美麗城鎮建設體檢模式及糾偏機制探究

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摘要：美麗城鎮是浙江省小城鎮建設的新時代主題，也是推動城鄉融合發展的全領域行動。地方實踐需要破除以往達標創建的思維定勢、工作慣性和路徑依賴，編制實施方案可以對照省級層面三類三級綜合評價指標體系，但需落實社會主體參與的體檢模式，尤其是共性指標要堅持問題導向，個性指標應強調目標向導，滿意度指標主要著眼結果導向。安排建設項目需要考慮空間產權分散、利益主體多元等現實約束，重點關注目標設置動態化、項目選擇合約化、要素配置市場化、績效評估社會化等規劃管理轉型要求，充分發揮市場和社會兩大主體對行政決策的糾偏能力。

關鍵詞：美麗城鎮；體檢模式；指標體系；糾偏機制；浙江省

實施“百鎮樣板、千鎮美麗”工程（以下簡稱“美麗城鎮建設”），是浙江省深入貫徹落實系列重要思想，協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的重大部署和全面行動[1]。自2019年12月浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯合印發《關于高水平推進美麗城鎮建設的實施意見》（浙委辦發〔2019〕52號）以來，各市（設區）、縣（市、區）、鎮（鄉、街道）相繼按照2020、2022、2035三個時間節點，篩選創建對象，編制實施方案，分解工作任務。隨著疫情防控總體穩定、社會經濟持續復蘇，原計劃建設項目陸續啟動，新一輪達標行動全面鋪開。但跟蹤研究發現，有些鄉鎮目標設定和項目選擇“重面子，輕里子”思維定勢仍在，資金安排和績效評判“重建設，輕維護”工作慣性猶存。要避免美麗城鎮建設產生事與愿違的結果，需要充分理解生態文明建設與多元主體共治的時代背景，切實引入社會主體參與的體檢模式，全面落實要素市場配置的糾偏機制，有效凝聚政府、市場和社會三大合力。

1浙江美麗城鎮建設的時代背景

1.1經濟均衡與城鎮特色短板。小城鎮曾是農村人口溢出和剩余勞動力轉移的蓄水池[2]，后成為經濟改革發展的減震帶，現在是城鄉融合發展的加速器。小城鎮之所以受到長期廣泛關注，研究成果極其豐富，與我國城鄉二元體制密不可分[3]。浙江因其地理位置、生態環境、自然資源、人文精神等多種特性，走出了一條有中國特色的小城鎮建設路徑，學界和政界稱其為“浙江模式”或“浙江經驗”。在2013年中央城鎮化工作會議上，明確提出發展美麗城鎮；2015年又對小城鎮建設作出重要批示：“從浙江和其他一些地方的探索實踐看，抓特色小鎮、小城鎮建設大有可為，對經濟轉型升級、新型城鎮化建設，都具有重要意義。”規劃能產生秩序，也能導出千鎮一面，小城鎮在競爭中求發展，總體結果是經濟空間相對均衡和城鄉收入差距較小，但局部空間卻是“亂七八糟的生機勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。浙江的小城鎮從“一鎮一品”到特色小鎮，從環境綜合整治三年行動到美麗城鎮建設2035蝶變，既是堅守紅船初心和創新精神的延續，也在突破管制思維和審批路徑的約束。1.2生態文明與城鄉融合發展。在史無前例的快速城鎮化過程中，小城鎮是完成產業集聚的重要載體。浙江是生態文明思想的重要萌發地，是“綠水青山就是金山銀山”理念的發源地，多次強調創新引領，推動經濟向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進，走出一條質量更高、效益更好、結構更優、優勢充分釋放的發展新路。在改革開放初期，小城鎮是浙江民營經濟的孵化器，是產業轉型升級的穩壓器，是體制機制創新的檢驗池，是市場資源配置的大載體，小城鎮兼有城市集聚效率和鄉村開敞環境，在競爭與協作中演化出城鎮群，奠定了城鄉發展的空間形態基礎[4]。伴隨著經濟后工業化，城鎮化也進入“以城市群為主體形態，大中小城市和小城鎮協調發展”的生態文明新時代，費孝通先生倡導的“小城鎮，大戰略”，不但沒有過時，反而更加突顯新的歷史內涵、戰略意義和時代特征[5]，尤其是規劃管理改革尚未完成存量轉型，小城鎮建設用地再利用、建成環境再提升等公共開發訴求遭遇空間產權分散、利益主體多元等個體權利約束，美麗城鎮目標需要接受城鄉融合結果檢驗。1.3全域美麗與多元主體共治。在以人為本的新型城鎮化進程中，小城鎮是實現城鄉融合的關鍵節點。雖然小城鎮建設一直是城鎮化政策的重要導向，但通常是出于保護耕地資源和生態環境、節約集約利用建設用地、引導農村人口有序流動、提高公共配套設施利用效率、調控城市規模和預防“城市病”等外在目標[6]。結果就是基礎設施建設滯后、公共服務功能較弱、人口集聚有限、經濟規模偏小、地方特色不清，小城鎮發展的實際成效很難達到政策預期，既沒能充分發揮帶動農村的作用，也沒有形成有效補充城市的功能。小城鎮發展不僅存在區域差異，而且普遍收縮與高度分化并存特征明顯，功能多樣的特色小城鎮格局正在逐步形成[7]。浙江省在縣域經濟基礎上，還原小城鎮在城鄉社會經濟網絡結構中的主體地位，助推美麗城市、美麗城鎮與美麗鄉村融合，演化生成城鄉生命共同體，是新時期國土空間規劃與監督實施的關鍵結果。城鄉生命共同體既是命運共同體，也是利益共同體，更是責任共同體，其中要統籌公共資源在城鄉間均衡配置是未來行動的重點內容[8]，要切實提高小城鎮公共設施的配置效率和服務水平，需要進一步轉變政府職能，充分發揮市場配置資源的決定性作用。1.4數字政務與要素市場配置。在經濟轉向高質量發展的新時代，小城鎮是優化要素配置的網絡節點。隨著經濟主力人口不斷收縮，老齡化不斷加劇，養老金財政負擔和地方債務缺口不斷累積，全面實現要素配置市場化成為核心訴求和改革焦點[9]。浙江省的改革實踐在行政審批制度、投融資體制、民營經濟發展、要素市場化配置等方面取得了一定成效，但產權保護和要素配置仍存在一些薄弱環節[10]。2010年浙江領全國風氣之先，搭建網上辦事大廳，將傳統辦證大廳的服務事項搬上了網，當年即成為全國審批項目最少的省份之一；2014年率先提出“四張清單一張網”改革，初步厘清了政府治理的邊界；2016年首次提出啟動“最多跑一次”改革，建成五級聯動的浙江政務服務網，推動“互聯網+政務”跨越新平臺；2018年“最多跑一次”寫入國務院政府工作報告，從浙江經驗走向全國。未來的小城鎮是城鄉要素交匯之所，為促進土地資源與建設項目精準對接，2019年率先推出“標準地”數字地圖，解決供需信息不對稱問題，實現企業拿地“找市場不找市長”，撬動要素配置模式、供地模式、招商模式的深徹變革[11]。

2美麗城鎮建設的體檢模式

美麗城鎮建設是小城鎮環境綜合整治三年行動收官之后的政策延伸，出發點是解決遺留問題、引導特色發展。為規范美麗城鎮創建方案編制，2020年5月浙江省城鄉環境整治工作領導小組美麗城鎮建設公室印發《浙江省美麗城鎮建設評價辦法（試行）》（以下簡稱“評價辦法”），提供面向小城鎮高品質發展的三類三級加權綜合評價指標體系，其中全省達標類共性指標150分，權重0.2，面向所有城鎮；特色創建類個性指標200分，權重0.25，針對美麗城鎮樣板鎮；公眾滿意度指標100分，權重0.2，區分申報和驗收兩個時點。一級指標關注環境、生活、產業、人文、治理“五美”目標，突出城鄉融合體制機制創新成效，二級指標對應領域提升行動，三級指標指向具體工作任務，創建申報明確引入體檢模式，建設內容以城鎮建成區為重點，要求涵蓋行政轄區全域。2.1共性指標堅持問題導向。從時間維度來看，美麗城鎮建設仍舊堅持問題導向。多數小城鎮啟動美麗城鎮建設，編制行動方案，面臨的首要難題是如何篩選建設項目[12]。小城鎮工作的正常模式，是按照先規劃后建設原則布局各類項目，但是現行總體規劃（2020年）即將到期，新的國土空間規劃（2035年）尚未編制，加之突如其來的的疫情影響，相關部門和基層領導手里還沒有未來發展“一張藍圖”，倉促確定建設項目，不僅影響創建進程，也為后續發展留下隱患。規劃過渡期的最佳選擇，只能是對照共性指標查找歷史遺留問題，然后采用“針灸療法”進行補救式建設。評價辦法設置了55項約束性共性指標，約束性主要是指近期（2022年）申報省級樣板鎮的分類達標要求，其中都市節點型和縣域副中心型須達到120分（良好）以上，特色型須達到105分（中等）以上。共性是指遠期（2035年）所有城鎮都必須達到150分（滿分）以上，從浙江小城鎮發展歷程來看，這些共性指標可能會迭代升級，也就是說15年以后，這些要求可能太低了，但從當下工作實踐來看，逐條檢視得分情況，可以清楚地顯示現存問題，也能反映小城鎮彼此差異，尤其是普遍失分的指標，可能就是省市層面的機制創新方向。2.2個性指標強調目標導向。從空間維度而言，美麗城鎮建設更強調目標導向原則。美麗城鎮建設是長期目標與短期行為的有效結合，盡管小城鎮“既不像城市，也不像鄉村”的刻板印象有所改觀，但從城鄉空間結構層面來看，小城鎮還是“有特點、無特色”，雖然浙江引以為豪的“縣域經濟”“塊狀經濟”局部成效顯著，但是小城鎮產業雷同、特色喪失、紐帶作用不強的普遍性問題依然存在。在技術擴散、標準統一、城市建設趨同的背景下，小城鎮特色如何顯現，就成為美麗城鎮建設的又一難題，根本出路是在經濟分工與合作中，找到特色產業發展的可持續路徑。評價辦法設置了100余項個性指標，著眼競爭力提升和現代化建設，突出高標準、高品質和高質量，按都市節點、縣域副中心、特色鎮和一般鎮分類引導，特色鎮細化為文旅、商貿、工業和農業四個子類。如果說共性指標主要反映政府各部門的工作成效，即落實城鄉統籌政策過程中，按照城鄉一體化標準提供基礎設施和公共服務的既往成就，那么個性指標則是市場多元主體參與全球經濟分工或區域產業協作的目標導向，因為個性指標對應的內容，不再是統一提供的標準化產品或服務，能否達標關鍵要看特色產業的關聯企業發展狀態。2.3滿意度指標是結果導向。從發展理念來說，美麗城鎮建設對結果導向的內涵有所調整。新型城鎮化之所以是中國特色，在于城市化的核心是“化”，包括“化地”和“化人”一體兩面，“完全化”了的就是城市，“不完全化”的就稱之為鎮。過去城鄉建設普遍關注人、地、錢這三大要素從哪里來的問題，結果就是以人為本、以人民為中心的發展理念很難落地。因為城市化就是要把人分成城里人和農村人，農村人還可細分為農民工和留守人員，二者都被歸入“問題人”范疇，解決他們“到哪里去”天然是“人民政府的責任”，雖然他們名下有地，但從結果來看，還是要政府花錢。評價辦法設置了20項滿意度指標，以問卷調查的方式，推動美麗城鎮共謀、共建、共管、共評和共享，希望落實群眾主體原則，但是如何開展問卷調查，將影響到公眾調查的有效性和公共決策的科學性，因為公眾參與能否反映“大多數人的意愿”始終存疑，“最大多數人的最大利益”本身就是一個偽命題，而且公共領域的“鄰避效應”廣泛存在。因此，美麗城鎮建設開展群眾滿意度調查，最重要的社會意義是激發小城鎮群眾參與公共事務的熱情，這就要求滿意度調查不能僅限于填寫幾張問卷，而要廣泛組織面對面交流和人與人溝通。

3城鄉融合發展的糾偏機制

政府行政、市場主體和社會組織是城鄉治理的三大主體，城鄉分治、統籌、一體化和融合是城鄉治理的四個階段，城鄉分治和城鄉統籌側重行為，城鄉一體化是行為與結果的統一，而城鄉融合則是結果。各個階段的治理主體及其作用方式有很大差異，城鄉分治是行政作用的結果，城鄉統籌主要依靠行政力量，城鄉一體化是行政與市場共同作用的結果，而城鄉融合則是市場和社會充分發育的均衡狀態，美麗城鎮建設能否成為城鄉融合體制機制創新的有效載體，關鍵在于能否充分發揮市場和社會兩大主體的糾偏能力。3.1目標設置動態化。初始目標設置不是限制城鎮功能迭代。各鎮（鄉、街道）選擇哪個功能類型，作為樣板鎮創建目標，主要應基于自身的資源稟賦和比較優勢。雖然各鎮在“一鎮一方案”時，通常都有SWOT分析過程，但需要澄清兩點：一是比較優勢是自己跟自己比，而不是跟其他鎮比；二是基于比較優勢原理的分工與合作格局不是一成不變的，而是隨著環境和能力的變化而變化。基于第一點，即使一個鎮的工業、商貿、文旅、農業都比另一個鎮強，但對于自身來說，各產業發展的機會成本不同，考慮到區位條件和資源約束，也應該集中精力，發展成本最低、效益最高的產業，每個鎮都這樣做，就會實現社會總財富最大化。基于第二點，加入時間維度，可以看到改革開放40多年來，過去的許多農業鄉鎮，今天已經演變成工業強鎮、商貿特色鎮，甚至是城市建區，那么2022年成功創建省級樣板鎮的美麗城鎮，人口流動、產業變遷等不確定性因素很多，高速增長、持續發展的預設目標能否達成，到2035年會演化成什么形態，停滯甚至衰退也有可能，需要根據市場變化適時調整。省級樣板鎮的目標選擇，能反映比較優勢轉變和動態適應能力。2020年度共有169份省級樣板創建申請，其中都市節點型26個（占15.4%）、縣域副中心型36個（占21.3%）、文旅型66個（占39.0%）、商貿型6個（占3.6%）、工業型17個（占10.1%）、農業型18個（占10.6%）。其中文旅型遠超工業型，并非浙江小城鎮工業經濟衰落、旅游產業繁榮的現實對應，而是基層政府已經認識到服務業發展的大前提正在成型（2019年中國服務業占比53.9%），繼續擴大工業用地的機會成本已經增加，開發旅游服務的比較優勢開始顯現，類似的都市節點和縣域副中心城鎮，雖然當前的工業產出占比依然很高，但發展目標一定是融入城市群。3.2項目選擇合約化。建設項目選擇必須表達多元主體合意。社會組織參與公共服務供給、市場主體參與基礎設施建設，是建設美麗城鎮、推進城鄉融合的關鍵。多年來，基礎設施和公共服務由公共財政出資、政府部門建設和維護，社會公眾缺乏“公共福利有成本”的理性認知，存有“市場主體只關注經濟效益”等惡意猜測，基層干部熱衷于向上爭取資金項目，養成了要優惠政策、靠財政撥款的工作慣性，主管部門其實是“花公家的錢，辦別人的事”，也存在投資低效、權力尋租等負面現象。“如何分餅，決定餅能做多大”，當前浙江城鄉基礎設施延伸、公共服務均衡的基本目標已達成，可以說公平原則已充分體現。未來美麗城鎮追求多元目標平衡、特色更加突顯、服務質量提升，投資原則應轉向“效率優先，兼顧公平”，項目選擇也應是“政府引導、市場主體、社會參與”的合約模式，包括停車設施、星級酒店、品牌連鎖店等，尤其優質教育和醫療服務，都不是標準化產品；鄰里中心、商貿綜合體、文旅產業項目，尤其老舊小區改造項目，都要基于真實的市場需求，經得起邊際收益分析檢驗。改造類項目的規劃彈性，能體現三治融合意愿和政府服務能力。以城邊村、鎮中村改造為例，在工業化推動城鎮化過程中，空間規劃主要關注有多少建設用地可用，項目設置更多考慮拆遷安置成本，許多建筑密度大、老舊房屋多的區塊，很自然地成為“歷史問題”，“亂七八糟的生機勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。美麗城鎮建設依然是規劃引導，但結合“最多跑一次”改革，引入了彈性規劃更新機制，鼓勵市場主體與利益相關者協商，合作設計改造項目，只要不突破用地紅線，能夠改善人居環境品質和交通出行條件，就可以自主論證規劃條件，納入建設項目庫，項目完成后還可以申請相關財政補助。3.3要素配置市場化。要素保障體系需要強化市場選擇功能。創新管理機制，統籌要素保障主要考察人口、用地、資金三大要素指標，人口指標賦值有所浮動，用地、資金權重設定為1:1，因果關系可能是倒置，因為土地、資金、人口等要素還主要由行政配置，用地指標、稅收減免、財政補貼的決定權在縣級主管部門，鄉鎮在多數情況下是結果承受者。要素配置模式是反映城鄉融合狀態的顯示器，體制機制指標應體現市場主體的能動性。首先，人口項包括人口集聚和人才引進兩個子項，但分值設置重點關注人才引進，而非本地專業人才成長或返鄉創業，沒有反映小城鎮的人口本底特征。其次，用地項形同虛設，小城鎮所有建設項目都可納入美麗城鎮建設范疇，專項指標和增減掛鉤在鄉鎮級單元非常有限，最關鍵是存量開發不應設置上限得分。第三，資金項依賴公共財政，財政支持、財稅返還、土地開發出讓收益返還都是政府補貼，社會資本只占30%的權重，而且還要判斷投資規模與成效，這將導致基層干部繼續圍繞上級政府部門開展工作。考慮到現行指標體系要兼顧不同區域、覆蓋全省各地，各鎮（鄉、街道）提供的自主申報指標，應反映要素配置市場化的創新路徑和實際成效。文旅特色鎮的培育機制，能反映產業演化特征和市場糾偏能力。以慈溪市文旅特色省級樣板鎮培育為例，市域多個城鎮有文旅產業基礎和投資開發愿望，其中觀海衛鎮是國家級歷史文化名鎮，自然和人文旅游要素配置齊全；而匡堰鎮具備青瓷文化創意、高山民宿體驗等開發條件，借助互聯網絡快速發展。考慮到觀海衛鎮前期政府已經投入太多資金，而且后續保護開發主要由國企（慈溪市旅游開發投資有限公司）承擔，而匡堰鎮文旅產業可以帶動鄉村轉型，因此建議匡堰鎮申報文旅特色樣板鎮，并提出以上林湖越窯青瓷為核心的實施方案。匡堰鎮接受了文旅目標定位，放棄了依靠政府財政投入的培育模式，轉向市場尋找多元化合作對象，鼓勵本土民營企業家二次創業，吸引大學生回鄉創業，支持本地農民就業轉型，突破了青瓷、楊梅、高山茶葉等產品約束，拓展了民宿、采摘、生態體驗等服務邊界。3.4績效評估社會化。建設績效評估需要防范行政決策風險。浙江美麗城鎮建設的階段性目標，是2020年有100個左右小城鎮率先達到樣板鎮要求，2022年有300個左右小城鎮達到樣板鎮要求，其他小城鎮達到以“十個一”為標志的基本要求，城鄉融合發展體制機制初步建立，同步建立小城鎮動態監督評價機制，每年定期“美麗城鎮發展指數”。對于多數小城鎮主要領導來說，美麗城鎮建設是全省統一布置的政治任務，也是全民普遍受惠覆蓋的民生工程，更是全面轉型發展的突圍行動，作為政治任務肯定要按時完成，作為民生工程可能會忽略經濟分析，作為突圍行動必然面臨法規政策約束。但要實現城鄉融合這一根本目標，就需要充分考慮社會化多元主體參與和新型城鎮化多元目標銜接，僅靠行政決策定然力不從心，如何發揮群眾主體的主觀能動性，統籌不同利益相關者的核心訴求，打造共建共治共享的社會治理體系至關重要。首先要做，而且能做的就是改善滿意度調查的工作方法和反饋模式，由基層政府委托規劃設計單位調查反饋，改為社會第三方調查向當地人大代表反饋。評價數字化的在線模式，能反映社會發育過程和公眾參與能力。以寧波市鎮海區為例，結合數字政務建設，開發基于移動互聯網的在線評估系統，由第三方（屬地高校研究人員）監測美麗城鎮建設指標，并根據在線數據變化反向追蹤實際項目進程，相關責任人、人大代表和政協委員可以實時查看績效數據，據此判斷項目決策的科學性和有效度。實現績效評估數字化和在線化，不只擴大了社會公眾的知情權，還能有效提升公眾的參與意識和參與能力，尤其是涉及環境衛生、停車場位等公共設施增建和改造過程中的“鄰避”難題，離開公眾參與基本是無解的，通過與周邊村鎮、小區的實時數據對比，能夠化解項目實施阻力。

4結論與討論

美麗城市、美麗鄉村、美麗城鎮是新時代中國特色社會主義生態文明建設的三大板塊，小城鎮既是過渡地帶，也是連接紐帶，城鄉人居混合，產業持續迭代，總體質量明顯改善，個體差異不斷擴大，快速城鎮化遺留的矛盾沖突持續累積，未來發展的不確定性更加突出。面向2035城鄉融合發展目標，美麗城鎮建設需要重新思考公平與效率的平衡問題。一是全面落實體驗模式，維護城鄉基礎設施均衡和公共服務公平。公平是城鄉均衡，發展是底層邏輯，不同發展階段、不同人群對均衡的標準有不同的理解，過去行政主管部門擁有更多甚至是決定性的話語權，很難避免厚此薄彼或事與愿違的結果。要實現全域美麗，就需全面落實體驗模式，基于群眾主體意愿，配建市政基礎設施，維護公共服務品質。二是重點引入糾偏機制，促進社會多元主體發育和要素市場配置。任何公平，背后都有效率的考量，公共政策的良好意愿，并不會必然產生公平結果，過去行政主管部門擁有更多資源配置權，很難避免權力尋租或資源錯配的結果。隨著公共財政支付范圍持續擴大，美麗城鎮建設將更多地依靠社會和市場兩大行為主體，論證目標可行性，評估項目經濟性。此外，美麗城鎮建設必須破除達標創建的思維定勢、工作慣性和路徑依賴，小城鎮主導產業和特色功能，通常是基于比較優勢的演化結果，而非頂層設計的規劃結果。實踐中強調規劃引導，并不否認信息不對稱和結果不確定等經濟規律，評價辦法和指標體系主要起引導作用，鄉鎮編制實施方案可以突破法定規劃約束，對于社會主體和市場機制在美麗城鎮和美麗鄉村建設中的作用方式，尤其是規劃引導與群眾主體的對接方式，還需深入研究。

作者:張美亮 王劍笠 易海軍 單位:1.寧波大學科學技術學院 2.慈溪市規劃設計院有限公司 3.寧波市鎮海規劃勘測設計研究院