學習型城市建設評析思考

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一、重新審視評估工作的定位問題

學習型城市建設進入深入發展階段，評估工作要實現可持續發展必須在評估工具和評估制度上有所創新，但在此之前我們有必要對學習型城市建設的評估工作的定位問題進行重新的審視，只有明確了評估工作在新階段的定位才能把握創新的方向，解決當前面臨的困惑。

(一)關于創建學習型城市目的的定位

顧明遠先生在2006年發表文章《學習型社會:以學習求發展》，提出“學習型社會就其實質來說是一個以學習求發展的社會”，從建設目標的角度對學習型社會進行了精辟的定位。在學習型城市建設的理論基礎問題上，學習型社會理論與學習型組織理論在學術界一直存在較大的分歧，城市作為社會的一個“有形載體”或組成部分，是發展全民學習、終身學習的學習型社會有力抓手，因此必須將學習型社會理論作為學習型城市建設的理論基礎;同時，城市也是一個有形的復雜巨型組織，運用學習型組織理論指導城市的管理，也是一種合理的選擇。因此在學習型城市建設中，無論在理論指導層面或是在具體實踐層面，兩種理論實現了某種程度上的統一，如:有學者提出學習型城市建設的兩大基石為終身教育體系建設和學習型組織建設(陳乃林2012)。在學習型城市建設中，無論我們以學習型社會理論為指導還是以學習型組織理論為指導，就其目的定位而言都是通過學習促進城市的發展，具體包括以下幾個層面:1．建設學習型城市，促進人的全面發展黨的十七大提出“以人為本”是科學發展觀的核心，城市發展的最終目的是滿足個體日益增長的需要、實現人的全面發展。隨著社會經濟的發展和生活水平的提高，市民的需求層次逐漸由物質層面向精神層面轉移，建設學習型城市和終身教育體系就是要實現教育資源的優化整合、滿足市民不斷增長的教育需求，使人人都有參加學習的機會和享受文化成果的權利，使人們的精神世界更加充實、文化生活更加豐富多彩。城市人口綜合素質的提高和個體全面發展所形成的優質人力資源，又轉化為城市先進的生產力、經濟效益和社會財富，實現了人與社會的良性互動與可持續發展。2．建設學習型城市，促進各級各類組織的發展各級各類組織是城市這個復雜巨型組織的細胞，組織的學習更加強調團隊學習與個體學習的融合，強調組織管理方式、發展方式的創新。在學習型城市建設實踐中，國內許多城市都積極開展了學習型組織的創建，包括:學習型機關、學習型企業、學習型學校、學習型社團、學習型社區、以及學習型家庭等不同類型的學習型組織創建工作。制定不同類型學習型組織先進單位的基本標準，引導不同類型的社會組織重視員工教育培訓和人力資源開發工作，積極開展團隊學習和組織學習，在學習型城市建設中發揮了良好的示范帶頭作用。3．建設學習型城市，促進城市全面繁榮從全球城市的發展趨勢來看，城市的發展由單純強調發展經濟增強城市競爭力，擴展為城市的全面繁榮。聯合國人居署(UN－HABITAT)針對日益凸顯的社會問題，提出“城市是繁榮的家園”這一口號，并于2012年推出全球城市繁榮指數(CPI)，對城市繁榮的衡量標準包括了5大支柱:生產力(Pro-ductivity)、基礎設施(Infrastructure)、生活質量(Qualityoflife)、社會公平(Equity)、環境可持續發展(Environmentalsustainability)。因此我們在建設學習型城市過程中，一方面需要注重教育對于人力資源建設的戰略意義，把人力資源作為首要資源，通過提高市民素質、提升社會組織的學習能力，有效促進經濟發展方式轉變，增強城市競爭力(邵和平2012);另一方面也要注重教育社會化功能的擴大化，包括:通過促進教育公平，推動民生發展;充分發揮教育的社會凝聚功能，建立核心價值體系，凝聚社會共識;通過軟性的道德養成功能，充分發揮教育的社會規范作用;發揮教育的社會調解功能，通過溝通、民主化解社會矛盾，實現社會治理方式的創新等。(馬仲良2012)。

(二)關于評估工作性質的定位

學習型城市建設的評估工作，評估的最終目的均是為了促進學習型城市建設的發展，但是在具體的指向上確是存在以下幾種類型:以上三類評估性質截然不同，其中第二類評估起步較早，并且此類評估主要是針對國家和地區教育系統內部的評估，從其指標體系來看具有較大的局限性，沒有從城市整體發展的角度考慮學習型城市的發展問題，因此我們下面主要討論第一類和第三類評估的性質問題。首先，資格認定類的評估就其性質而言屬于一種由第三方組織開展的評估終結性的評估，是對一個城市的學習型城市發展情況進行一個階段性的總結，無論其評估結論判定采用何種方式，其評估的實質是做出了一個判斷———城市是否已經成為學習型城市。此類評估的意義在于，對于參評城市而言獲取“稱號”一方面是獲取了一種榮譽、增加城市的吸引力，另一方面則是獲取了與其他城市溝通的資源，聯合國教科文組織終身學習研究所一直主張“建立學習型城市網絡，是推進學習型城市建設的一項重要戰略”(ArneCarlsen，2012)。其次，工作進展類的評估就其性質而言屬于由區域政府自己組織開展對區域內學習型城市建設進行的發展性評估。此類評估一般均作為該區域學習型城市建設工作的組成部分之一，如:北京市將評估督導工作作為學習型城市建設工作三項機制之一，評估工作劃分為:宣傳發動→培訓提高→專家視導→評估診斷→表彰獎勵→咨詢指導六個階段(邵和平，2012)，各區縣的“迎評”過程即是一次學習型區縣建設大跨步過程。我們可以看出，此類評估已經不是單純意義上的評，而是將以評促建具體落實到過程，使評估工作成為學習型城市建設的一個重要組成部分。綜上所述，目前我國國內開展的學習型城市評估工作，主要是各省市開展的發展性自我評估，屬于政策評估范疇，也是學習型城市建設工作的重要組成部分，該項工作需要在明確該性質定位的基礎上長期持久進行;學習型城市建設在我國已經開展十年，國家層面尚未開展由第三方組織的學習型城市認定工作，借聯合國教科文組織今年將在北京召開第一屆全球學習型城市大會契機，可以考慮由權威機構啟動國內學習型城市認定工作，構建國內學習型城市網絡。

(三)關于評估內容的定位

學習型城市評估的性質不同決定評估內容的側重點不同，資格認定類的評估其評估內容側重點是對學習型城市發展狀態進行評估，按照學習型社會實質———以學習求發展來看，學習型城市的發展狀態包括兩個方面:一方面是城市終身學習體系或教育系統本身的發展狀態，這也是目前多數評估指標體系中的重點內容，如:聯合國教科文組織全球學習型城市評估指標體系中六大建設模塊———全面提高從基礎教育到高等教育的入學率、給社區學習帶來新氣象、提升職業培訓和工作場所學習的效率、擴展現代學習技術應用、改善并優化學習質量、創造充滿活力的終身學習文化(UIL2012);另一方面是由學習帶來經濟、社會、文化、環境等城市發展各方面的提升情況，學習型城市是一個復雜系統，學習與各方面發展必然具有一定的相關性，但是學習對于各方面發展貢獻到底有多大這在目前是無法衡量的，因此這一部分評估內容往往成為人們對學習型城市評估指標體系質疑之處。學習型城市建設工作進展類評估，就其落腳點來看是對各級政府部門在開展學習型城市建設政策績效的評估。如:北京市學習型城市工作示范區(縣)評估指標的一級框架———學習與認識、組織與保障、建設與發展、成效與評價，對于工作過程的評價指向非常明確。因此該類評估內容具有較強的地方性特色以及較強的階段性特色，各地區建設學習型城市路徑選擇的不同、各階段所采用的建設策略不同，均會在評估內容方面有不同的反映。當然兩類學習型城市評估的內容必然存在大量的交叉，對學習型城市發展狀態的評估中，對政府政策實施過程和實施效果也需要進行考量，對工作過程本身也是學習型城市建設狀態一種反映，如:聯合國教科文組織全球學習型城市評估指標體系中第三模塊是學習型城市的先決條件，包括堅定的愿景及高度的政治意愿、社會各界的管理和參與、發掘利用各類資源及潛力三個二級指標;對于政府開展學習型城市建設績效的考察，建設的成效必然是考察點之一。這種內容的較差在具體碰上工作中也會對評估專家帶來一定的困惑，究竟是在評政府工作還是在評區域發展現狀，因此在明確評估內容側重點的基礎上，各項具體指標雖然在內容上有所重合，但是在表述方式上應體現出評估的指向性和側重性。

二、評估制度和評估工具的創新

通過對學習型城市評估工作定位的重新思考，我國目前各省市開展的學習型城市評估工作的性質都屬于政策評估范疇，即由政府組織開展的，對區域內部學習型城市發展政策執行過程和結果的評估。按照這種定位，要實現評估工作的可持續發展，需要在評估制度和評估工具兩個方面按照學習型城市建設新階段的要求進行創新。

(一)評估制度的創新:由“評優”向政策監測評估轉變

在學習型城市建設的初期，我們往往都會采用學習型城市創建這種表述，創建意味著學習型城市是一項新事物，創建過程是一個從無到有的過程，那么在這個階段評優秀樹典型則是一項非常有效的政策推進手段。評估工作在這個階段發揮了引領性的作用，首先評優、評先進激發了各個地區創建的積極性，在面對學習型城市這項新生事物，并非一開始就能完全理解其對區域發展的重要意義之時，外在“榮譽”的刺激在客觀上發揮了一定的作用，使得各個地區投入到創建工作中;其次評估需要建立一套指標體系，指標體系需要完整的描述學習型城市建設的各個方面，這也為各個地區開展學習型城市建設提供了基本的思路;另外，評估工作并非是一個簡單的檢查、評價過程，以評促建是評估的根本目的，那么政府機構在設計評估工作時會加入大量的前期指導、后期反饋等環節，評估過程本身即是創建工作的一個重要過程。那么通過初期的創建工作，各地區都逐漸意識到了學習型城市建設對于地區實現跨越式發展的重要意義，也深刻的意識到學習型城市建設是一項只有起點沒有終點的工作，學習型城市的建設動力也由外部的創優爭先的動力，逐漸變為區域發展的內在需求，學習型城市的建設工作也由創建逐漸轉變為一項常態性工作。學習型城市建設進入新發展階段的特征，也決定了評估制度也需要進一步創新，其創新的目標同樣也是發展為一項可持續的、常態化的制度。要實現評估工作的常態化，有兩種途徑:一是建立定期復評制度。韓國開展的學習型城市評估，獲取學習型城市資格的城市每五年將復評一次，若不能達到標準將取消其學習型城市稱號;北京市學習型城市建設區縣評估也進入到了“第二輪”，在學習型城市建設先進區縣評估之后啟動了學習型城市建設示范區評估。其中，北京市西城區在2002年取得先進區稱號，時隔10年在2012年被評為示范區，示范區的評估首先從標準上一定是高于先進去，在評估過程中我們強調按照學習型城市發展新階段的標準該區域發展的變化;另外評估過程中強調示范項目的評估，即對能夠為全市其他城區未來發展起到示范作用的項目進行重點評估。但是從評估過程來看看，基本還是采用了與先進區評估相同的評估方法和手段。但是這種復評制度容易讓人產生一定的誤解，比如有些北京市就有區縣在剛剛完成先進區的評估即提出示范區的申請，雖然作為一種有發展階段區別的復評機制，但是由于新榮譽獲取的外部動力，反而使得復評的初衷不能得以很好的實現。二是建立監測評估制度。首先在之前的評估定位研究中，我們將各省市開展的學習型城市評估定位為對學習型城市政策的評估，那么從公共政策理論發展來看，經歷了以關注管理過程科層制政府的傳統公共行政理論，到關注績效管理、責任政府、以結果為導向的新公共管理理論，再到支持公眾參與、倡導愿景型“共享領導”方式的公共治理理論。在公共治理理論階段，則更多地強調了對從政策決策、執行到影響的監測與評估全過程，以確保決策質量、執行速度、政策預期目標的實現，以及政策負效應的防止和政策正效應的發揮。(胡伶范國睿，2013)這為建立學習型城市工作監測評估制度提供了理論方面的保障。其次，學習型社會這個理念從誕生之初便充滿了濃厚的“烏托邦”色彩(朗沃斯2009)，由于其理想化特征往往會停留在理念層面、或者精神層面，因此學習型城市的建設很容易就被“運動”化，為了迎評而抓此項工作，沒有迎評壓力就慢慢忽視。那么要把學習型城市建設作為一項常態化的工作，在評估工作方面也需要建立一種持續機制，這也是監測評估制度建立的現實需要。通過監測對各區域學習型城市政策執行過程和結果進行連續性的信息收集，如:建立年報制度各區域定期填報數據、建立第三方市民滿意度調查制度定期對各區域進行抽樣調查等;在監測獲取信息基礎上開展各類評估，如:定期的由專業機構根據監測數據提供的區域發展評估報告、較長間隔的專家現場輔導、評估等;另外信息及時反饋，信息反饋對象既包括上級主管政府也包括被檢測區域，監測的最終目的不是“管”而是“促”。

(二)評估工具的創新:由指標體系向指數發展

從全球發展趨勢及學習型城市評估工作實踐來看，指標體系在學習型社會建設初期具有較強的指導作用，決策者能夠按照指標體系的詳細描述來全面開展學習型城市的建設工作。但是隨著學習型城市建設的深入發展，評價方面則暴露以下問題標準不清晰問題，各項評價指標是否存在定性或定量的標準，有學者也尖銳的提出“并不存在一條標桿來進行判斷一個城市是否已經成為了學習型城市”(楊進2012)。要建立學習型城市建設監測評估體系，如果僅僅使用指標體系作為監測工具那么，就必須為每一項指標設立一定的標準，那么在標準并不清晰的階段，我們需要在監測評估工具上進一步創新，即在指標體系基礎上建立學習型城市發展指數。

1．指數工具的特征

首先指數基本特性就是相對數。在學習型城市建設標準尚未清晰的階段，我們在評價實際操作最為明顯的體現是評價者往往只能通過對比兩個區域之間的優劣來對某一項指標打分，即在這一項工作上那個區域做得相對較好，哪個區域做得相對較差。那么通過對區域與區域間橫向比較，城市發展過程中不同時期的縱向比較形成的指數，則能解決當前標準不清晰的問題，使得評價工作實現可持續發展。其次，指數具有簡潔、可視化等特性。指數是通過對比排名，以圖表等可視化形式呈現最終結果，是一種非常有效的監測工具。同時這種簡潔可視化的結果，也是決策輔助的發展方向。

2．學習型城市發展指數的構建思路

構建學習型城市發展指數的機構思路如下圖:首先要在在現有評價指標體系上，提煉出指數的理論模，之后是進行指數算法的設計，最后通過將指數應用到實踐中進一步對模型進行驗證對算法進行修訂。階段一:理論模型的設計學習型城市評估國際國內都以開展多年，指標體系方面已經有了大量的成果，構建指數的第一階段工作就是在現有指標體系上提煉指數的理論模型。如:我們選用聯合國教科文組織終身學習研究所最新“全球學習型城市指標體系”，那么按照其基本框架構建理論模型如下圖:同大多數學習型社會評價指標體系類似，該指標體系采用的模型也是盡可能完善的描述學習型城市建設的全貌，六項主要建設任務是學習型城市評估的結構性指標，社會效益則是學習型城市建設最終結果性指標，基礎條件則是推進學習型城市建設條件性指標。學習型城市建設是一個長期的過程，學習對于城市發展的促進也并非一蹴而就，其結果性指標往往需要經歷較長時間才能有所體現。作為指數的完整模型必須包括各因子間的關聯性，需要在經過案例實踐研究獲取一定數據后，再進一步能提出一些條件與結構、結構與目標、條件與目標間關系的假設;最終指數模型的科學化則需要進一步在應用到全球多個城市、收集多年數據后方能進一步驗證。階段二:指數算法設計指數算法是指標體系跨向指數的關鍵，指數要達到可應用水平重點工作則是指數算法的研究，具體工作包括以下兩部分:一是指標的選擇:目前學習型城市評價指標體系中共包含的指標項都較多，其目的是為了盡可能全面的涵蓋學習型城市建設的各個方面，以實現對于不同發展程度的學習型城市建設提供指導。但是在進行指數化過程中，首先要做的工作則是“聚焦”:縮減相似指標、提取重要指標、設計指標權重等。二是指標的量化:目前學習型城市工作評價指標體系中包括定量指標、定性指標，因此該部分工作有定性指標的量化處理、所有量化指標的如何利用相對數特性實現最終指數的運算等。階段三:指數的應用指數的應用性必須在實踐中進行檢驗，可以選擇部分區域為樣本開展指數應用案例研究。指數的應用過程，一方面具有研究的意義，通過獲取實際的數據進一步對指數模型進行驗證;另一方面也具有政策的意義，指數的應用過程本身就是監測評價制度的過程，在此過程中對該區域的評估監測工作必將帶來實質性的推動。（本文來自于《現代遠距離教育》雜志。《現代遠距離教育》雜志簡介詳見.）

三、結論

學習型城市建設評估是學習型城市建設工作中的一項重要機制，隨著學習型城市建設進入深入發展階段，評估工作面臨可持續發展的問題。我國目前開展的學習型城市評估工作就其定位來看，是由政府組織開展的一項政策績效的評估，在明確這個定位的基礎上，我們需要進一步對評估工作制度進行創新，建立監測評估制度，同時也需要在評估工具上進行創新，構建學習型城市發展指數。

作者：謝浩陳麗工作單位：北京師范大學