城市建設管理體制革新思路

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一、城市建設管理面臨的新形勢

隨著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的，我國正式進入了全面深化改革的階段，城市建設管理也隨之進入了全面深化改革的階段。首先，是堅持市場在資源配置中的決定性作用。在接下來的經濟體制改革中，要堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場經濟體系、宏觀調控體系和開放型經濟體系。逐漸形成讓市場自發地決定資金、人力資本等生產要素的流動，讓市場決定具體的經濟生產過程中生產主體和生產方式的選擇，也讓市場來檢驗生產建設的結果，以更好地轉變經濟發展方式，將我國建設成一個創新型國家，使得整個國家的經濟生活更有效率、更加公平、更具可持續性的社會經濟環境。其次，將更加注重改革的系統性、整體性、協同性。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，是政治、經濟、軍事、文化等各個方面全面大力推進的改革過程。因此，在全面深化改革過程中，需要特別注意不同改革內容的戰略規劃、具體實施、監督保障等各個方面的相互協作，統籌兼顧，以促進社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明等攜手共進，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。再者，將加快推進監管制度的制度化、規范化、程序化。堅持群眾路線，以人為本，建立和完善相關的監督管理制度，使得有法可依、有法必須、執法必嚴、違法必究，既是建立社會主義法治國家的需要，也是發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主的需要，同時也是保證社會各項改革出發點的正義性、實施過程的公平性、建設結果的普惠性，并最終保證全面深化改革戰略目標達成的關鍵所在。具體到城建管理，《決定》提出：要推進城市建設管理創新。建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。建立和完善跨區域城市發展協調機制。

二、當前城建管理體制存在的問題

（一）發揮市場對資源配置的決定作用不夠

首先，資金來源的市場化程度不夠。目前，城市建設的資金來源渠道還太過單一，主要是靠財政撥款，沒有充分對社會開發，這也導致了四個方面的問題：一是隨著經濟建設的快速發展，僅靠政府財政資金已經難以滿足城市基礎設施建設日益增長的需求。二是政府財政資金容易被擠占挪用，增加項目建設成本，進而影響項目建設的有效開展。三是資金管理及核算不夠規范，由于施工、審核和監督都是由政府部門負責，城建資金的相關審核和監督缺乏實際上的約束力，導致提前支付、超額支付、增加支付等不合理行為經常發生。四是投資控制力度很差，經常出現實際總投資超過概算金額的情況，這既影響概算的嚴肅性，也影響政府財政資金的正常安排。[3]其次，城建招投標的市場化程度不夠。雖然我國已經制定了《建筑法》和《招投標法》，要求城市基礎設施項目必須公開招投標，擇優中標。但是由于相關監督機制的不完善，以及在實際操作過程中查處力度的不夠，在巨大利益推動下，政府領導干部干預工程招投標過程的問題仍時有發生，嚴重妨礙了正常的市場競爭機制效用。而且相關管理機構的干預，最終也會導致腐敗和壟斷等更為惡劣的后果，這既大大降低城市建設的效率，也給政府相關部門的工作帶來隱患。再者，風險管理的市場化不夠。由于政府在當前城建中的主導地位，對于城建資金的風險管理也基本上是由政府相關部門負責。但是由于缺乏市場競爭機制所帶來的必要的壓力，唱“獨角戲”的政府在城建資金管理上很容易出現風險管理意識不強的問題。因為雖然城建項目投資本身具有很大風險，資金需求量也大，但是由于相應的監督和追究機制的不完善，以及“政府”監督和追究“政府”所導致的實際監督和追究功能的削弱，使得相關的負責人不會太重視對城建資金的風險控制。也正是由于意識的缺乏，導致我國城建項目資金風險管理制度不健全，滯后于實際發展的要求。[4]

（二）對城市建設管理的統籌兼顧不夠

由于城市建設并不僅僅是一個孤立的建筑學問題，而是與特定地區的政治、經濟、文化、生活、生態等各個方面都息息相關的社會行為，所以城市建設從一開始的設計規劃到具體的建設過程，都必須統籌兼顧方方面面的問題，努力爭取達到特定時期的最優狀態。但由于城建體制起步低，以及各種歷史影響，當前我國的城建管理在統籌方面還存在著諸多問題。首先是城建負責部門職能不清。這既導致各部門效率的低下，同時也導致各部門相互協作的混亂。作為當前城市建設重要部門的城市建設指揮部，其職能沒有明確的界定，在政府組織構架中沒有明確的位置，它既有政府行為又有企業行為。[5]如在城市征地拆遷行為中，根據國務院相關條例，這只能屬于政府行為，但城市建設指揮部同時又像企業一樣要作為被監督對象。職能的模糊使得城建相關部門的具體工作也比較復雜，他們一方面要從事建設工作，另一方面又要負責信訪、維穩等社會職能。這既會導致他們無法將精力全部用于建設，同時也讓他們有自己監督自己的問題，兩方面結合下來，建設質量就難以得到保證。其次是城市建設規劃不系統。首先是城建內部規劃不系統，如常見的重復施工問題嚴重。今天剛填平一條馬路，明天卻又要開挖路面鋪設管線，這既極大地影響這一地區人民群眾的生活，同時也是對資金、物資、人力等經濟資源的極大浪費。其次則是由于許多城市基礎建設在規劃過程中，對文化休閑、生態環境保護等方面缺乏足夠的考慮，以致在實際運行中效果很差，既增加城市建設成本，也增加城市管理的難度，造成社會資源和人民生活福利的極大浪費。[6]再者是對可持續發展考慮的不足。過于單方面追求經濟增長，把眼前的經濟利益放在第一位，而主觀和客觀上忽視可持續發展問題。我國現行的環境監管體制、監管能力、考核體系都已經不適應新形勢對環境保護工作的要求。無論是官方的還是非官方的調查，結果都表明我國城市污染指數居高不下，依然還是粗放型的經濟增長方式，走上了發達國家“先污染后治理”的老路。而且由于缺乏有效的激勵政策，有法不依、執法不嚴的現象普遍存在，如一些地方政府出于經濟增長的考慮，不顧當地經濟發展的實際水平，大拆大建，搞“形象工程”，GDP雖然上去了，民眾的生活福利卻沒有任何提高，反而浪費了不少的經濟資源。

（三）城市建設監管機制不夠完善

合理有效的監管機制是城市建設管理體制按預期運行的根本保障，但在當前，就整體而言，我國的城建監管機制還不夠完善。首先，監管法規不夠完善。由于我國城市化快速發展起步晚，對于城市建設體制的探索和建立也比較晚，所以相關的監管法規不夠完善。這一方面是由于其他原因引起的，如政府城建部門職能的不明確引起相關監督條款適用的模棱兩可，以及政府主導下自己監督自己的不合理等；另一方面則是由于我國先受到計劃經濟思想影響，后來又過于追求經濟增長，對城建監督本身還不夠重視，相關法律法規的制定并沒有完全跟上。其次，監管透明度不夠高。當前我國城市建立監督管理中透明度還不夠高，社會參與嚴重不足。無論是在規劃編制、基礎設施建設還是相關責任追究方面，都還沒有真正做到公開、公正。整個城建過程中的運行及其相關的監督機構和監督行為，都在政府這個“不透明的系統”里邊運行，使得監管的效果大打折扣，起不到其應有的作用。至于建立健全專家咨詢制度、部門協調制度、聽證制度及相關責任追求制度等，都還僅僅流于形式，沒有真正實施起來。再者，監管方式不夠立體。由于城市建設和政府、企業、市民的切身利益都息息相關，所以任何單方面的監管方式都不足以保證監管的公平性。但是就當前而言，對于城市建設管理中的各項事務，其監督主要都是由政府自發完成，缺乏企業和市民的反饋，或者對企業和市民的反饋缺乏重視。而且即使是在政府內部，上下級部門、平級部門、相關及不相關部門之間的協調監管機制也沒有建立起來，很多時候甚至是靠城建相關部門的自我約束來完成。

三、新形勢下全面推進城建管理體制改革的對策

（一）充分發揮市場對資源配置的決定性作用

改革開放以來，我國經濟的市場化極大地解放和發展了生產力，促進了我國經濟的迅猛發展。在當前重要的戰略機遇期，全面深化改革階段，進一步推進市場化，完善社會主義市場經濟體制，為市場發揮作用創造條件，是當前我國各級政府需要認真研究的問題。在城市建設體制改革中也是一樣，逐步擺脫我國歷史上由來已久的計劃性城市建設方式，將城市建設交給已經有足夠力量的市場上的廣大企業，為它們創造公平的競爭環境，是走出當前我國城市建設困境的關鍵。總的來說，需要做好以下三個方面。首先，是積極推進資金來源的市場化。市場具有將資金導向可以獲得最大效用區域的能力，在城市建設中，逐步放開對資金來源的限制，廣泛吸收社會各方面的資金，既可以減輕我國當前嚴重的地方財政壓力，同時也能更好地保證投入的資金取得當前條件下的最大效用。所以，認真研究建設透明規范的城市建設投融資機制，建立城市基礎設施和住宅政策性金融機構，允許政府開拓城市建設融資渠道，同時允許社會資本進入城建投資領域，是當前我國城市建設管理體制改革中的當務之急。其次，是努力保證招標工作的市場化。嚴格按照法律法規，對相關城市建設項目進行公開招標，并完善監督管理機制保證招標過程和結構的公平，是同時保證城建項目成本和結果取得最優的關鍵。同時，在具體的建設實踐中，不斷地總結新出現的問題，總結經驗，完善相關法律法規，并建立運行相應的監管機制，為政府、企業在城建過程中的完全競爭創造條件。再者，是逐步放開風險管理的市場化。城建是具有高風險的投資項目，往往涉及巨額資金，對這些資金的科學化的管理，既可以最好地為城建項目的順利進行服務，同時也可以對可能的突發狀況有足夠的應對能力。十八屆三中全會之后，在能源等戰略物資都已經確定將逐步市場化的新時期，金融相關領域的市場化也是大勢所趨。在風險可控的范圍內，對城建資金風險管理市場化進行積極地探索，是順應當前國內經濟形勢的明智之舉。

（二）深化改革城市建設協調機制

城市建設作為一個影響頗廣的經濟社會行為，其協調機制的有效與否直接關系到城市建設成果的好壞。必須從內部和外部兩部分來改革城市建設的協調機制，同時用相應的手段來保證城市建設的科學性。首先，要明確完善相關部門職能，以便完善城建相關部門內部的相互協作。在接下來的改革過程中，我們必須對城市建設指揮部、城建監管機構、城建金融機構等部門的職能有著非常清晰的界定，同時對原有存在的缺陷進行完善。明確的職能既能有助于它們清楚各自在城市建設中的任務，降低主觀或者客觀上逃避責任的機會，以更好地完整各自的任務；同時也有助于這些城建部門在相互協作中各司其事，碰到難題無法相互推諉，碰到好事也避免一擁而上造成混亂，而是用分工的方式，促成城市建設管理體制的高效運轉。其次，要建立完善全面、系統的城市建設規劃體制。由于城市建設對政治、經濟、生活等社會各個方面的巨大影響，以及與眾多不同背景、不同身份的人的不同方面的利益息息相關，所以一個完善的全面、系統的規劃體制是我們所需要的。只有全面、系統的規劃，才能保證城市建設本身的正確性，才能讓城市建設成為我國全面深化改革過程中的一支重要力量。最后，是將城市建設的可持續發展水平納入相關人員的考評機制，并作為重要的政績考核標準。我國經濟社會發展到當今的程度，科學的可持續發展應該開始代替之前已經滯后的重點考察GDP的方式。將城市建設的可持續發展水平納入考評機制，既可以提升城市建設相關人員對可持續發展的重視，同時也可以促使其他相關人員主動對此進行監督，進而保證城市建設結果的有效性。

（三）完善城市建設監管機制

監管機制的合理性和有效性是城市建設管理體制能否正常運行的關鍵，其合理性主要是通過不斷從實踐中總結經驗，又快又好地完善與城建相關的監管內容和方法來實現的。而其有效性則是要由強有力的監管手段、明確且保證實施的賞罰手段來實現。最后，為了順應新的改革形勢，我們更是應該發揮主觀能動性，努力創新全方位立體的城建監管體制，保證城市建設為全面深化改革大局服務。首先，需要創立、明確和完善城市建設相關法律，使城市建設監管體制有法可依、有法必須、執法必嚴、違法必究，使監管體制成為城市建設最有效的“護衛隊”，擺脫當前城建監管機制的“無能”境地。同時，在城市建設的具體實踐中，不斷地總結和創新相關法律法規，使得城建監管規則適應新形勢的發展，進而可以更好地保證城市建設行為的正確性。其次是提高監管力度，努力消除當前我國城建監管過程中的模糊性，確保公正公開，加強打擊力度。對城建過程中出現的違法違紀行為從嚴處理，對政府干部出現的違法違紀行為更是要重點查處，通過通報批評等方式塑造反面典型，既保證城市建設的效率和純潔性，也捍衛政府部門的公義性。最后，要嘗試創新全方位監管體系。傳統的監管模式有著它固有的盲區和局限性，在全面深化改革背景下，市場和社會在經濟、政治生活中的分量將越來越重，所以，借此機會在城市建設這個涉及面極廣的項目的改革中，嘗試創新和完善多方參與、共同監管的全方位監管體系，可以促進城建監管機制和城建管理體制的向前發展，同時也可以起到為全面深化改革大局，在某些盲區“試水”的作用。（本文來自于《城市觀察》雜志。《城市觀察》雜志簡介詳見.）

作者：陳江生邱丁許雯工作單位：中共中央黨校