壩系工程安全建設與管理

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本文作者：王軍瑞工作單位：橫山縣水土保持工作站

橫山縣流域壩系建設雖取得了豐碩成果，但經過多年運行，也暴露出了不少問題，制約著流域壩系建設的可持續發展。主要表現為：（1）缺乏統一規劃，部分布局不合理。過去淤地壩建設均是根據實際需要和當地情況，隨意而建，工程技術人員未深入實地勘測，而只在萬分之一地形圖上目估，按溝道長度或控制面積等分布置壩的數量，進行規劃，使得淤地壩建設與實際地形相差較大。特別是在布置時，大、中、小壩比例偏低，布置了較多的中小壩，控制性的骨干工程少，使得壩系安全受到嚴重影響。（2）部分淤地壩工程管理不規范。由于投資建設主體雜亂，使得有的壩體沒有按《淤地壩管理辦法》實施，而是采用議標制由村委或個人借用資質來承包施工。因為不是專業的施工技術隊伍，造成工程施工質量差，壩體土方碾壓不到位，夯體不實，壩體干容重低。建成蓄水后出現淘刷壩坡、滲漏嚴重，干旱月份無法保障下游正常灌溉用水，群眾意見很大。有的小壩甚至是“豆腐渣”工程，一場洪水就被沖垮，勞民傷財。（3）設計標準低，設施不配套。部分壩體未按設計規范執行，設計標準偏低，庫容小，未設溢洪道，致使洪水漫頂垮壩。尤其是中小壩“一大件”的工程較多，壩體、放水和泄水三大件齊全的工程較少，每到汛期，這些壩險情時有發生。據調查統計，全縣共有各類淤地壩2350座，其中三大件齊全的壩268座，占總數的11.4%。（4）體制不健全，機制不完善，重建設，輕管護，破壞嚴重，病險率高。全縣有近40%的淤地壩產權不明晰，有人受益，無人管理。部分淤地壩老化失修，帶病運行，有的壩逐年損毀。同時，流域壩系建設的資金投入渠道單一，發展后勁不足，工程的維修加固也缺少相應的資金投入。長期以來國家投資少，地方能力小，無法配套，往往因為一座淤地壩的除險加固群眾跑來跑去，各級領導批來批去，最后還是無資金維修加固，一座座淤地壩被洪水沖毀。

（1）規范管理，保證質量。水利部《黃土高原地區水土保持淤地壩工程建設管理暫行辦法》規定：“淤地壩工程建設要按照《水利工程建設項目招標投標管理規定》的有關規定，認真執行招標投標制”。目前，在招投標方式上，由建設單位組織，委托有資質的社會中介機構采用公開或邀請招標的，也有缺乏嚴格程序找幾家施工單位協商進行“議標”的。由于壩系單項工程概算投資少、工程規模小、施工環境差，技術含量低且每座壩為一個投標段等因素的制約，大型施工企業不可能投標，小型施工企業由于沒有相應水利資質，不具備投標資格。因此，個人借用資質現象比較普遍。上述問題，直接影響到招投標的規范化，最終導致工程質量沒有保證，效益不能持久發揮，降低群眾投入的積極性。建議建設單位管理部門要高度重視，進一步建立健全工程各項管理制度，結合縣實際情況，在實際招標過程中，按照年度批復工程或集中連片、“大、中、小捆綁”的原則劃分標段，避免骨干壩投資大爭著干、中小型淤地壩投資小無人問的現象，真正讓施工能力較強、資產比較雄厚、具有較高信譽的水土保持施工企業中標施工，以保證壩系工程的建設質量。（2）建補并重，加大投入。由于大多數淤地壩建于上世紀七八十年代，經過幾十年的運行，大多處于病險狀態，除險加固投資較大，而僅依靠當地群眾自籌資金進行維修加固，很難實現，也力不從心。據2011年全縣淤地壩安全普查統計,相當數量的壩超過使用壽命，2350座淤地壩中82%超過設計淤積年限，喪失了抗御洪水的能力，成為險壩。僅壩體、泄洪或輸沙設施損壞的有1177座，占50%，而且逐年增加。228座大型淤地壩中有86%的存在病險問題，1017座小壩更是問題突出，每遇暴雨，水毀十分嚴重。在整個淤地壩中，只有壩體，沒有排洪輸水設施的“悶葫蘆”壩就占總數的64.5%。建議縣政府設立病險壩維修加固專項資金，從財政上每年安排一定的資金，對病險壩逐步進行除險，真正建立起“政府引導、水利搭臺、群眾參與”的建設機制，進一步拓寬融資渠道，有效推進流域壩系建設的持續發展。同時，加大爭取省市資金的力度和市場引入制，通過多方籌措，確保病險淤地壩得到加固。（3）改革產權，加強管護。建國五十多年來，橫山縣人民建設了2000多座淤地壩，打壩的熱情長盛不衰。但進入20世紀80年代以后，由于農村體制變化，絕大多數壩由數家耕種，責、權不明，有人耕種，無人管護。以至一遇險情，勞力物資不能及時到位，受益多年的淤地壩，一次暴雨付之東流，甚至一條流域內的幾座壩，從上游到下游連鎖垮壩，給當地群眾造成慘重損失。為了落實淤地壩建設管理責任，結合實際，建議采取以下兩種形式卓有成效地開展淤地壩產權制度改革：一是承包租賃型。根據淤地壩規模，通過農民單戶、聯戶或非農人員對工程進行承包、租賃經營，實行自行管護，自主經營，自我受益。不僅落實了壩系管護責任，而且解決了壩系維修加固資金，通過承包費，實現壩系建設滾動發展。二是拍賣型。主要是在公開、公平、公正的原則下，通過競標，將工程的使用權拍賣給農戶或者非農人員，由其進行自主開發經營。這樣才能實現責、權、利的統一，使淤地壩能夠正常運行并發揮其獨特的水保作用。（4）注重效益，統籌規劃。如何形成流域壩系建設“政府主導、水利搭臺、群眾參與”的良好格局，拓寬融資渠道，增強發展后勁，關鍵在于根據實地情況，要合理布局規劃，突出流域壩系建設的整體效益。橫山縣尤其是南部丘陵溝壑區嚴重的水土流失，把村莊和土地分割成溝岔、山梁，形成千溝萬壑，交通十分不便。因此，在壩系規劃建設中，要按照山、水、田、林、路統一結合的原則，充分結合新農村建設和一村一品發展，實行大規劃、科學規劃和統一規劃，要大、中、小壩統籌兼顧、配套完善。規劃中要突出淤地壩攔泥減沙效益、增產效益、防洪目的和綜合功能，確保通過溝道建壩，力爭形成一壩一橋的治理模式，便利群眾的出行與物資交流，從而推動全縣流域壩系建設的持續發展。

流域壩系工程是一項長期性的水保工作，在全面總結歷史經驗的同時，要因地制宜，努力探索，完善以適合本地域的水保淤地壩工程建設與管理，同時要加強管護工作。只有這樣，才能為橫山縣林草上山、糧食下川，封禁治理、舍飼養羊等生態環境工程建設奠定基礎，為淤地壩的安全運行、治理水土流失、減輕黃河泥沙壓力提供有力的保障，為農民種上高產穩產的壩地提供基礎性的物質保障，確保農民生活水平不斷提高。陜西水利.