政務信息化和智慧城市建設研究

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指出，要“統籌發展電子政務，構建一體化在線服務平臺，分級分類推進新型智慧城市建設”。近幾年來，湖北省襄陽市財政局按照市政務信息化和智慧城市建設工作領導小組決策部署，多方籌集資金，加強績效管理，全力支持、大力推進政務信息化和智慧城市建設，取得了明顯成效。

重要舉措

在“十三五”期間，為支持推進政務信息化和智慧城市建設，襄陽市財政局采取了一系列舉措，主要表現在：（一）積極籌措資金，為項目建設提供經費保障。兵馬未動，糧草先行。推進財政信息化和智慧城市建設，必須多方面籌集資金，提供必要的經費保障。從2015年到2020年，襄陽市本級通過預算安排6.34億元，分年度情況為：2015年3000萬元、2016年5100萬元、2017年5100萬元、2018年10100萬元、2019年10100萬元、2020年30000萬元。市財政按項目實施進度實際結算資金4.11億元，分年度情況為：2015年854萬元、2016年9868萬元、2017年6013萬元、2018年7257萬元、2019年10100萬元、2020年7048萬元（1-8月份）。（二）加強績效管理，提高財政資金使用效益。一是堅持開展事前績效評估。為了促進全市現有信息化設施設備有效利用和資源共享，避免重復建設和鋪張浪費，市財政局依據中央全面實施預算績效管理的相關要求，2019年以來，組織對新建信息化項目開展了事前績效評估。一方面，組織專家獨立實施。主要是組織信息化方面的行業專家，對納入全市政務信息化和智慧城市建設計劃的項目實施事前績效評估。完成績效評估項目14個，項目單位申報預算3.32億元，審核建議數2.03億元，審減資金1.29億元，審減率為38.8%。其中有4個項目因“建設必要性不夠”等原因，評估結論為“不予通過”。另一方面，采用聯合評審方式實施。為提高信息化項目評審工作效率，按照市政府有關要求，市財政局及時與市行政審批局溝通協商，探索政務信息化和智慧城市建設項目的技術方案、績效評估和投資評審“三審合一”。今年以來共聯合評審項目40個，項目單位申報預算7.5億元（包含年中新增的抗疫特別國績和政府債券資金安排的信息化項目），審核建議數5.4億元，審減資金2.1億元，審減率為28%。同時，縮短了項目審批時間，提高了行政審批效率。二是強化項目績效目標管理。從嚴貫徹落實“全過程”預算績效管理要求，切實做到“花錢必問效”，重點從三個方面入手：一則，2017年，市財政局會同原市政務信息中心共同研究，對信息化項目績效目標申報方式和質量要求進行了明確。再則，將績效目標審核貫穿項目評審的全過程，在評審項目建設方案時，同步審核項目績效目標。當建設方案出現變動調整時，績效目標應同步據實調整，確保與建設內容和預期效果保持一致。三則，項目單位申請預算資金時，要求同步提交項目績效目標，作為對項目進行跟蹤監控和績效評價的重要依據。三是注重項目績效評價及結果應用。為科學評判全市財政投入信息化項目資金管理和使用效益情況、檢驗項目實施效果，市財政局于2019年、2020年連續兩年委托第三方機構對全市政務信息化和智慧城市建設項目實施績效評價。為了保證評價工作質量，市財政局與第三方機構共同研究制定了績效評價工作方案，由第三方機構從項目決策、過程管理、項目產出和項目效益四個緯度獨立實施評價并提交績效評價報告。市財政局對評價結果及時反饋相關單位整改，用于預算編制，并上報市委市政府作為決策參考和市人大督辦等形式及時進行了應用。

主要成效

（一）推進了信息化基礎設施建設。“十三五”期間，襄陽市網絡基礎設施服務能力大幅提升，初步形成了集約管理和共享利用模式。移動網絡基本實現4G全覆蓋，5G網絡開始在中心城區和重點區域謀劃部署，推進“5G+工業互聯網”“5G+智慧政務”等融合應用工程建設。互聯網出口帶寬提高到2.4T，全市實現光纖寬帶“村村通”，初步完成“百兆到戶、千兆到樓、T級出口”的目標。全市建成統一的六級電子政務專用網絡，接入單位達到6000余個，率先在全省完成政府門戶網站集約化建設，實現全市政府網站資源優化融合。全市NB-IoT（窄帶物聯網）覆蓋率達全省第一。市云數據中心機柜總量超過5000個，服務器達15萬臺，存儲容量超過500PB，是中部地區最大的數據中心集聚區。基本建成全市統一的大數據共享交換平臺，匯聚政務數據資源7億余條，初步形成了四大基礎信息資源庫，以應用為向導，積極開展數據共享交換。襄陽在全省較早部署工業互聯網二級節點標識解析體系，并實現標識解析功能。（二）提升了城市治理能力。“十三五”期間，襄陽不斷完善協同決策體系，建設完成了市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）三級協同辦公系統，實現了全市鎮級以上機關事業單位公文交換和審批網上流轉的全覆蓋。同時，根據部門需求，開發上線了信息報送、大督查和智能會議等系統，極大提升了各級黨政機關和事業單位的辦公效率。通過智慧政務云平臺，提供養老金年審、出入境填表拍照、新生兒入戶、死亡注銷、回國恢復戶口、高校畢業回原籍落戶等服務事項，為推進“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”提供了便捷通道。智慧城市重點建設項目持續提升城市治理能力，主要表現在：全市空間地理“一張圖”建設成果已廣泛應用于城市規劃、數字城管等領域，為各部門提供直觀、詳細的應用支撐。公安視頻監控體系和公共圖像資源共享平臺實現市區范圍內的全覆蓋；建成“多規合一”信息平臺，有效提升用地規劃編制工作的科學性；社會綜合治理信息平臺升級完成，較好滿足了各部門間的業務數據交換及網格化服務需求；智慧城管平臺有效支撐城市發現、管理、處理問題；城市管理指揮中心投入使用，承擔城市管理綜合指揮調度工作。（三）促進了數字經濟發展。隨著信息化與產業融合發展的不斷深化，進一步推動了產業向智能化發展。截至2019年，全市共有123家企業成為省級試點示范，占全省的10.4%，其中獲省兩化融合試點示范企業112家。襄陽市堅持把智能化改造作為主攻方向，深入推進千企千億技改提質工程，全市規上企業數字化率達50%。電子信息產業發展勢頭強勁，2019年增速高達28.5%。新能源汽車產業蓬勃發展，已形成集研發、生產、測試、體驗、應用、配套于一體的智能網聯汽車生態圈，聯合東風公司、華為公司建設“智行隆中”智慧交通示范區，“國家智能網聯汽車質量監督檢驗中心（湖北）”落戶襄陽，目前已開始發放牌照并運營。電子商務工作不斷深化，在農業、工業、服務業等領域的應用不斷延伸，傳統行業持續突破創新，社區新零售快速發展。（四）健全了公共服務體系。一方面，全市政務服務“一張網”初步建成并取得成效。“一張網”注冊用戶達176萬人，辦件量達19.7萬件，完成與省政務服務網、省“好差評”系統以及市級部門業務系統的對接工作，基本形成“一網覆蓋、一次辦好”的網上政務服務體系。立足于企業群眾辦事的實際需求，深化“放管服”改革，“一網、一門、一次”水平大幅提升，率先在全省實現不動產登記全流程網辦、新開辦企業一日辦結，開發襄陽市民服務App，為市民提供統一的移動端便民服務門戶。12345熱線成為政府高效服務品牌，熱線辦結率和市民滿意度不斷提高。另一方面，完成市級全民健康信息“一平臺”架構搭建，推進就醫實名制及區域就診“一卡通”普及應用，完成遠程醫療服務體系建設。全市6家二級醫院開通上線了智慧醫療系統，初步構建了線上線下相結合的智慧醫療服務體系。通過綜合柜員制，實現城鎮職工社會保險業務“一網通辦、一次辦好”。加快電子社保卡發放，引導參保服務對象通過移動服務平臺，以電子社保卡作為電子身份憑證申辦社保業務。信息技術與教育教學融合加深，搭建“隆中名師工作平臺”等教育資源共享平臺，促進區域教育均衡發展。大力推動數字化校園建設，已建成10所省級數字化校園、45所市級數字化校園。推動信息技術與文化、旅游的深度融合，形成具有襄陽地方特色的文化、旅游競爭力。（五）優化了綜合發展環境。利用信息化手段創新環境監管模式，完成環保專網全覆蓋，通過環境監察執法一體化系統實現對水質、空氣、企業排污情況的實時監控，打造優良的生態環境。市級統一對政務云平臺采取安全監控、應急處置、風險測評等安全強化工作，各業務系統由建設方進行安全保障和運維，網絡安全環境實現總體可控，安全保障能力持續提升。

存在的主要問題

（一）重復建設現象不同程度存在。目前已建設項目包括平臺建設、應用系統開發、硬件購置、光纖租賃、安全保障、運維服務等，而在平臺建設和應用系統開發項目中，存在項目交叉、前后重復的情況。比如，2016年，在市信息中心建設信用信息公共服務平臺后，又購買了省信用辦信息匯集系統基礎軟件，事實上，在信用信息公共服務平臺建設的技術方案中已經設計了包括省級信用信息匯集的功能。究其原因，一方面，客觀上由于信息化建設專業性強，政府部門專業人才缺乏，部門履職要求很難準確地表述為信息化建設需求；另一方面，軟件公司系統開發人員在確定系統開發的框架時，又難以把握部門履職特點，依照自己的理解制定技術方案，開發出來的系統與實際需求存在一定的差距。當然，也有極少數項目“報大建小”，在技術方案中設計的系統功能比較全面，最終交付使用時有些功能沒有實現，但由于工作需要只能進行二次開發。（二）項目技術評審和事前績效評估存在瑕疵。目前，襄陽市比較大的電子政務工程項目（單個項目預算至少在2000萬元以上，大部分都在5000萬以上）是先審后立。從審查的效果上看，預算支出的壓減幅度很大，有的項目批準的預算只有報建預算的20%。但額度在1000萬元以下的項目，大多是先立后審。大致程序是每年10月，市信息化辦先征集部門意見，再按照政務信息化建設項目編制指南編制實施方案，然后由市信息化辦組織市信息化專家共同商議提出意見；在項目上會審定之前與市財政局溝通，共同確定年度申報項目的總盤子，交由市領導小組審定立項。征集方案時間和確定方案時間只有2個多月，如果按照先審后立的流程，項目數量多，且時間緊，專業技術人員難以滿足評審需要，會影響技術評審、預算評審和其他相關評審工作。事實上，湖北省15部門《關于進一步深化投資審批改革的實施意見》（鄂發改投資【2018】389號）中明確“政府投資的信息化建設項目可直接批復實施方案”。先立后審雖然節省了立項的時間、簡化了立項程序、保護了部門建設信息化項目的積極性，但不利于財政審減項目預算、技術專家把關技術方案，客觀上會影響到項目建設的經濟性、效率性、效益性。在項目評審環節，實行“多評合一”能夠簡化審批程序，加快建設進度，但在專業技術評審和財政績效評審合并評審中，技術專家占多數，財政績效專家占少數，實際上形成了側重于技術方案評審的局面，事前績效評估的作用難以充分顯現。（三）建成項目應用效果有待提高。多年前制定的《襄陽市信息化發展“十三五”規劃》和智慧城市建設的各領域10個專項規劃，與當前大數據、人工智能、物聯網等新技術、新潮流的發展趨勢不相適應。如何利用信息化手段提升政務服務水平，沒有一個成體系的規劃方案；如何利用信息化和大數據資源助推產業發展，沒有一個明確的思路和路徑；部分單位對項目建設完成后的推廣應用做得不夠，系統使用率不高，項目建設效益發揮不充分；信息化在城市治理和惠民便民中有特色、出亮點、群眾認同感較高的應用不多，且呈現碎片化的狀態，成系統、廣覆蓋的應用較少。比如，城市服務已與支付寶合作開通各項便民服務，但更多的是信息和查詢功能，多局限于單向服務，缺乏與市民的互動。數據共享的常態化、流程化體系尚未形成。全市統一的數據標準規范未建立，數據格式標準不統一，給數據的共享應用造成障礙。再比如，以大數據共享交換平臺為基礎的共享應用通道雖已建立，但因部分單位信息化水平不高、認識不到位，尤其是部分單位的業務系統（特別是垂管業務系統）獨立運行，未與本部門數據共享前置系統對接，造成數據交換不能適時進行，業務協同無法開展。（四）項目建設過度依賴財政投入。大數據作為政府資源的市場價值沒有得到發揮，智慧城市建設沒有形成一定的盈利模式，市場主體投資參與程度不高。截至目前，市級財政性投資項目總投資額約14.17億元，市財政實際結算項目資金6.01億元，尚需依據項目實施進度和合同約定分年度支付項目建設資金約8.16億元。從財政承受能力的角度考慮，在今后幾年內財政可支持的新增信息化建設項目投資規模會受到限制。換言之，項目建設過度依賴財政投入，是不可持續的。

對策與建議

城市治理和管理不僅是國家治理體系的重要組成部分，同時也是全球互聯網治理體系的重要載體和構建網絡空間命運共同體的重要基礎。隨著網絡強國戰略、國家大數據戰略和“數字中國”建設的不斷發展，城市被賦予了新的內涵和新的要求，為新型智慧城市建設帶來了前所未有的發展機遇。為了更好推進政務信息化和智慧城市建設，針對存在的問題，特提出以下對策、建議：（一）注重集成方案，著力優化規劃設計。一方面，打造具有代表性的集成方案，如在智慧城市場景下架構于城市核心支撐平臺和行業系統上的市民服務綜合性應用，通過整合各部門、各領域現有公共服務入口，集成公共服務內容，建立基礎性公共服務平臺，匯聚用戶使用頻率高、需求量大的服務事項，多渠道、廣覆蓋的移動服務。另一方面，適時對已建項目分行業分部門進行一次系統清理，在此基礎上，組織相關專家集中研究部門（單位）的履職需求、已建信息化項目滿足程度、待建項目對接方案等，通過研究論證，優化和完善整體規劃，增強信息化建設方案的系統性、整體性、協同性與前瞻性，努力實現資源共享，堅決防止重復建設。同時，進一步完善頂層規劃設計，結合當前大數據、物聯網和人工智能發展趨勢，制定完善《襄陽市信息化和智慧城市建設“十四五”規劃》和《數字襄陽建設實施方案》，進一步明晰全市信息化融合和助推改革發展的思路和路徑，堅持“以用為要”，避免超前建設。（二）注重事前績效評估，有序推進項目建設。對于信息化建設項目，凡申請使用財政資金的，無論項目大小，無論是否審批，項目申報單位均應開展事前績效評估，重點論證立項的必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等，甚至不妨開展“不可行性論證”，并將評估結果作為申請預算的必備條件。財政部門要會同相關部門完善“三評合一”工作機制，將審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據。嚴格按照“績效優先”的原則，有序安排建設項目，有效控制建設成本，促進信息化建設可持續發展。（三）注重應用管理，提升項目效益。政府花費大量的財力搭建了一系列信息化平臺，開發了一系列應用系統，需要相關部門運用互聯網+的思維調整優化工作思路與工作流程，將信息化建設的成果體現在讓“數據多跑路、群眾少跑腿”的實際效果上來。建議將部門單位信息化項目績效提升到深化改革的高度，并納入全市黨政部門工作年度考核中，促進部門單位重視信息化平臺（系統）的實際應用，讓信息化建設投入發揮應有的效益。對已建成但沒有達到預定目標的項目，要從系統設計、履職需求、工作銜接、人員培訓、系統運行與維護等多個角度深挖原因，有針對性地補短板、強弱項，不斷提升信息化建設績效。（四）注重資金整合，持續推進智慧城市建設。深入挖掘在政務信息化和智慧城市建設方面資源共享和利益分享方面的潛力，積極主動做好與相關市場主體的對接和協商，更大力度引入有資金和技術實力的市場主體參與我市智慧城市建設，進一步拓寬建設資金籌措渠道，加大資金整合力度，促進政務信息化和智慧城市建設可持續發展。（五）注重特殊人才培養，賦能智慧城市建設。以“技術創新、模式創新、開放創新、大眾創新、協同創新”為特征的可持續創新是智慧城市的核心理念，推進政務信息化和智慧城市建設需要大量創新型、交叉型、復合型人才的參與。新型智慧城市建設不僅需要核心技術研發型人才，還需要既懂關鍵技術知識，又能面向產業和政府進行數據分析、戰略規劃研究型體系建設和布局規劃的工程性人才，以及具有信息技術素養的商業化市場人才。這就需要大力培養這種特殊人才，為新型智慧城市建設提供必要的人才支撐。

單位：襄陽市財政局調研組