財政與金融合力農田建設探討

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糧食安全是黨治國理政的頭等大事。在2020年中央經濟工作會議上指出，保障國家糧食安全，關鍵在于落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，要加強高標準農田建設，提高糧食和主要農副產品供給保障能力。在2020年中央農村工作會議上，強調，要牢牢把控糧食安全主動權，耕地是糧食生產的命根子，要嚴守耕地紅線，加強高標準農田建設。總理2020年批示強調，要持續推進農田水利和高標準農田建設，夯實糧食安全、農業現代化基礎。2021年2月，我國宣布脫貧攻堅戰取得全面勝利，已經轉入全面實施鄉村振興的歷史階段。鄉村振興包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等五個方面，高標準農田建設是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重要途徑，是保障國家糧食安全的一項長期性、戰略性舉措。進入新發展階段，通過財政金融協同發力，高質量推動高標準農田建設，對于脫貧地區接續推進鄉村振興意義重大。

洪范八政，食為政首

中國歷史上一直高度重視糧食和耕地問題，中國古代農業生產模式重要特征就是精耕細作，在有限的耕地面積上，投入較多的生產資料、勞動和技術，進行細致的土地耕作，最大限度提高單位面積產量。黨中央、國務院一直高度重視高標準農田建設，通過出臺支持政策，加大資金投入，農田基礎設施條件不斷改善，農業綜合生產能力明顯提高，為實現糧食產量連年增產奠定了堅實基礎。截至2020年底，全國已完成8億畝高標準農田建設任務，建成的高標準農田，在節水、節電、節肥、節藥、節人工等方面均有明顯效果，畝均糧食產能增加10%至20%，畝均節本增效約500元，為保護農民種糧積極性，確保全國糧食產量連續多年穩定在1.3萬億斤以上發揮了重要支撐作用。2019年出臺的《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》要求，到2022年全國要建成10億畝高標準農田。2021年8月，國務院批復同意《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》，到2025年全國要建成10.75億畝高標準農田，并改造提升現有高標準農田1.05億畝，以此穩定保障1.1萬億斤以上糧食產能，到2030年建成12億畝高標準農田，并改造提升2.8億畝，以此穩定保障1.2萬億斤以上糧食產能。按照“十四五”時期新建2.75億畝高標準農田，每畝投入3000元左右測算，到2025年全國需投入高標準農田建設資金約8250億元，2011—2020年要確保建成12億畝高標準農田，需投入建設資金約12,000億元。同時，完成2.8億畝的提升改造任務，也需要投入數千億元資金。總的來看，今后一個時期高標準農田的建設任務十分繁重，資金需求規模巨大。

金融促農的主要模式

（一）財政投入是高標準農田建設資金投入主渠道

近年來，中央財政把高標準農田作為財政支農的重點領域予以保障：2019年安排高標準農田建設資金859億元；2020年高標準農田建設補助資金總額達867億元，增加近8億元，支持全國建設高標準農田8000萬畝：2021年，中央財政通過各種渠道安排高標準農田建設資金1096億元，推動地方通過發行政府債券等多元化投入渠道安排88億元，支持全國建設高標準農田1億畝。同時，采取投資補助、以獎代補、財政貼息等多種方式，引導金融、社會資本和新型農業經營主體投入高標準農田建設。地方各級政府也通過一般公共預算、一般債券、土地出讓收益等渠道，積極加大對高標準農田建設投入，2020年河北、江蘇、山東、河南、湖南、四川等省份地方財政畝均投入超過500元，全國高標準農田建設畝均投入水平普遍達到1500元以上，部分省份全省平均已經接近或者達到3000元的水平。但與繁重的建設任務相比，單純靠財政投入很難滿足建設需要，亟待通過創新金融產品供給，完善高標準農田建設投入機制，多渠道籌措建設資金。

（二）創新高標準農田融資模式主要政策背景

高標準農田的重要特征是農田設施標準高，能夠較大幅度提高農業綜合生產能力，發揮對農業生產節本增效的支撐作用，具有較強的抵御自然災害能力。實踐表明，高標準的農田設施有賴于高水平的投入規模和投入強度，以及科學化、精細化的項目管理。目前，建設資金主要來源于財政，其中中央財政補助標準大約每畝1100元。因建設資金需求大，地方財力有限，地方普遍反映財政投入壓力大，提高投入標準和建設標準面臨較大困難，甚至對承接高標準農田建設任務存在畏難情緒。為了破解投入瓶頸，近年來，國家積極引導各地創新投入方式，鼓勵通過發行債券等方式多渠道籌措資金。2019年12月，國務院辦公廳《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力》（國辦發〔2019〕50號）提出，發揮政府投入引導和撬動作用，采取投資補助、以獎代補、財政貼息等多種方式支持高標準農田建設，鼓勵地方政府在債務限額內發行債券支持符合條件的高標準農田建設。2020年7月，中央農辦、農業農村部、財政部等7部門出臺的《關于擴大農業農村有效投資加快補上“三農”領域突出短板的意見》提出，各地區要通過地方政府專項債增加用于農業農村的投入，加大對農業農村基礎設施等重大項目的支持力度，重點支持符合專項債券發行使用條件的高標準農田等領域政府投資項目建設。2021年2月，農業農村部《關于做好2021年農業農村領域地方政府專項債券發行使用工作的通知》提出，積極研究推廣以耕地占補平衡交易指標為主要償債來源的高標準農田建設專項債券，推動增加地方政府專項債券用于農業農村領域規模。上述政策出臺，為多渠道籌措高標準農田建設資金提供了政策保障。

（三）高標準農田項目融資主要模式

圍繞落實高標準農田建設任務，積極發揮財政金融協同作用，在現有的政策框架下，可以探索創新高標準農田項目融資模式。一是項目貸款。金融機構為打捆后的農田建設項目提供貸款資金。項目貸款這種方式期限長、成本低，但門檻較高，要求立項批復手續齊全，一般是要求將不低于20%的自有資金作為項目資本金，同時還要具有可預期的、穩定的現金流作為還款來源。江西、河南等一些省份的農業發展銀行、農業銀行、農商行等金融機構，通過與省級政府部門簽署戰略合作協議，開展高標準農田項目貸款，已經取得了實質性進展，成為建設資金的有益補充。二是發行政府債券。地方政府通過發行一般債券或者專項債券籌集資金，用于農田建設。如果是發行一般債券，可以納入公共預算直接撥付給業主單位；如果發行專項債券，政府可將通過專項債券籌集到的資金轉貸給項目主體，由項目主體負責還本付息。根據已發行高標準農田專項債券項目情況來看，用于平衡項目融資本息的收益來源主要有新增耕地指標收入、新增耕地產能指標收入、新增耕地用于增減掛鉤節余指標流轉收入、耕地占補平衡指標交易收入、土地流轉收入等與土地有關的收入。也有一些地方將高標準農田補貼（農田水利基金補貼收入）、農作物種植養殖收入，農業旅游收入等納入還款來源。2020年，江西、山東、四川等9省發行專項債、抗疫特別國債、一般債等近200億元用于高標準農田建設。據調研反映，2021年利用政府債券籌集高標準農田建設資金的區域，有望進一步增加。三是設立專項基金。項目主體與基金管理機構、金融機構合作，共同發起設立農田建設基金來募集資金。基金以股權投資或債券投資的形式，將資金投資給項目主體用于農田建設項目。這種方式融資成本比較高，一些地區正在推動設立鄉村振興基金，可以把高標準農田建設作為一個投資方向，與一些有實力的新型農業經營主體合作，結合一二三產業融合發展，以園區為單位進行集中連片的規模開發。四是資產融資租賃。項目主體將農田建設形成渠道、道路、農田林網、機電井及設備等資產，以售后回租方式向金融租賃公司或融資租賃公司進行融資。這種方式有利于盤活存量資產，資金使用靈活，但融資成本相對較高。一般政府公共設施資產（比如水利設施）作為融資標的，融資成本在7%以上，農業領域融資成本還要上浮。

（四）金融保險支持高標準農田建設模式

通過引進金融保險機構及相應的創新產品，統籌高標準農田建設項目監理費、高標準農田建設項目提取的項目管理費、農業保險資金、永久基本農田保護補償金等多渠道資金，發揮金融機構專業化優勢，提升高標準農田項目管理水平和工程質量，健全建后管護保障機制，確保高標準農田持久發揮效益。目前，各地開展的金融保險支持高標準農田建設探索，主要包括四個方面：一是工程質量方面。金融保險機構對竣工后潛在的工程質量風險提供保險保障，為減少質量風險隱患，金融保險機構可進入施工場地進行現場監督，進行全流程的質量風險管控。二是建后管護方面。由金融保險機構建立專門的管護制度，打造協保員、村級管護員、農民用水戶合作協會、外聘維修隊四級管護隊伍，健全管護隊伍和管護機制。同時，積極運用信息化手段，對新建或存量高標準農田提供管護服務，讓管護工作早介入、早發現、早整治。三是自然災害與意外事故方面。金融保險機構為高標準農田提供自然災害與意外事故保險保障，結合管護服務對自然災害風險進行預警與事前風險防范，這方面可以與農業生產保險進行融合，打造新型保險產品。四是其他方面。鼓勵有條件地區積極探索擴大金融保險覆蓋范圍，探索推廣施工單位責任險等商業保險。

有關政策建議

雖然金融資本支持高標準農田符合政策支持方向，各地也開展了許多有益探索，但與高標準農田建設的實際需要相比，仍存在一些短板和不足。一是融資總體規模不高。隨著新一輪全國高標準農田建設規劃的實施，對建設資金的需求十分旺盛，僅新建項目方面，到2025年全國需投入資金約8250億元。地方普遍反映建設資金投入壓力較大，發揮財政金融協同作用支持高標準農田建設，既符合政策要求也有現實需要，還有很大工作潛力。二是金融產品精準性不強。高標準農田建設項目作為農業基礎設施項目，具有公益性強、周期長、回報率低等特征，目前針對項目特征設計的專門金融產品還比較匱乏，金融產品管理審批流程還不夠完善，政策性業務與商業性業務協同性不足，導致實際落地不夠理想。三是政策制度有待進一步完善。目前對于高標準農田相關金融產品的屬性，不同部門的認識仍存在差異，實踐操作中金融機構對于政府融資和項目融資的合規性也有一定的顧慮，需要立足高標準農田建設的實際需要，綜合考慮資金可得性、經濟性和合規性，因地制宜、分項施策，完善相關金融監管和考核政策。因此，根據實踐過程，筆者提出4點有關政策建議，具體如下：

（一）強化政府建設高標準農田的投入責任

農業生產性基礎設施建設具有投資額度大、建設周期長、外部性明顯等特征，明確高標準農田作為農村基礎設施的公共產品定位，強化政府投入和主導責任，把包括高標準農田在內的農業農村基礎設施納入“十四五”建設總體規劃，作為今后長期投入重點予以保障。同時，加強部門行業政策溝通銜接，破除體制機制障礙，引導和鼓勵金融資本、社會資本投向農業基礎設施領域，提高建設和管護市場化、專業化程度，提高資源資金配置效率。

（二）積極推動財政金融協同發力

利用金融工具跨期配置資源的作用為農業生產性基礎設施建設融資，能夠加快建設步伐，提高公共產品供給水平，增進社會整體福利，也能夠彌補財政性投入在某一特定時期內的不足。在財政投入規模保持穩中有進的基礎上，要在提質增效、撬動擴面上下功夫，創新財政性資金投入方式，采取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建后補等方式支持項目建設，吸引金融資本、社會資金參與農業基礎設施建設。同時，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，力求把存量基礎設施資產進一步激活，利用市場方式凸顯資產價值，產生一定的預期現金流，吸引金融和社會資本投入。鼓勵有條件的地區將高標準農田建設項目與產業、園區、鄉村旅游等進行捆綁，實行一體化開發和建設，提高農業綜合收益。

（三）明晰農田基礎設施的產權歸屬

明晰的產權是市場經濟的核心，也是創新高標準農田建設投融資體制機制的關鍵。長期以來，農田基礎設施產權關系不清，導致社會資本進入難，參與農田基礎設施運營管理難，獲得長期穩定回報難。建議結合農村公益性基礎設施產權制度改革，在高標準農田的設計、建設、驗收等階段明確產權關系，將所有權、使用權、經營權、管護權、處置權等權能相分離，設計靈活的激勵機制吸引社會資本進入。鼓勵通過財政資金與金融資本合作，按照市場化的理念，采取擔保、貼息、獎補、風險補償、設立基金等方式吸引金融資本和社會資本投入，做到投資風險共擔，實現投資可預期、有回報、能持續。

（四）加強金融產品的創新供給建議

金融產品和金融服務緊盯實施鄉村振興戰略需求，不僅增加資本投入，更加注重投入現代管理理念和先進經營方式。圍繞廣大農民、產業發展和鄉村基礎設施建設需求去創新，引導金融機構逐步做到有專門機構、有專業人員、有定制產品、有機制保障。要結合互聯網、大數據技術應用，通過場景定制，靈活開展線上線下相結合的產品定制，創新高標準農田建設相關金融產品供給，豐富資金需求方的產品選擇。要發揮保險的風險管理功能，積極參與高標準農田建設項目全生命周期的風險管理，理順各方風險和利益分擔共享機制，創新更多兼顧社會價值和市場價值的保險產品。同時，建議監管部門完善對金融機構服務鄉村振興的考核評價機制，讓金融要素供給既有數量，更有質量，更好滿足鄉村振興需求。

作者：李敏 黨立斌