應對城市突發強降雨管理對策

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2012年7月8日3時至10日8時，連云港市普降大暴雨，市區降雨量307.9mm，最大點雨量鳳凰嘴440.6mm，據該市臨洪站歷史暴雨數據顯示，該站最大24h雨量296.6mm，歷史排位第一。市區80%地區積水深25～30cm，低洼居民區深達70cm。海州水廠因泵房被淹，一度停止供水達數十小時。本次降雨共造成連云港市150多萬人受災，部分公路、供電中斷，一些堤防、水閘損壞，直接經濟損失27.49億元。災害發生后，省、市及時采取應對措施，全力組織搶排工作，確保群眾生命財產安全。為防止沂沭泗地區下泄洪水加重連云港地區內澇，省防指采取“錯峰控量、分流減壓、攔蓄尾水”措施，合理調度上游來水，將沭河上游來水由東調新沭河改為南下新沂河入海，防止石梁河水庫水位過快上漲，騰出時間將新沭河行洪能力全部留給連云港市區排澇，減輕連云港市區排澇壓力。連云港市緊急實施“外水外排、高水高排、低水低排、低洼積水抽排”的搶排方案，迅速調度大浦水利樞紐以200m3/s進行自排和80m3/s強排，組織沿海口門搶潮排水，所有排澇泵站全部開足馬力，并調集160多臺套臨時機泵突擊搶排。經過11h的搶排，市區河道水位趨于正常，道路積水全部排除，大部分農田澇水先后排出，城市生產生活秩序恢復正常。但同時也反映出該市城市防洪除澇設施建設與城市化進程尚有差距。2012年受第11號臺風“海葵”倒槽和北方冷空氣共同作用，8月10日，淮北響水、灌云、灌南等地遭受特大暴雨襲擊，其中響水縣城降雨量最大，最大雨量點5～17時達510.4mm，超過響水縣“2000.8.30”暴雨強度。城區全部受淹，最大水深達1.5m，沿街大部分商鋪進水，開發區企業受淹，縣城自來水廠一度被迫停水，全縣14個鎮區40.5萬人受災，造成直接經濟損失5億元以上。雨澇發生后，省、市、縣3級迅速聯動，緊急調運50臺套移動機泵、3艘沖鋒舟支持響水縣抗擊雨澇災害，調度相關水利工程全力搶潮排水支持地方排澇。鹽城市派出專門工作組進駐響水縣組織開展防御與應對工作，調度灌河沿線涵閘和縣城排澇泵站全力搶排澇水。響水縣緊急啟動Ⅰ級應急響應，全面落實應急措施，各級干部全部到崗到位、一線作戰，全縣組織1萬余人、1000多臺套機械搶排澇水，不到2天時間縣城積水全部排完、基本恢復正常生產生活秩序，農村積水也隨后全部排除。但也暴露出，該地區存在城市地下管網標準偏低，應急管理和搶排能力有待提高等問題。近年江蘇部分城市先后發生的幾次突發強降雨，雖然依靠多年建成的水利基礎設施發揮的關鍵性作用，沒有造成人員傷亡和重大經濟社會損失，但也暴露出城市防洪排澇和應對管理方面存在的一些問題和不足。

（1）新城防洪排澇基礎設施規劃建設嚴重滯后。“十一五”以來，江蘇工業化、城市化發展明顯加速，城市新區、各類經濟開發區建設規模成倍擴張，許多城市新區和開發區沒有系統的水利防洪排澇管網設施建設規劃，甚至沒有防洪排澇專業管理部門，防洪排澇基礎設施建設嚴重滯后城市拓展速度，同時城市一些骨干河道多年未整治，淤積嚴重，大量河道被侵占填埋，嚴重削弱內部雨水調蓄能力。（2）城市地下管網工程標準明顯偏低、地面透水性下降。目前，江蘇各地城市地下排水管網排澇標準一般為1年一遇至5年一遇，與20年一遇的國家標準差距甚遠。特別是許多老城區地下管網老化、破損，排水受堵；一些地方在老城改造中，原有排水管網已被破壞，新建的下水網管又不配套，一旦遭遇強降雨，難以發揮應有的功能作用。同時城市建筑物、道路等地面硬質化使城市不透水面積占比大幅增加，地面透水系數降低，形成徑流系數和流量加倍，水流峰值出現時間提前，也人為加劇了城市排水系統的負擔，造成城市雨水易積易澇。（3）應急管理預案和搶險能力不足。一些城市對防洪排澇應急預案并未真正落實，或已有預案但多年未修訂、未更新，預案針對性、可操作性缺失；城市防洪和排澇工程缺乏專業管理和維護，應急搶險隊伍和機動搶排裝備不足；許多地下公共空間突發性水災的應對措施缺乏針對性；部分中小城鎮防洪排澇的工程體系和管理體系更是嚴重缺乏。（4）部分城市防洪排澇管理職能混亂。目前，全省部分城市的防洪排澇工作仍由多部門負責，城市外圍的防洪主要由水利部門負責，城市內部的防洪排澇工作則主要由建設部門負責，無形中將城市防外洪與排內澇分割管理，加上牽涉的管理機構多，造成職能交叉、權責不清，導致城市防洪與排澇規劃、建設銜接不暢，管理脫節，指揮調度不統一，給城市防洪排澇工作帶來困難。

（1）開展新一輪城市防洪排澇規劃編制。城市防洪排澇規劃是城市總體規劃中的專業規劃，服務于城市總體布局，因此，城市總體建設規劃應充分考慮城市的防洪、排水和供水、蓄水等問題。為解決當前城市防洪排澇存在薄弱環節，必須抓緊啟動新一輪城市防洪排澇工程規劃，并列為城市重要專業規劃管理，為全面加強城市河湖水域管理和防洪排澇工程建設提供科學依據。（2）理順城市防洪排澇管理體制。按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》有關規定，理順城市河湖管理體制，明確由水利部門統一實施城市河湖管理和治理；理順城市防洪排澇指揮體系，實行城市、農村防洪排澇工作的統一指揮，切實解決城市河湖治理和保護不落實、防洪排澇指揮不統一的問題。（3）細化完善城市突發強降雨應急排澇預案。在認真總結近年應對突發性強降雨經驗教訓和摸清城市基礎設施配套建設、水系、工情等變化基礎上，針對可能發生的各種量級的降雨，進一步細化完善防洪排澇應急管理預案內容和工作流程，明確城市防洪排澇預警預報、應急響應和部門聯動機制，強化工程調度、機泵出動、經費保障等各種具體預防對策和措施，實現對強降雨的積極、主動防御。（4）加強城市防洪排澇基礎設施建設。高標準的城市水利工程體系是抗御洪澇災害的重要物質基礎。要以城市防洪排澇規劃為依據，切實加大投入，加快城市水利工程體系建設，使重點城市的防洪排澇標準盡快達到國家標準。城市防洪排澇工程建設要與改善城市水環境和城市景觀有機結合，并與加強非工程措施建設有機結合，充分發揮城市防洪排澇工程的綜合功能效益。（5）強化城市突發強降雨應急管理能力建設。健全城市防洪排澇指揮組織體系，在將城市水系和供排水管網等基礎配套設施建管權交由水利部門基礎上，明確各地政府防汛指揮機構統一領導、組織城市防洪排澇工作，處置城市突發強降雨等應急事務；城建（市政）、交通、民政、電力、衛生等成員單位按照各自職能，各司其職，協調聯動，共同做好城市防洪除澇排水工作，確保防洪排澇、應急搶險和各項救災工作安全、有序開展。加大氣象、水文、防汛監測預警預報系統建設，增強預報的準確率和時效性。扎實細致做好汛前檢查，及時疏浚城市內外河道和雨水管網，檢驗水閘泵站、強排機泵等是否運行正常，確保澇水排除通道通暢。強化應急排澇隊伍和裝備建設，定期組織城市搶排演練，加強車輛、機泵等排澇設備養護，及時增補排澇物資，切實增強應急處置的專業保障能力。

本文作者：王建鄭福壽傅亮工作單位：江蘇省防汛防旱指揮部辦公室