事業(yè)單位專項資金管理存在的問題及對策

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摘要：目前，事業(yè)單位在專項資金的使用過程中普遍存在著管理不規(guī)范，財務(wù)人員控制意識淡薄等問題。如何加強對事業(yè)單位專項資金的管理，提高資金使用效率，更好地發(fā)揮資金的作用，是加強事業(yè)單位管理，深化事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。文章簡要分析了當(dāng)前事業(yè)單位專項資金管理和使用中存在的一些突出問題，并就如何加強專項資金管理提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；專項資金管理

事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。事業(yè)單位專項資金是國家財政部門或上級部門撥付給事業(yè)單位，為其完成特定的工作任務(wù)而安排的具有專門用途和績效目標(biāo)的財政性資金，其涵蓋了國民經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，資金規(guī)模大，資金使用效果影響范圍廣。

一、事業(yè)單位專項資金管理和使用中存在的主要問題

（一）專項資金預(yù)算編制不夠科學(xué)合理

1．專項資金預(yù)算編制時前期工作準(zhǔn)備不充分。預(yù)算工作是專項資金管理的基礎(chǔ)。預(yù)算管理作為管理會計的方法之一，主要功能是通過事前的預(yù)測對未來單位的發(fā)展有個相對清晰的認識，并以此發(fā)揮控制作用。事業(yè)單位在進行專項資金預(yù)算編制時前期工作準(zhǔn)備不充分，內(nèi)容不夠細化、相關(guān)預(yù)算編制制度不完善，導(dǎo)致專項資金預(yù)算編制不能很好地結(jié)合本單位的事業(yè)發(fā)展計劃、職責(zé)和任務(wù)等因素，預(yù)算編制數(shù)據(jù)就不能準(zhǔn)確反映項目對資金需要量。

2．專項資金分配缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。財政預(yù)算中普遍推行了部門預(yù)算和細化預(yù)算的編制方法，基本上實行的是“人員經(jīng)費按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費按定額，專項經(jīng)費按實際”。但對于專項資金如何按實際，缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，存在經(jīng)驗主義傾向，在進行專項資金預(yù)算編制時主觀性強，隨意性大。這樣造成一方面一些專項資金大量結(jié)余，形成資金沉淀；另一方面一些專項事業(yè)資金又供給不足，影響事業(yè)發(fā)展和政府職能的實現(xiàn)。

（二）專項資金的管理缺乏有效的監(jiān)控

主要原因是專項資金管理意識淡薄。一是有些單位的領(lǐng)導(dǎo)沒有對專項資金管理給予充分的重視，“重申請”“輕管理”。專項資金申請到位后，沒有制定相應(yīng)的監(jiān)督管理制度或制定的制度不能有效落實。二是對專項資金的使用缺少監(jiān)督和審查，專項資金在收支流程中不符合規(guī)定，存在隨意列支、違規(guī)占有或挪用專項資金的現(xiàn)象。三是財務(wù)人員的綜合管理能力不足。大部分財務(wù)人員在專項資金的管理中只是承擔(dān)了會計核算和資金支付等簡單的服務(wù)性工作，對具體的業(yè)務(wù)和決策不了解，難以對各項目的事前和事中進行必要的監(jiān)督控制，無法根據(jù)業(yè)務(wù)進度合理安排資金支付，使得財務(wù)監(jiān)督往往流于形式，直接影響了財務(wù)監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，使管理手段相對弱化，導(dǎo)致專項資金使用效益低下。

（三）專項資金支出環(huán)節(jié)管理不規(guī)范

1．專項資金支出沒有單獨核算。一些事業(yè)單位對專項資金沒有進行單獨核算，支出時與本單位的基本支出和公用支出相混淆，致使在該單位當(dāng)年賬面上無法真實、具體反映該專項資金的收支、結(jié)余情況，不符合會計制度中“凡是指定用途的資金應(yīng)按規(guī)定的用途使用，并單獨核算反映。”的規(guī)定。

2．項目實施確定的時間與財政撥款時間不同步。項目資金未按計劃進度進行撥款，導(dǎo)致項目資金跟不上項目進展，影響了項目的順利實施，甚至?xí)?dǎo)致資金管理失控。這里面主要有兩方面原因：一方面是財政滯留專項資金或暫時挪用；另一方面是缺乏相應(yīng)的約束制度來保證兩者的同步。

3．專項資金支出沒有有效的監(jiān)控手段。有的事業(yè)單位專項資金的支出沒有有效的控制和監(jiān)督手段，或有制度但缺乏執(zhí)行力。各項費用基本上是實報實銷，經(jīng)辦人員沒有控制意識，這在預(yù)算不夠細化的情況下就很可能導(dǎo)致“合法浪費”的現(xiàn)象。少數(shù)事業(yè)單位的部門預(yù)算只管要錢，不管專項資金的使用效率；個別事業(yè)單位為了避免結(jié)余資金返回財政，違規(guī)采取先支付后實施的辦法，造成專項資金的流失。

4．專項資金缺乏使用情況的綜合評價。專項資金的使用是有績效目標(biāo)的，資金使用過程中必須建立資金效益綜合評價制度。但目前大部分事業(yè)單位缺乏這方面的綜合評價機制。在項目實施過程中，資金不合理使用現(xiàn)象十分嚴重，容易導(dǎo)致資金的流失或者閑置，降低資金使用效率。很多單位認為把撥入款花完就算完成任務(wù)，工作中不考慮實際需要。如果能夠通過費用預(yù)算進行專項資金支出控制，并且對資金使用結(jié)余或者超支的原因進行進一步分析研究，定期進行綜合評價，及時調(diào)整資金使用安排，更有利于專項資金的有效使用。因此，加強事業(yè)單位專項資金管理，有效發(fā)揮資金的使用效益，是各事業(yè)單位財務(wù)管理工作中的一項重要工作。

二、加強事業(yè)單位專項資金管理的對策

專項資金管理中存在的問題既有主觀方面人為的因素，又有客觀方面體制機制性的因素。這些問題一方面反映出地方財力供求的矛盾，另一方面也折射出經(jīng)濟發(fā)展和制度管理的滯后。解決主觀方面的問題，關(guān)鍵應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀和政績觀為指引，轉(zhuǎn)變觀念，提高認識，加強依法理財。一是從貫徹落實十八屆三中全會精神，深化財政體制改革，提高財政管理能力的高度認識加強專項資金管理的重大意義，樹立正確的科學(xué)發(fā)展觀和政績觀。二是要統(tǒng)籌處理好當(dāng)前發(fā)展和長遠發(fā)展的關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的關(guān)系，資金合理使用和社會功能實現(xiàn)的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變專項資金的管理觀念，提高對加強專項資金管理重要性的認識。解決客觀方面的問題，關(guān)鍵應(yīng)以建立完善科學(xué)高效的專項資金管理制度體系和強有力的專項資金運作機制為重點，實現(xiàn)專項資金管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

（一）加強專項資金的預(yù)算編制管理

第一，提高預(yù)算編制的科學(xué)性與可操作性。一方面要嚴格項目評審，充分發(fā)揮財政性資金的導(dǎo)向作用。單位在編制專項資金預(yù)算時要理清思路、精心組織，全面了解、掌握上級或當(dāng)?shù)卣墓ぷ饕螅Y(jié)合單位長遠發(fā)展規(guī)劃，對申報項目進行充分的可行性論證和嚴格審核，要做到穩(wěn)妥可靠，既要體現(xiàn)實際需要，又要考慮財力可能，按照輕重緩急進行排序，優(yōu)先安排急需可行的項目。同時，項目實施單位要提出專項資金的使用計劃、方向、重點、目標(biāo)及管理辦法。另一方面要建立完善預(yù)算編制制度，統(tǒng)一預(yù)算編制表格和編制程序，科學(xué)編制和合理細化專項資金預(yù)算，硬化預(yù)算約束，拓寬專項資金管理方法。細化和硬化預(yù)算編制是深化預(yù)算改革的方向和關(guān)鍵所在。細化預(yù)算，使預(yù)算支出落實到每一個項目和每項支出的每一款。要在對專項資金實行項目庫管理的基礎(chǔ)上，對原有專項資金使用情況加以分析和利用，合理確定同類項目的支出標(biāo)準(zhǔn)，作為預(yù)算編制的參考；同時要有效控制或盡量減少專項資金中差旅費、交通費等公用支出和人員支出的比重，使專項資金預(yù)算能夠反映資金的最終用途及結(jié)構(gòu)。第二，保證嚴格執(zhí)行預(yù)算。認真貫徹落實《會計法》、《預(yù)算法》中關(guān)于專用款項資金管理的制度，堅持專款專用的原則，使專項資金的使用在法制化和規(guī)范化的軌道內(nèi)運行，保證款項不得隨意更改用途或挪用轉(zhuǎn)移，提高專項資金收支的透明度。

（二）完善專項資金管理制度

加強對專項資金的管理，制定完善的管理制度，是事業(yè)單位財務(wù)管理的主要內(nèi)容。事業(yè)單位從財政部門和主管部門取得的有指定項目和用途的專項資金，體現(xiàn)了政府“集中財力辦大事”的思想，應(yīng)當(dāng)充分認識科學(xué)、規(guī)范的專項資金管理制度體系是提高專項資金管理能力的重要保障，要通過制度約束確保財政資金的每一分錢都取得實實在在的效益。第一，在宏觀層次上建立完善專項資金管理制度，主要是從項目申報、立項分類管理、可行性評價、項目預(yù)算、資金管理、項目實施、監(jiān)督各環(huán)節(jié)入手規(guī)范操作程序和標(biāo)準(zhǔn)；另外是在各項目層次上建立各項目資金的具體管理辦法，明確各相關(guān)部門職責(zé)和資金的使用范圍。第二，加強從項目立項到預(yù)算的全流程審查，提高資金使用的科學(xué)性和合理性，保障項目資金使用充足，降本增效。第三，建立專項資金跟蹤監(jiān)管制度，按照規(guī)定向財政部門或者主管部門及時報送專項資金使用情況，同時接受有關(guān)部門的檢查、監(jiān)督，加強日常工作的事前、事中和事后的監(jiān)督。資金使用單位在專項開展之前應(yīng)制定盡量詳盡的費用預(yù)算；在項目開展過程中應(yīng)嚴格按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，資金支出過程中應(yīng)加強業(yè)務(wù)人員與財務(wù)人員的溝通，使財務(wù)人員及時了解項目進度，及時安排項目資金，以保證項目的順利進行；在項目完成后，應(yīng)當(dāng)報送專項資金支出決算和使用效果的書面報告，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員及時進行項目報銷工作，并進行專項資金的使用情況分析，形成專門項目決算，闡明形成預(yù)算和決算差異的原因，接受財政部門或者主管部門的檢查、驗收；最后將專項資金項目結(jié)余資金報經(jīng)主管預(yù)算單位或者財政部門批準(zhǔn)后，方可使用，不能私自挪作他用。整個監(jiān)管過程要確保專項資金使用符合會計制度。

（三）加強專項資金支出的監(jiān)控

在加強科學(xué)編制和合理細化專項資金預(yù)算的基礎(chǔ)上，加強日常監(jiān)督，切實規(guī)范專項資金管理，保障資金安全、高效運行，發(fā)揮資金使用效益。第一，專項資金實行“專人管理、專戶儲存、專賬核算、專項使用”。每實施一個項目或進入一個項目期，均由有關(guān)部門結(jié)合單位實際情況制定切實可行的專項資金使用和管理辦法。第二，資金的撥付本著專款專用的原則，嚴格執(zhí)行項目資金批準(zhǔn)的使用計劃和項目批復(fù)內(nèi)容，不準(zhǔn)擅自調(diào)項、擴項、縮項，更不準(zhǔn)拆借、挪用、擠占和隨意扣壓；資金撥付動向，按不同專項資金的要求執(zhí)行，不準(zhǔn)任意改變；特殊情況，要嚴格履行請示批準(zhǔn)程序。第三，嚴格專項資金初審、審核、復(fù)核制度，不準(zhǔn)缺項和越程序辦理手續(xù)，各類專項資金審批程序，以該專項資金審批表所列內(nèi)容和文件要求為準(zhǔn)。第四，專項資金報賬撥付要附真實、有效、合法的憑證。第五，加強審計監(jiān)督，實行單項工程決算審計，整體項目驗收審計，年度資金收支審計。第六，對專項資金要定期或不定期進行督查，確保項目資金專款專用，要全程參與項目驗收和采購項目交接。第七，明確相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)、項目主管領(lǐng)導(dǎo)、工程建設(shè)單位和相關(guān)人員應(yīng)嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定操作。第八，明確專款支出的開支范圍，嚴格按照專項資金項目支出，不能任意擴大專項資金的支出范圍，違背專款專用原則，造成“合法浪費”的現(xiàn)象。第九，將財務(wù)的職能定位于全面參與資金使用的決策與控制。財務(wù)人員應(yīng)該參與到資金管理的全過程，對于整個過程進行統(tǒng)籌規(guī)劃，加強對資金支出方面的管理，保證資金使用的高效率。如讓財務(wù)人員能及時了解項目進度，據(jù)此有效地進行付款安排，當(dāng)然這需要整個單位提高對財務(wù)工作的重視程度以及業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的積極配合。

（四）實施專項資金績效評價

建立財政專項資金效績分析評價制度，對提高預(yù)算編制科學(xué)性和合理性、優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)督管理都將起到積極的作用。通過建立績效評價機制，財政部門可以調(diào)動各資金使用單位節(jié)約資金的積極性。在專項資金效績評價方法上，應(yīng)根據(jù)專項資金內(nèi)容的不同而使用不同的評價方法，根據(jù)項目的不同特點設(shè)立不同的評價指標(biāo)，采用科學(xué)的方法對專項資金的使用情況進行評價和獎懲，對于效益是經(jīng)濟的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項目，可以采用成本效益評價法；而對那些成本易于衡量，但效益卻不易衡量，而且通過此項支出所提供的商品或勞務(wù)不可能以任何形式進入市場交換的支出評價，則可以采用“最低費用法”；對于一般性專項資金還可以采取“比率分析”、“比較分析”等方式對專項資金結(jié)構(gòu)和增減水平等進行綜合評價，從而判斷資金效率情況。無論哪種評價都要注重評價的反饋和公開，評價的結(jié)果將有助于事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)資金管理缺陷，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，降低資金管理成本，也有助于上級部門優(yōu)化資金配置，強化審查監(jiān)督，提高撥入資金使用的透明度和公信度，提高資金的使用效益，并將考評結(jié)果作為以后年度專項資金審批的依據(jù)。

（五）加強會計人員培訓(xùn)，提高專項資金管理水平

要加強單位財務(wù)審批人和會計人員專項資金管理的培訓(xùn)，尤其是加強專項資金核算要求的培訓(xùn)。一是應(yīng)分類核算。應(yīng)根據(jù)項目資金的類型和財政管理的要求確定核算項目及其內(nèi)容。對于建設(shè)性項目應(yīng)適用基本建設(shè)會計制度并單獨核算，對于發(fā)展性項目，事業(yè)單位應(yīng)在撥入專款和專款支出、撥出專款反映，單獨核算其收支。年初建賬時按財政預(yù)算部門提供的預(yù)算批復(fù)設(shè)立核算項目，以正本清源。二是按項目支出的性質(zhì)和內(nèi)容設(shè)立目級支出科目，不宜完全套用基本支出的目級科目，對項目收入應(yīng)按來源反映（包括以獎代補資金），不能只反映一個總數(shù)。三是對項目前期經(jīng)費應(yīng)先掛賬反映，項目批準(zhǔn)后再轉(zhuǎn)入項目支出，未能批準(zhǔn)的應(yīng)轉(zhuǎn)入基本支出。四是對項目支出已發(fā)生但正式的項目資金未到位時，表明占用了經(jīng)常性經(jīng)費，這時應(yīng)要求單位辦理經(jīng)常性經(jīng)費調(diào)入項目經(jīng)費手續(xù)，項目資金到位后，再辦理調(diào)出手續(xù)。五是嚴格區(qū)分撥出專款和專款支出，防止以撥列支。六是對項目完工后的專項結(jié)余應(yīng)要求上交財政，或經(jīng)批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)入經(jīng)常性結(jié)余留用。

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作者:王健 單位:呼倫貝爾市新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療管理中心