世紀50年代后,石油價格下跌對煤炭產生極大沖擊,煤鐵等資源型產業逐漸失去競爭優勢,導致煤炭企業大量倒閉,還引發了一系列諸如失業增加、經濟滑坡等問題。為此政府專門成立了土地整治與地區行動領導辦公室(DATAR,1963)和洛林工業促進與發展協會(APEILOR,1996)負責領導產業轉型和區域規劃,為促進替代產業的發展,采取了一系列措施,如制定優惠政策,大量吸引外資;建立企業園圃,培育中小企業;加強職業技術培訓,促進勞動力轉崗就業。此外,法國政府和歐盟還為產業轉型投入了大量資金,法國政府每年投入約30億法郎,歐盟每年投入約20億法郎。

為了保證洛林地區產業轉型的成功,法國還采取了把產業轉型與體制轉軌相結合的方略,以體制轉軌帶動產業轉型。例如,洛林鋼鐵公司原來是國有企業,在轉型過程中轉變為股份制企業,國家只保留了9%的股份。在轉型中為了解決勞動力就業,扶持創辦了近百個企業,也完全是股份制和私營企業。洛林煤炭公司,是法國最大的國有煤炭公司,在轉型過程中,為了解決勞動力就業,也扶持創辦了100多個企業,新建企業則完全脫離了國有,規模較大的企業采取了股份制的形式,規模小的完全是私營。經過30多年的努力,洛林地區的產業轉型已經基本完成,產業轉型也取得了明顯成效,汽車、電子和塑料加工等取代了傳統的煤炭和鐵礦開采業。

2.政府積極搭建經濟轉型的資金平臺。1984年,法國政府出資成立礦區工業化基金,1990年至2000年每年提供1500萬歐元,幫助礦區改善基礎設施和發展高技術產業。此外,法國政府、大區政府和銀行共同出資組建了礦區再工業化金融公司,為企業提供貸款,努力發展電子、化工等新興工業部門,改變單一傳統的經濟結構,保證了資源型城市“再工業化”經濟轉型的實現。政府在轉型之初就制定了一系列對外開放的優惠政策,吸引外資在洛林“筑巢”。盡管洛林地區土地價格比較便宜,但是,地方還要資助50%,建設廠房可得到20%的資助;設備可得到15%的資助。對在以前的礦區建廠,國家將給予更多的優惠作為鼓勵。由于政策力度大,外資紛紛赴洛林安家落戶,今日的洛林已成為法國對外資最具吸引力的地區之一。

3.重點解決就業等社會保障問題。地區專門成立機構進行創業咨詢和提供小額優惠貸款,支持下崗員工創業;允許礦工提前退休,工齡滿25年或年齡超過45歲的礦工提前退休,享受80%的退休工資,并確保醫療保險;對下崗人員免費提供不同類型、不同專業、不同層次的轉崗培訓,為再就業創造條件;由國家出資對礦工住房進行改造,安定員工生活。盡管洛林地區煤礦業和鋼鐵工業已經徹底消失,然而,眾多其他企業相繼問世,地區的失業率低于法國的其他地區。

4.廣泛開展國際合作。近些年來,洛林地區將國際合作作為政府的優先項目,吸引周邊和鄰近國家參與洛林地區的經濟建設。1995年9月,歐盟委員會批準了洛林與德國的一些州合作的5年計劃,次年4月開始實施。計劃的主要內容包括開展科研和技術轉讓,發展旅游業;整治領土,保護環境,建立跨地區的通信;開展就業培訓,培養外語人才,以利法德交往;為社會文化網絡提供技術支持。1996年歐盟委員會又批準了洛林的發展經濟跨國合作計劃。計劃的內容有:發展基礎設施建設;擴大中小企業跨國經營風險基金;交流企業不動產金融工程技術;挖掘企業自身的潛力;培養創新人才,保護環境,提高水質,發展農村和山區,規劃城鎮居民區等。對于跨國計劃,歐盟委員會給予了大量補貼,保證了資金的來源。

5.營造外部環境吸引外來投資。一是大力進行環境整治,改善生存環境。資源型地區環境破壞嚴重,廢棄地較多,法國政府為此投入大量資金。如北加萊大區每年改造500-600公頃的廢棄土地,資金由歐盟、中央政府、地方政府三方共同出資,1980-1990年共改造了5500公頃土地。二是積極為外來投資企業提供優惠政策。法國及其地方政府在招商引資方面也有許多的支持政策,包括稅收支持和投資補貼等。

6.設立專門機構負責資源型地區經濟轉型工作。法國1963年成立了由政府10多個部門組成的礦區重組部際小組,負責全國煤炭礦區重振工作;并成立了由大區行政長官、有關部門和煤炭公司組成的北加萊大區重組小組。目前礦區重組部際小組已并入國家領土整治與地區行動署。法國領土整治與地區行動署編制140人,掛靠法國內政部,但署長直接對總理負責,負責籌劃、推動、協調國家領土規劃以及資源型地區經濟轉型工作。

二、資金供給模式

由于工業化進程較早,法國自然資源大規模開發的歷史長、程度深、生產成本高。以法國洛林為例,20世紀60年代末,由于資源的消耗、科技的進步、替代產品的出現等多種因素的影響,支持洛林地區經濟發展的三個基礎行業——煤炭、鋼鐵和紡織業經歷了由發展到衰落而不得不轉型。經過幾十年的努力,洛林地區的轉型已經接近尾聲,不斷發展新興產業,汽車、電子和塑料加工等已取代傳統的煤炭和鐵礦開采業。法國的資源型城市轉型模式是政府主導與市場調節相結合的模式。

1.政府給予的直接資助。法國政府每年動用財政貸款及撥款30億法郎,用以解決轉型中的重大問題。一方面采取減免企業部分稅金的做法鼓勵企業,如果企業雇傭煤炭下崗工人,可免交其數量相當于最低工資標準1.1倍的職工家庭補貼保險費。為保證就業崗位而實行非全日工作制的企業,可免交半日工資30%的醫療費。另一方面提供直接經濟補貼鼓勵企業,對聘用下崗職工的公司每聘用一人,工作兩年以上,資助3萬法郎(約5500美元);為培訓下崗職工,每人提供2-3.5萬法郎的培訓費。

2.建立促進礦區工業化金融公司。該公司的建立是政府通過優惠政策給予間接資助,該公司專為新建立企業提供資金,投入資金約占新建企業資金的50%,7年內抽回,或投資減少到25%,免費提供三項資產,即廠房建設可得到20%的資金資助,地皮得到5%的資金支持和設備15%的資金資助。對能新創40個就業崗位,三年投資額達到4000萬法郎以上的項目,可以得到全部投資25%的資助[3]。如德國奔馳公司投資2.8億法郎,創造了2000個就業崗位,得到的資助大約為7000萬法郎。

該公司創建后15年來,資本從1000萬法郎增加到1.2億法郎,為230個企業提供了2.8億法郎貸款,新創就業機會2.1萬個。

3.設立特別基金。在支撐法國國土整治與區域經濟發展政策的主要資助手段中,其中針對老工業區經濟轉型時采用的主要有下列幾種形式:(1)地區開發獎金。發放對象主要是在礦區、中央高原、萊茵、洛林、科西嘉以及其他邊遠落后地區建立工業企業或第二產業經營活動的企業主。獎金額按投資性質和地區不同而異,根據新創造的就業人數計算。(2)工業自應性特別基金。1978年9月設立,在實行“結構調整”的老工業區實施。目的在于鼓勵有競爭能力,能創造新就業機會的企業在老工業區投資,國家為此提供巨額低息貸款。(3)工業現代化基金。20世紀80年代初為推動企業技術改造和實現老工業區“現代化開發計劃”而設立。貸款發放的形式有兩種:一種是直接發放給企業,另一種是間接提供,即先按9.75%的利率發放給有關的信貸公司,再由信貸公司給有關企業,利率為13%-14%。基金除部分由國家撥款外,大部分來自銀行匯集的民間資金[4]。

4.積極爭取國外資金援助及吸引外資。洛林地區積極努力把工業轉型納入歐盟援助計劃,爭取歐盟的資助,包括:歐洲地區發展基金(FEDER),歐洲鋼鐵工業發展基金(PNIC)和歐洲經濟發展基金。在吸收利用國際直接投資方面,工業轉型地區尤為活躍,成為法國吸引外資最多的地區之一。洛林地區20世紀80年代以來的外商直接投資每年都在50-60億法郎以上,1994年達到66億法郎,一年就創造了3937個就業機會。到轉型基本完成時,在該地區的外國企業已達500多家,涉及德、美、英、比、意等40多個國家和地區。為吸引國際直接投資更多的流入法國,法國相繼制定和出臺了一系列有利于外資進入的優惠政策。外國投資者可以享受與法國國內投資者相同的補貼、資助等優惠。

三、法國資源型城市轉型金融支持模式的借鑒

縱觀我國資源型城市的發展歷程,我們可以看到資源型城市曾為我國經濟和社會的發展做出很大的貢獻,但隨著資源的衰減和枯竭,普遍陷入了困境。資源型城市的經濟轉型是一個復雜的系統工程,既包括原有資源產業的退出,又包括替代產業的培育和發展,解決這一系列的問題,都離不開資金和政策的支持。

(一)政府支持體系

1.積極支持產業結構調整。我國資源型城市的三次產業中,第一、三產業發展相對滯后,第二產業超常發展。而經濟轉型的實質在一定意義上,是逐步減少對資源型產業的依賴,培養和發展非資源型產業作為接續產業。我們必須正確把握產業演進與發展的一般規律,實行“資源開發型產業與非資源開發型并舉”的多元發展戰略。如優化現有農業結構,培育具有地方特色和競爭優勢的產品結構,大力推進農業產業化進程,不斷提高農業科技進步水平;加快發展第三產業是資源型城市促進產業結構調整、實施經濟轉型的重要舉措。通過借鑒法國洛林地區經濟轉型經驗,我國資源型城市應重點發展金融保險業、房地產業和信息服務業以及社區服務業等。實現產業結構多元化需要一定過程,既要量力而行,又要充分依托國內外市場變化和自身發展優勢。

2.建立資源型城市轉型基金。資源型城市轉型過程中,資金匱乏問題十分突出,借鑒法國發達國家經驗,設立資源型城市轉型基金。該基金主要用于發展新興產業和接續產業,培育城市經濟新增長點;對老礦區資源型企業的轉型或轉產給予財政貼息;下崗職工基本生活保障以及再就業培訓費用;對礦區環境進行整治和土地恢復等項目。例如法國設立的地區開發獎金、工業自應性特別基金、工業現代化基金等做法。這些政策用價格調整、資金援助等手段進行宏觀調控,對我國市場經濟大環境下進行資源型城市轉型具有重要借鑒意義。

(二)市場資金支持體系

1.金融資本的支持。資源型城市因為整體經濟狀況相對較差,投資回報率相對較低,投資風險相對較大,因而金融資本往往采取逃避措施,不愿意到資源型城市進行投資。為了改變這種局面,一方面,金融機構應轉變經營思想,面對資源型城市轉型中所遇到的經濟困難與資本需求,通過對企業的發展前景和企業產品市場潛力的科學預測,著眼于未來主動地給予必要的資金支持。例如法國政府組建的“既不是銀行又不是信貸機構”的“礦區再工業化金融公司”,作為國家支持轉型地區的資金渠道,其運作方式類似于美國的投資銀行,推進了資源型地區的經濟發展。另一方面,政府也應該針對具體情況,通過各種政策給金融機構必要的支持,給資源型城市投資的金融機構以政策上的傾斜和利益補償,如貼息等,以降低投資的資本風險和確保適當的資本收益。

2.民間資本。民間資本介入資源型城市的經濟轉型,不僅可以解決轉型中巨大的資金缺口問題,還可以緩解就業壓力,解決結構單一等問題,有利于加速轉型。資源型城市轉型,資金支持是首位,但是轉型的城市數量比較多,政府財政援助有限,因而民間資本在轉型中的作用就極為重要。此外,下崗職工再就業、新增勞動力就業等問題是資源型城市轉型中面臨的最困難和最敏感問題。在資本資源相對稀缺情況下,又不能靠國家投資創辦項目來緩解就業壓力,那么吸引民間投資就意味著個體工商戶、個體私營企業、鄉鎮企業等民營企業的興起,意味著為轉型產生的剩余勞動力提供再就業渠道,有利于國有企業分流下崗職工,最終有利于緩解資源型城市的就業壓力。

3.國外資本。國外資本是資源型城市經濟轉型的重要的資金來源。特別是我國政局穩定,經濟發展快速,國內市場空間較大,對外資吸引力很強。外資和民間資本一樣,具有雙贏功能,是資源型城市經濟增長的催化劑和經濟轉型的重要推動力。根據法國經驗來看,吸引外資需要對內“筑巢”和對外“搭橋”[3]。對內“筑巢”主要包括:一是創造良好的投資環境。如修訂有關法律政策,使其適應資源型城市發展的新形勢,治理資源型城市污染,改善環境等。二是打破市場壁壘,放開各種管制。重點在于放寬投資領域,降低準入門檻,享受國民待遇。法國在資源轉型中制定一系列有利于外資進入的優惠政策,使投資者可以享受和國內投資者相同的補貼、資助等優惠政策,吸引了大量外資,有利地推動了轉型。對外“搭橋”主要是指有效開展招商引資工作,在資源型城市與國內外有實力的大公司之間建立起一座橋梁,加強溝通,吸引他們前來投資興業。