環境保護法制建設論文

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一、我國環境法制建設的必要性與重要性

（一）環境法制建設是由環境保護的特性決定的自然環境是人類賴以生存的條件，人類的永續發展離不開良好的環境，這決定了環境保護具有持久性，具有不以人類意志為轉移的客觀性，因此保護環境是人類世世代代都逃避不掉的永恒事業。“要使環境保護固定下來，永續下去，最基本的方法是使其法定化、制度化，使環境保護不因領導人的改變而改變，不因領導人看法的改變而改變。”［1］因此必須加強環境保護的制度建設，用制度來保護環境。

（二）我國的環境現狀要求進一步加強環境法制建設環境保護是常談常新的話題，一直受到國家的重視。但是，環保政策卻經常被束之高閣，停留于文件和口號上，導致環境問題越來越嚴重，環境態勢越來越嚴峻。2013年春秋兩季北方地區集中爆發的連續大規模霧霾天氣雖然只是我國面臨的嚴峻環境問題的冰山一角，卻再次敲響了環境保護最沉重的警鐘。解決環境問題，改善環境質量，發達國家治理環境污染的措施和經驗對處于類似境遇的我國具有借鑒意義。通過制定科學的環境法律，規定、調整與環境資源有關的各方利益和利害關系，實現環境保護工作的制度化、法律化，將環境法制作為解決環境問題的根本出路。

二、我國環境法制建設面臨的困境

（一）環境法學核心概念不確定

“范疇體系的建立是一門學科成熟的標志。”［2］環境法制建設首先必須明確環境法學的核心概念。這不僅關乎環境法學的獨立學科地位，更從根本上影響著當前面臨的環境問題的解決。因此，環境法制建設必須圍繞著環境法學的核心概念來展開，否則便不能構建出邏輯一致、效果統一、操作性強的環境法制體系，最終也難以實現環境法的終極目標———“從根本上解決環境問題，應對環境危機，最終實現人與自然的和諧”［3］。然而我國環境法學迄今為止仍然沒有形成公認的核心概念。這阻礙了環境法學學科的獨立、發展和走向成熟，也導致了我國環境法制建設的裹足不前或者是雜亂無章。環境法核心概念的缺位導致“環境法學諸理論之間往往各自為陣，缺乏呼應與配合，無法推動環境法學作為獨立學科的整體發展”［4］，同時也不能將現行環境法諸原則、制度凝結為一個有機的統一體系，更不能對現實環境法制建設提供具體指導。同時這種缺位也是目前環境法制領域混亂的根本原因。

（二）我國環境保護法律制度尚不完善

據統計，截至2006年底，我國已經制定環境與資源保護法26部，行政法規50項，部門規章和規范性文件近200項，國家環境標準800多項，地方性法規和規章1600多項［5］。毋庸置疑，隨著十八屆三中全會的召開，生態文明建設成為國家的重要工作，環境法制體系會進一步膨脹。但是空前繁榮的環境立法并沒有解決當前我國面臨的環境危機。雖然現行環境保護法律存在現代環保理念和具體制度的缺位，規定的基本制度不全面，留有大量的制度空白等不足。但問題的關鍵也許不在于現行環境法制不夠全面，而在于現行規范大多沒有得到真正落實，未能充分發揮其作用。由于環境法學核心范疇的缺位，導致確立的環境制度之間缺乏統一、協調，同其他法律規范中的環保條款缺乏有效銜接，相關的配套制度仍不健全，現有規定又存在過于原則的弊端，從而降低了現行制度的可行性，無法充分發揮其防治污染、保護環境的作用。同時，現行環境規范沒有理清政府、企業和公眾在生態環境保護中的責任，環保問責機制不健全，生態文明建設義務和責任機制不清，角色定位不準確。此外，具體的環保規定也存在對環境違法行為處罰上限太低，致使違法成本低、守法成本高等弊端和環境權益損害救濟機制不健全等問題。

（三）環境法構建的環境管理體制存在明顯弊端

環境法制建設要求把生態文明的理念體現到經濟社會發展的全過程中去，但現在的生態環境管理體制很難實現這一點。首先，我國現行以經濟為主導的地方政府績效考評制度不利于環境法制建設。我國作為一個后發國家，經濟發展高于一切，地方經濟的發展是地方官員政績考評的最重要指標。推動政府運用行政力量強制推進現代化的進程，并成為現代化的領導者。因此政府將公共行政的經濟績效作為關注點，通過建立層層經濟目標責任制來達到追求經濟高速增長的目標。其次，生態環保部門職能的分散交叉、部門職責定位的不準確造成了現行環境法制的混亂。我國環保部門眾多，對生態環境系統保護的管理比較分散，各部門職能劃分不清晰、職責定位不準確，容易導致多頭管理或管理盲區。各部門往往從自身角度提出有關環保的指導意見，制定環保規范性文件，規定環保的具體制度，缺乏統一協調，導致了環境法制的混亂。最后，環境保護部門責任與權力的不匹配導致環境法制建設力量不足。我國對環境質量實行地方政府責任制。一方面，環保部門隸屬于地方政府，受政府領導，而地方保護主義仍未徹底消除，這造成了環保部門領導“頂得住的站不住，站得住的頂不住”；另一方面，地方環保部門的監管力量薄弱，與日益繁重的環保工作越來越不相稱，基層環保部門在落實環境法制方面的人力、財力、物力明顯不足，普遍存在“小馬拉大車”的現象［6］。

三、我國環境法制建設的對策

（一）確立公眾環境利益（即環境公益）作為環境法學的核心范疇

環境法學核心范疇的重要性不言而喻。目前我國環境法學界對于環境法學核心范疇的爭議焦點主要集中在環境權和公眾環境利益上。環境權論者以美國薩克斯教授提出的“環境公共財產論”和“環境公共委托論”為理論依據，認為“環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎”［7］，“是一項新型的獨立的基本人權”［8］，“應該在憲法中把它確立為一項基本權利”。另一部分學者卻認為環境權理論難挑環境法學核心范疇的大梁，因為私權性質的環境權理論本身存在無法自圓其說的矛盾［9］，同時又無法將整體環境這一不可分割的公共利益作為其權利客體，更不能實現環境法制保護環境的價值目標。他們認為，只有“公眾環境利益才能真正擔當起環境法學核心范疇的大任。”［10］經過比較分析，本文更傾向于采納第二種觀點，認為將公眾環境利益作為環境法的核心范疇更有利于環境法制的建設，更有利于環境問題的解決。

第一，環境權自身存在無法克服的局限性不能與具有明顯公益色彩的整體環境相匹配。私權性的環境權理論更多強調了個體性，強調每個公民所享有的具體環境權利，這與環境的整體性和公共性是相悖的，這種通過賦予個體權利來解決社會問題的思維模式，無法適應環境保護這樣的公益領域。最后往往將主體對環境的權利曲解為主體對環境要素所享有的權利，以達到自圓其說的目的。環境公益理論將全人類或者一定地域范圍（如國家）內的環境作為一定集體的不可分割的共同利益進行保護，這與環境法制的公益性是吻合的。

第二，環境權理論無法解釋環境法諸現象、諸理論和原則，無法給具體環境制度建設提供指導。私權性的環境權理論或許尚可解釋環境損害賠償和侵權救濟等私法色彩的制度，但無法解釋環境法制建設中存在的如環境許可、環境評價、環境公益訴訟等具有明顯公法色彩的制度。“只有以環境公益為起點才能夠邏輯一致地解釋既有環境法現象，環境法與傳統法律部門不一致的地方都能夠（也只能）從環境公益那里找到合法性說明”［11］。

第三，環境權理論無助于環境法價值目標的實現。毫無疑問，環境法制以保護環境作為價值取向。“環境權雖然能夠為環境受害者主張個人救濟提供依據，但卻不可能從根本上解決環境問題，也難以對環境損害提供充分救濟。”［12］但是，環境公益卻是以整體環境作為對象，對任何環境的破壞，無論是否產生了直接損害，皆可以訴諸法律，請求救濟，從而實現對環境的絕對保護。

第四，從國際司法實踐來看，各國法院普遍拒絕承認私權性的環境權。環境權自西方發達國家發端以來，引起了國際社會的廣泛關注。環境權成為環境立法的普遍趨勢和通行做法。越來越多的國家在憲法或環境基本法中對實體環境權作出了抽象的、原則性的規定或政策性的宣告。遺憾的是，這些立法大多停留于抽象層面，并未因此而產生出具有可操作性的具體制度。“雖得到了有限的承認，但法院認為在立法者通過法律將其具體化之前，不能作為直接主張權利的依據。”［13］而以環境公益為核心來保護公民的環境權益，卻得到了司法的認同，并建立起相關的制度，如“美國的‘公民訴訟’制度、日本的公害糾紛行政處理制度和公害健康受害行政補償制度等即其著例”［14］。

（二）健全環境法律制度，落實環境法律規范

“制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，保護生態環境必須依靠制度。”［15］十八屆三中全會提出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境”。近年來，我國環境法制建設取得了顯著成績，形成了比較完善的環境法制體系。但諷刺的是，就在我國環境立法空前繁榮的年代里，環境污染卻越來越嚴重。這說明我國的環境立法自身及其實施存在著重大問題。新形勢下，建設環境法制必須轉變環境立法理念，科學合理立法，更加注重環境法律的實施。

1.轉變立法理念，實現環境立法的合理轉型。我國環境法律體系已經相當龐大，存在的立法盲區并不多，現階段的環境法制建設應側重于“改錯”與“補缺”，即修正現行環境制度的不科學性與彌補環境立法空白相結合。現行環境法律規范的最大不足就是不具可操作性的一般號召性規范較多，實質性的行為規范和法律責任規范較少。環境規范本身不具操作性也是得不到落實的重要原因。完善環境立法，首先應加入環境責任追究制度，“立法中應將污染者與責任具體化、明確化，誰污染誰治理。”［16］改變環境法律規范重環境行政相對人的法律責任，輕政府的環境法律責任的現狀，“增加追究政府環境責任的條款在我國環境法律法規中的分量和比重”［17］。利用新《民事訴訟法》中確立的“公益訴訟”制度，構建環境公益訴訟制度，“對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任”。此外，必須糾正現行環境立法以污染事后治理為核心的理念，在立法中更加注重對環境和資源的事前保護，提高立法的預防性和前瞻性。我國存在的“立法越繁榮，污染越嚴重”的怪圈，同事后立法思維模式是有關系的。“環境立法一定要堅持‘立法為主，保護優先’的原則，堅持污染防治與生態保護并重，堅持生態建設與生態保護并舉的方針。”環境立法可以更多地借鑒環境法治實現較好的先進國家的制度和經驗。同時，環境立法要注意制度之間的協調性、統一性，注意環境立法同其他部門法的銜接和保持邏輯一致，在公眾環境利益的核心范疇指導下，系統合理地構建環境法制體系。最后，環境立法要完善法律監督體系。環境法律要得到落實，必須有完善的法律監督體系。尤其是我國，在環保領域行政機關發揮主導作用，自由裁量權大，法律監督尤為必要。環境立法應建立包括正式監督和非正式監督在內的法律監督手段，構建涵蓋立法、行政、司法、政黨、社會組織及公眾的完善法律監督體系，“健全舉報制度，落實社會監督”。

2.保證環境法律規范和制度的實施，是環境法制建設的重點。環境執法不力，各部門之間相互脫節，社會公眾環境意識不高、主動性不強也是我國環境法治效果不理想的重要原因。環境法制不能只做好看的“花瓶”，必須得到實施才有生命力，才能從根本上解決環境問題。因此，環境執法部門應加大環境執法力度。當前加大環境執法的力度，就是要嚴格落實《環境保護法》確立的各項環境制度，貫徹落實十八屆三中全會有關生態文明制度建設的各項新要求。環境法制的實施要求改變各執法部門相互脫節、各自為政的局面。各部門間可以建立高規格的環境事務協調機構，協調各行政部門有關環境保護的工作，加強相關部門與環境執法部門在日常執法工作中的溝通和配合。通過部門相互協作或聯動，及時發現和處理環境事件，提高政府對環境問題的反應能力和應急處置能力，總結環境執法經驗，統一執法行為，保證環境執法程序的流暢性、高效性。同時，環境法制建設又是一項系統的工程，需要各方的參與才能實現，特別是社會公眾的參與。環境法制的實施要求提高社會公眾的環境意識，要求公眾以負責任的態度參與到環境法制建設中來，自覺維護自身環境權利，履行環保義務，發揮公眾的社會監督作用。政府應該為公眾參與環境事務提供便利，及時公布環境信息，加大環境保護基本知識及相關政策法規的宣傳力度，完善公民環境訴求表達的渠道和方式。

（三）推進生態環境管理體制改革

1.改革地方政府政績考核體制，實行生態文明考核評價制度。地方政府政績考核是引導地方政府工作方向的重要激勵機制。環境法制建設必須充分利用地方政府政績考核制度的導向作用，把地方政府的注意力吸引到環保領域中來。這要求“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益等指標的權重”，實行生態文明考核評價制度。十八屆三中全會提出“對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核”，也是為了糾正地方政府過度追求經濟增長而忽視環境保護造成的傾向。實行生態文明考核評價制度，必須注意以下幾點：

（一）必須兼顧制度的目的性與導向性，探索經濟發展與生態保護“雙贏”的發展道路，實現經濟、社會、環境和諧發展的目的與引導各級政府堅持科學發展觀、樹立正確的“綠色政績觀”相結合。

（二）注重考評指標設置的系統性和科學性。考評指標的選取既不能過于狹窄也不能過于寬泛，以免不能全面反映環境保護水平。環境保護是一個復合系統，該制度的落實要求考核指標既要全面、系統，又要分清主次、突出重點，既要系統，又要科學，才能準確地反映和描述政府的環保執法工作，變GDP考核為“綠色GDP”評價。

（三）注意相關配套制度建設。生態文明考核評價制度不能單獨起作用，必須和其他相關制度結合才能發揮其保護環境的長效作用，如環境保護目標責任制度和環境責任追究制度。我國應借鑒世界環境立法的通行做法，將環境責任明確賦予各級政府及其主要負責人，而將具體的環境監管事務賦予各級政府職能部門，從而杜絕政府及其主要負責人在作出有關環境與發展關系的決策時出現“重經濟增長，輕環境保護”的現象［18］。

2.完善我國環境行政管理體制。環境行政管理體制是環境法制建設的重要組成部分，也是“生態文明制度建設”的重要內容。我國現行環境管理體制已不能滿足當前環境法制建設的需要，亟需改革。首先，我國現行環境行政管理體制“條塊分割”嚴重，環境管理體制的立法混亂，造成了環境監管部門權責劃分不清晰，影響了環境管理機構設置的穩定性。因此，國家應該制定有關環境監管部門的專門法律，系統明確規定各個管理機構的地位、構成、職能、權限，建立環境行政管理機構的組織體系。通過各環境單行法，對綜合法律關于具體部門的規定進行細化。其次，實行“大環保賦權”，實行職能有機統一的生態環境大部門體制改革，將“環境管理體制中職能相近、業務雷同的事項相對集中，由一個部門統一管理，以期最大限度地避免職能交叉、政出多頭、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目的，以改變目前的混亂現狀”［19］，改變環境行政管理權力配置分散化、不科學的局面。最后，目前以統一監督管理與分級、分部門監督管理相結合，“橫向管理”與“縱向管理”相結合為特點的行政管理體制，存在著“統管”與“分管”之間分工不明，“橫向”壓倒“縱向”，地方保護主義盛行的弊端。因此，我國必須在明確各環境管理部門權責的前提下，科學界定“統管”與“分管”部門的角色。一般說來，“環境保護綜合部門的功能定位為綜合協調，其職能實際上包含協調、指導、監督和服務四個方面的內容”［20］，起著宏觀監管的作用；分管部門則負擔環境保護監督管理的具體工作，發揮著自我監督本部門承擔的環保任務的作用。在“橫向”與“縱向”關系上，要逐步從財政、人事等方面削弱橫向上環境主管部門對同級政府的依賴，加強縱向上級環保部門對下級環保部門的領導力度，減少政府對環保工作的干預，扼制地方保護主義。

3.樹立環境行政主管機關的權威，加強環境保護系統組織建設力量。國家當前面臨的嚴峻環境態勢和對環境保護的重視，要求進一步樹立環境保護管理機關的權威，提高環境監管機關的行政地位。環境管理機關的主要負責人應由行政級別較高的官員擔任。環境管理機關在行政活動中的話語權應得到增強，應將環境監管事務列為政府常務會議的例行議題。“要強化環保部門的執法權力，提高環保部門的執法能力。應制定和完善相關法律法規，加大環保部門的強制執法力度。”［21］目前，要應對日益繁重、瑣碎的環境執法事務，處理越來越復雜的環境污染案件，就必須加強環境執法隊伍建設，從人力、物力、財力等方面增強環境執法力量。在人力上，國家應增加環境執法機構的人員編制，擴大環境執法人員隊伍，注重提高執法人員的政策業務素質、執法操作能力和應急處置能力，提高執法人員的執法水平；在物力上，改善環境執法的手段和條件，及時更新環境執法的設備和儀器，增強環境執法機構的執法資源，推進執法手段的科技化、現代化；在財力上，保證環境執法機構擁有充足的財政經費預算和辦公經費，合理穩步增加在環境保護事務方面的經費預算投入，必要時對環境保護系統實行獨立財政體制，實行“先支后收，收支兩條線”的模式，保障環境執法行為的順利實施。十八屆三中全會提出健全和完善環境行政管理機構獨立進行環境監管和環境執法制度，體現了對環保隊伍建設的支持。環境法治的實現是一項長期的系統工程，生態文明建設需要各方主體的參與，需要以環境法制體系為支撐。霧霾天氣帶來的不止是人們對環境污染的嘆息，也是環境保護的契機，更是對藍天白云、錦繡中華的期待。環境法制建設之路漫漫且修遠兮，吾輩亦應上下求索。

作者：李曉麗工作單位：四川大學法學院