海綿城市建設問題及建議

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一、基本情況

(一)中央鼓勵金融機構加大對海綿城市信貸支持力度。1.中央政府層面。為應對水資源短缺和城市內澇等危機，國家主席在2013年中央城鎮化工作會議上要求，大力推進建設雨水自然積存、滲透和凈化的“海綿城市”。2015年4月和2016年4月，國務院公布分別公布兩批16個海綿城市建設試點名單，包含重慶、武漢、廈門、萍鄉、常德及深圳、上海、天津、北京等城市。2015年10月，國務院辦公廳下發《關于推進海綿城市建設的指導意見》，要求各有關方面將海綿城市建設作為重點支持的民生工程，充分發揮開發性、政策性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對海綿城市建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，對海綿城市建設提供中長期的資金支持，積極開展購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對海綿城市建設項目的資金支持力度。2.開發性、政策性銀行層面。2015年12月住房和城鄉建設部分別和國家開發銀行、中國農業發展銀行(以下簡稱“農發行”)共同下發了《關于推進開發性金融支持海綿城市建設的通知》、《關于推進政策性金融支持海綿城市建設的通知》，要求加大對海綿城市建設項目的信貸支持力度和最大限度發揮政策性金融的支持作用，切實增加信貸資金對海綿城市建設的支撐保障力度。(二)試點城市金融機構支持海綿城市項目建設情況。1.常德市海綿城市項目資金需求情況從項目計劃和進度看，2015年－2017年三年試點期間，常德市擬建海綿城市建設項目148個、計劃投資523.2億元。截至2016年7月末，常德市已完成海綿城市建設項目55個、投資金額85.34億元，后期需投資437.86億元。從資金供需看，中央財政三年補助預計12億元，省財政補貼尚未到位，地方財政共需籌資511.2億元，計劃所需資金遠超中央財政補貼，資金缺口巨大。以2016年為例，根據《2016年常德市全市及市級預算報告》，2016年常德市預算安排海綿城市建設資金8.6億元，而當年計劃海綿城市建設項目76個，共需投資402.75億元。表1常德市海綿城市建設項目資金需求情況單位:億元城市時間海綿城市項目數量總投資金額獲得財政補貼金額常德2015年5482.9842016年76402.7542017年1837.4942.常德市金融支持海綿城市項目建設情況2015年4月以來，人民銀行常德市中心支行加強協調督導，積極引導轄內金融機構創新金融產品，主動與海綿城市建設項目對接，有力支持了該市海綿城市項目建設。一是在信貸、表外融資方面。據統計，2015年1月至2016年7月，常德市銀行業金融機構共設立海綿城市基金1只、金額14.99億元，2家銀行發放資產證券化產品、非標準化債權、結構性融資產品11.5億元，6家銀行發放海綿城市建設項目貸款39.8億元(見表3)。二是在授信意向方面。據統計，2015年以來，國開行湖南省分行、交通銀行常德分行已與市經建投、城建投達成海綿城市建設項目基金共計89.80億元，3家行擬投入基金50.00億元、19.80億元;農發行常德分行、農業銀行常德分行、中國銀行常德分行已與市經建投、城建投達成項目貸款授信意向共計109.5億元，3家行擬投放貸款分別為80.00億元、15.00億元、14.5億元。

二、需關注的問題

(一)海綿城市建設收益來源缺乏長效制度安排，影響金融支持的可持續性。根據《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》(財建﹝2014﹞838號)、《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發﹝2015﹞75號)的規定，當前試點城市海綿城市建設資金主要依靠中央和地方財政投入。但目前，依據相關法律政策，地方政府尚缺乏有關海綿城市稅費的專項財政收入來源、缺乏長期財政資金投入的制度性安排，影響金融機構支持的可持續性。據對轄內農發行、中行、交行、農行常德分行公司部門負責人調查反映，海綿城市建設項目貸款還款來源已成為制約其信貸支持的首要問題。目前4家銀行已與市經建投、市城建投達成授信協議，但均要求以政府購買服務項下應收賬款作為質押。其中，農發行常德分行80億元項目貸款(計劃采用人總行PLS資金)授信已于2016年5月得到農發行總行審批，但因該信貸投放的項目暫時未能納入市人大財政預算安排，導致該項目貸款至今未能發放。(二)缺少長期低成本融資支持，增加了地方財政負擔。以常德市為例。2015年1月至2016年8月，金融支持主要為銀行中長期貸款、表外融資，年平均融資利率為6.82%，尚缺乏企業債券、公司債券、資產支持證券和項目收益票據等低成本融資支持。以常德市為例，2015年1月至2016年8月，常德市海綿城市建設項目共融資66.29億元，從2017年起每年需支付的利息就達4.52億元。另據《常德市2014年預算執行情況與2015年全市及市級預算報告》，2015年常德市財政安排城市維護建設資金19.1億元，其中城建融資還本付息資金就達13億元。(三)受預算支出比例限制，PPP難以滿足項目大額融資需求。根據2015年4月財政部出臺的《政府與社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十五條規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。以常德市為例，2015年市級一般公共預算支出為91.79億元，年度PPP項目從預算安排的支出責任最高僅為9.18億元，難以滿足海綿城市建設大額融資需求。

三、國外的主要做法

(一)美國:設立清潔水州立循環基金，以貸款方式投放。1.資金來源。清潔水州立循環基金(以下簡稱“基金”)的資金來源為三部分:一是聯邦年度撥款和州政府撥款，州政府撥款為聯邦撥款的20%。美國環境保護局2014財年預算中，19.12億美元用于州立循環基金項目，占水環境領域投資額的52.17%;二是基金運行中的貸款償還和利息收益;三是發行債券募集資金。貸款償還和債券募集資金，可以用于給其他項目貸款，保障基金持續運營。2.管理模式。聯邦環境保護局和州政府共同管理基金。各州政府獲得撥款前，需建立基金，制定基金使用計劃并提交環境保護局，并負責基金項目的具體運營。環境保護局通過制定導向性政策和控制預算比例來引導基金投向，通過審批各州基金使用計劃、撥款申請等對其開展監督。3.投放項目。基金既可用于管道建設、廢水處理等傳統設施維護支出，也可用于濕地保護、樹木種植、綠色設備購置、雨水花園、綠色屋頂等項目，還可用于雨洪處理新技術項目保費支出。4.投放方式?；鹨蕴峁┑拖①J款為主，采用貸款－還款－再貸款的運轉模式(詳見下圖)?；鹉昃褂靡幠３^45億美元，平均貸款利率為1.7%，低于5.0%的市場利率水平，對弱勢社區貸款可為零利率或負利率，甚至免除償還本金。貸款還款期限可達20年，特殊情況可延長到30年。圖:清潔水州立循環基金運行示意(二)德國:采用雨水收費模式進行投資補貼。1.資金來源。1986年和1996年，德國兩次修改聯邦水法，并規定“每位用戶有義務節水，保證水供應的總量平衡”和“水的可持續利用”以及“排水量零增長”的目標。各城市根據生態法、水法、地方行政管理費用等相關法規，制定各城市的雨水費用(也稱為管道使用費)征收標準。地方行政主管部門根據當地降水情況、業主所擁有的不透水地面面積，核算并收取業主應繳納的雨水費用。2.管理模式。德國采取雨水排放費與經濟激勵等措施實現排入管網徑流量的零增長。德國目前通過征收高額雨水排放費限制不透水地面，并且按不透水地面的面積收取雨水排放費。雨水排放費的定價是普通自來水價格的1.5倍，采取雨水處理措施的用戶可獲得減免優惠。同時在新建工業、商業及居民小區時，住宅、廠房、花園等建筑如沒有雨水利用裝置，政府將根據建筑物造價征收一定的雨水排放費。3.投放項目。雨水費用資金主要用于雨水項目的投資補貼，以鼓勵雨水利用項目的建設，促進了雨水處置和利用方式的轉變。4.投放方式。對于能主動收集使用雨水的住戶，政府每年給予一定金額的“雨水利用補助”。

四、相關建議

(一)建議設立海綿城市建設專項基金。建議借鑒美國清潔水州立循環基金管理運營經驗，由中央和地方兩級財政專項劃撥，設立海綿城市建設專項基金?；鸱譃檠h貸款基金和風險保障基金。循環貸款基金由政策性銀行運營，并由央行向政策性銀行提供專項再貸款，為海綿城市建設提供低息或免息貸款。根據海綿城市項目建設周期長短，適當延長項目貸款還貸周期。風險保障基金用于為商業銀行發放海綿城市貸款提供風險保障，引導銀行機構增加海綿城市建設信貸投入。建議探索實施雨水排放收費制度。(二)建議借鑒德國雨水收費模式，授權試點城市地方政府探索實施雨水排放費用制度，為城市海綿城市建設提供長期資金。同時，引導銀行業金融機構探索開展海綿城市項目雨水排放收費權質押、排污權抵押等貸款產品，允許利用項目工程收益作為還款來源。建議設立海綿城市專項債券、票據。(三)建議允許發行海綿城市建設項目專項債券、票據，為試點海綿城市建設提供低成本長期資金。引導保險資金參與試點城市海綿城市建設。(四)積極指導保險機構大力發展與海綿城市建設發展相關的新險種，引導保險機構利用PPP等方式，積極對接試點城市海綿城市建設項目。同時，支持保險公司與金融機構建立“信貸+保險”合作，建立海綿城市項目貸款風險分攤機制.

作者:黃鈺鑫 單位:中國人民銀行常德市中支