學校法律顧問制度建設導向芻議

導語：學校法律顧問制度建設導向芻議一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：推進學校法律顧問制度建設，在各類學校建立內部重大決策的合法性審查機制，是推進學校治理體系和治理能力現代化的必然要求。目前學校法律顧問制度的建設與法律事務機構的運行在實踐中均面臨著一些困境。我國學校法律顧問制度建設要吸收改革經驗，夯實理論基礎，彰顯時代價值；要在借鑒域外資源基礎上，重視機構設置，明確職責范圍，強化人才培養，實現政策調整，凸顯實踐指向。

關鍵詞：教育治理能力；學校治理體系；學校法律顧問制度；教育制度

黨的四中全會指出，“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”，就必須“健全提高黨的執政能力和領導水平制度”，要求之一就是“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督。”[1]7就各類學校而言，學校法律顧問制度的建立和完善是健全決策機制的基礎條件和工作抓手。

一、我國學校法律顧問制度建設的問題意識

十八大以來，一直強調推行法律顧問制度，建立重大決策合法性審查機制。中央在推進治理體系和治理能力現代化進程中，強調在黨政機關、人民團體與國有企事業單位等三類機構中普遍建立法律顧問制度和公職律師、公司律師制度。2014年10月，在十八屆四中全會上強調，在健全行政決策機制進程中，要“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大決策、推進依法行政中發揮積極作用。”[2]542016年3月，中央全面深化改革領導小組第22次會議通過了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》,3個月后，該《意見》由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發，就相關工作做出部署，即“2017年底前，中央和國家機關各部委，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問、公職律師，國有企業深入推進法律顧問、公司律師制度，事業單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系”[3]。這里提出的“事業單位探索建立法律顧問制度”自然包括了各類學校在內的單位建立完善法律顧問制度。十八大以來，國家最高教育行政部門高度重視推進教育系統法律顧問制度相關工作。2012年11月，教育部印發《全面推進依法治校實施綱要》，明確提出“高等學校應當設立或者指定專門機構、中小學應當指定專人負責學校法律事務、綜合推進依法治校，有條件的學校，可以聘請專業機構或者人員作為法律顧問，協助處理法律事務。”[4]752016年1月，教育部《依法治教實施綱要（2016—2020年）》（教政法〔2016〕1號）提出，“建立健全教育系統的法律顧問制度，積極推行并規范法律顧問制度，逐步建立以法治工作機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍”[5]。2016年7月，教育部的《全國教育系統開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016—2020年）》（教政法〔2016〕15號）明確提出，要“在教育部門、學校普遍建立法律顧問制度，發揮法律顧問在普法宣傳、依法治理方面的作用。”[6]2017年1月，國務院印發《國家教育事業發展“十三五”規劃》（國發〔2017〕4號），要求“建立健全學校法律顧問制度”[7]。在上述文件的指導下，許多學校成立了法治工作機構，建立了法律顧問制度，依法維護了學校、教職工與學生的合法權益，但是，目前面臨的主要問題有三個方面：一是國家最高教育行政部門目前沒有拿出指導作用的規范性文件，教育部2015年就了《關于普通高等學校普遍建立健全法律顧問制度的若干意見（征求意見稿）》，但目前正式的規范性文件尚未。在2017年“兩會”期間，有全國人大代表仍就此提出議案與建議[8]。二是就全國而言，學校法律顧問制度豐富的實踐走在理論研究前面，學術研究的“冷”與實踐活動中的“熱”形成鮮明對比，學術界需要對學校法律顧問制度的豐富實踐進行理論概括。部分地區與學校運用法治思維和法治方式推動學校治理的意識有待加強，依法處理各類事務的能力有待提升，法律顧問制度的相關機制建設有待進一步完善。三是就湖北省的實踐而言，盡管該省2016年9月就已《省教育廳關于建立健全教育系統法律顧問制度的實施意見》（鄂教政法〔2016〕6號），但該《實施意見》的主要內容過于簡單，僅就分類落實、明確職責、加強管理等三方面內容籠統提出要求，不利于學校法律顧問制度的全面建立，全省范圍內學校法律顧問制度建設缺少具有操作性的政策規范，缺少相關的理論研究。

二、我國學校法律顧問制度建設的資源借鑒

在國外，公立學校與法律機構的合作是十分常見的。有學者研究了美國愛達荷州公立學校中管理者和法律顧問間的合作模式，發現這種合作有助于學校管理者決策的科學性與合理性，有助于促進問題解決，擴大教育者的選擇權，并提高學生的表現。在美國，如果大學董事會的成員和行政管理者的行為超越了他們各自的職責權限，將危及他們的大學。美國大學的法律顧問通常由董事會根據校長的提名選舉產生，對董事會和校長負責，他們享有與大學其他副校長同等的地位，主要負責大學各項法律事務。選擇總法律顧問機構的組織模式時，必須考慮以下三個方面的影響因素，即大學的規模、大學管理的復雜程度和各地法律調整本身的特點。總結美國各類大學的實踐，其總法律顧問機構的設立主要有三種模式：布蘭迪斯大學模式、霍普金斯大學模式、密歇根州立大學模式，目前美國大學總法律顧問辦公室組織模式，正逐漸向總法律顧問牽頭的混合模式靠攏。有學者詳細介紹了美國高校總法律顧問辦公室職責與權限、任務與性質、工作原則等[9]138。國內學者重視對高等學校法律顧問制度的研究，主要是從以下幾個方面進行相關學術研究。一是關于高校法律事務以及工作機構的研究，一致認為要設立專門的各種機構。二是建立法律顧問制度必要性與作用的研究。三是關于高校法律顧問制度的發展現狀與存在問題的研究，主要是立法層次不高，內生動力不足，參與范圍過窄，事前防范與事中控制不夠，任職資格有待規范。四是高校法律顧問制度運行模式的研究，此方面研究成果較多。五是關于高校法律顧問制度的政策建議研究，此方面研究成果最多。六是借鑒美國總法律顧問制度的研究。七是高校專項工作中的法律事務與法律風險防范研究。大學生就業中的法律問題，校外教育基地管理的法律風險及其防范。綜合上述成果，總體上作者主要系高校有關法律事務機構的工作人員，研究成果總量變少，無學位論文與學術專著，少見省級以上社會科學資助的研究項目，少見中文核心期刊。研究內容主要系宏觀研究，集中于學校法律顧問制度的必要性、域外特別是美國制度分析及其借鑒。

三、我國學校法律顧問制度建設的時代價值

一是有利于各類學校進一步深化綜合改革、全面推進依法治校。近年來，隨著依法治校的全面推進，中小學與高校的法治工作取得了顯著成效，不少高校已成立法律事務工作機構或建立法律顧問制度，依法治校能力不斷提高。二是有利于真正確立法治作為推進改革、化解矛盾、維護穩定、促進發展的基本方式。隨著教育領域綜合改革的推進，教育社會環境、教育法律關系、教育管理模式、教育治理機制正在發生著深刻的變化，無論是完善學校內部治理結構、建設現代學校制度，還是推進依法治校、依法保障學校、教職工、學生等各方面利益主體的合法權益，均需要學校更加自覺地用法治理念審視學校發展的全局，用法治思維規劃學校發展的路徑，用法治辦法營造學校發展的環境，用法治手段破解學校發展的難題，用法治規范保障學校發展的成果，真正實現推進改革、化解矛盾、維護穩定、促進發展的目的。三是有利于各類學校完善內部治理體系，實現風險防范。在新的形勢下，各類學校需要充分認識法律顧問制度建設的重要意義，將建立健全法律顧問制度作為現代學校制度建設、完善學校內部治理體系的重要內容，主動采取積極措施，通過多種形式建立健全學校法律顧問制度，實現學校辦學法律風險的事前防范、事中控制和事后化解，全面推進依法治校。四是有利于豐富教育政治學與教育法學的研究成果。相比學校法律顧問制度建設學術研究中的“冷”，學校法律顧問制度構建的實踐活動卻異常“熱”。為此，需要對實踐中的學校法律顧問制度的做法、經驗、教訓加以總結，對實踐中存在的問題與困境加以梳理、概括，提出針對性的政策建議。

四、我國學校法律顧問制度建設的實踐指向

教育部在2003年7月就開始在依法治校實踐中要求各級各類學校聘請法律顧問、建立法律事務機構，專門負責學校法律事務和依法治理[10]。法律顧問制度實施以來，開展了卓有成效的活動，在學校決策、管理中發揮了參謀和助手作用，依法維護了學校、教職工與學生的合法權益。但目前學校法律顧問制度建設與法律事務機構運行在實踐中面臨著困境，需進一步加強理論研究。我國學校法律顧問制度建設要吸收改革經驗。改革開放以來，國企、機關事業單位為適應市場經濟，逐步建立健全法律顧問制度，設立法律事務機構。各類學校在依法辦學過程中也出現類似需求，故教育部以依法治教為抓手，要求建立完善學校法律顧問等現代學校制度。其中，學校章程建設最具典型，一方面固然是貫徹國家教育法律的現實需要，另一方面也是借鑒國有企業等以公司章程為龍頭建立現代企業法人制度的做法。學校章程建設近年來在各級教育行政部門推動下成績斐然，但與企業章程相比，學校章程的實施存在障礙，在實踐中難以進入規范學校辦學的各環節。作為學校“憲法”，學校章程只有進入司法審判實踐，為各級人民法院司法實踐所適用、援引，才能具有真正的生命力。但目前難以見到一起參照適用學校章程裁判的案例。我國學校法律顧問制度可以借鑒西方發達國家學校法律顧問制度的實踐經驗。目前美國大學紛紛設立的各類總法律顧問辦公室，或以總法律顧問組織協調的混合模式對我國學校法律顧問制度建設具有借鑒意義：一是建立專兼職結合的學校法律顧問工作隊伍，明確聘用條件，簽訂聘用合同；二是探索設立中國特色的學校總法律顧問，充分發揮其作用，明確其職責范圍；三是學校決策與執行機構加強對法律事務工作部門的組織領導，健全工作機制，完善保障措施。我國學校法律顧問制度建設要明確職責范圍，此為實踐中的重點與難點問題之一。既要充分發揮學校法律事務機構和人員在學校決策與管理過程中的參謀和助手作用，對學校擬出臺的管理措施、對外簽訂的合同、改革方案與實施等進行合法性評估，又要明確學校法律事務機構和人員的工作職責范圍。內容大體上包括：健全依法治校辦學自主管理的制度體系，健全科學決策、民主管理機制，完善學校治理結構，落實師生的主體地位，形成自由平等公正法治的育人環境；健全學校權利救濟和糾紛解決機制，有效化解矛盾糾紛，深入開展法治宣傳教育，形成濃厚的學校法治文化氛圍。我國學校法律顧問制度建設要實現政策調整。對政府而言，教育行政部門需要加強指導和保障，從宏觀立法與政策層面進一步加大法律顧問制度的推行力度，實現組織領導、業務指導與條件保障，建立學校涉訴（訟）涉（仲）裁事項的報告制度。對學校而言，一是確立法律事務機構或法律顧問工作部門的機構定位及運作機制，二是推動總法律顧問牽頭的機構混合組建模式和機制建設，三是探索與總法律顧問制度、學校法律事務機構專業化相適應的評聘辦法，四是重點高校加大學校法律事務后備人才的儲備。我國學校法律顧問制度建設要凸顯實踐指向。學校法律事務與法律顧問工作是一項實踐性很強的工作。既要加強學校法律顧問制度建設的制度自信，實踐中要培育制度意識，自覺維護制度權威，又要理性認識到制度的“不能”之處，走出制度“萬能”的“神話”。學校法律顧問制度建設需充分彰顯制度價值，建設制度文明，在增強制度自信同時避免陷入“制度迷信”的窠臼[11]185。

五、我國學校法律顧問制度建設的對策

目前，我國不少省級行政區域已就建立完善學校法律顧問制度出臺了有關工作意見并組織實施，如上海市教育委員會2015年并實施《關于在本市教育系統普遍建立學校法律顧問制度的意見》[12]180-182，江西省教育廳與江西省司法廳2015年聯合印發《關于全省教育系統建立學校法律顧問制度的意見》（贛教發字〔2015〕1號），山東省教育廳2016年印發《關于高等學校建立法律顧問制度的通知》[13]等文件。在對相關制度設計進行規范分析并結合湖北省的實際調研，我們提出有關對策。一是理論基礎上，學校法律顧問制度的設立以實現教育善治為目標，以促進學校的“多元共治”為方向，制度建設要以實踐為指向，在堅持制度自信的同時避免陷入“制度迷信”。學校法律顧問制度建設，屬于教育領域全面深化改革的重要內容之一，要以完善和發展中國特色社會主義教育制度為目標，大力推進教育治理體系和治理能力現代化。其一是制度現代化理論，強調在物質現代化、觀念現代化推進中實現制度現代化的同構，學校法律顧問制度屬于教育領域制度現代化范疇，致力于學校制度建設的現代化方向。其二是制度哲學理論，強調學校法律顧問制度建設以教育善治為價值目標，學校法律顧問制度建設要致力于善治的價值導向。其三是新公共治理理論，強調以現代治理代替傳統管理，確立學校多元共治的治理主體與治理目標。二是機構設置上，各類學校不同類型法律事務要實現機構與業務的協同整合。以高校為例，要讓法律事務部門或法律顧問機構作為一個獨立的工作系統，內部實行業務分類。現行的分散式法律服務方式必須改變，也就是改變學校法律事務“政出多門”現象。目前學校特別是高校分散式法律服務方式存在著弊端，實踐中學生處分、教師申訴、信訪工作、學術爭議、決策咨詢、規章制度審查、合同事務、訴訟與非訴事務等，由校內不同部門處理，需將各類法律事務部門整合為一個獨立工作系統，內部實行業務分類。三是機構屬性上，高校的法律事務部門或法律顧問機構可以納入行政科層系列，但必須對決策機構與執行機構負責，也就是既要對黨委會（常委會）負責，又要對校長負責。現行法律事務機構多置于校長辦公室或發展規劃部門之下，缺乏應有的專業性、自主性，這種傳統模式需要改革。調研發現，不少高校在校長辦公室（或學校辦公室）中專門設有法律事務機構，占樣本高校的三分之二，其中一半以上的機構屬于“掛靠”性質，即機構掛靠在校長辦公室，其余將近一半作為內設機構隸屬于校長辦公室。掛靠機構不同于內設機構，通常掛靠機構有其單獨的機構名稱、印章、職責任務、內設機構和人員編制，只是辦公場所設在另一部門內或某些行政性工作由另一部門代為管理，而且它與被掛靠機構之間不存在組織間的隸屬關系。此外，仍有近三分之一高校的法律事務機構或其職能隸屬于發展規劃機構。四是人員定位上，高校的法律事務部門或法律顧問機構負責人的定位，絕不是高校的任何子單元，其發展方向應該被視為“校級決策層”的核心成員。目前對法律事務機構及其負責人的定位尚不清晰，往往成為學校的一個普通子單元，其工作人員多由校內其他部門人員或專業律師兼任。法律事務機構應配備一定數量的專職人員，應成為“校級決策層”的核心成員和法律事務的“牧羊人”。五是工作職責上，法律顧問機構的主要職責在于維護學校、教職工與學生的合法權益。按照目前大多數高校的實踐，法律事務機構的主要職責包括“規劃、協調和推動依法治校的各項工作；組織并監督校級規章制度的制定、修改和廢止；為學校重要工作和校內各單位提供法律咨詢；審核學校對外簽訂的各類合同及其他重要法律文書；代表學校或委托專業機構處理公證、仲裁、訴訟等法律事務工作；開展法治宣傳教育活動，提升師生員工的法律素養；辦理學校委托的其他法律事務”等[14]。筆者認為，更重要的職責應該是維護學校的合法權益，堅持“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”[15]1583，盡量避免學校可能出現的違法現象，教職工與學生的權益保障、法律服務等可通過市場、法律援助等途徑解決。六是利益沖突上，學校法律顧問采取為本學校服務的基本原則。工作中需要考慮利益沖突，自覺適用法律規定的律師職業道德與“竟業限制”原則。例如，遵照《律師法》規定，“律師不得在同一案件中為雙方當事人擔任人”；有關保守商業秘密的事宜，學校與法律顧問可在服務合同中約定。七是工作原則上，學校法律顧問的服務采取事前防范為主的工作原則。以事中控制與事后化解為補充，不能滿足于現行的“消防員”角色。法律事務機構要建立工作常態，落實事前預防和事中控制的工作要求。學校各單位各部門要不斷建立健全法律顧問全面參與涉法決策、規范性文件審查、法律風險評估等工作運行機制，確保研究帶全局性重大事項的決策會議，必須有法律顧問參加；決策性文件、規范性文件和與對方簽訂的合同等，必須有法律顧問審查；訴訟、采購、突發事件應對、信訪積案化解等涉法事務，必須有法律顧問把關，出具法律意見。八是待遇保障上，逐步改變將法律事務工作人員劃分出行政等級（科層）的傳統做法，實行法律業務專業分類管理，盡快制定技術等級制度標準和評聘條件，積極探索法律事務人員的待遇收入標準與專業含量、實際貢獻掛鉤的做法。建議將符合條件的學校專職法律顧問納入公職律師范疇。九是人才培養上，加強學校法律顧問與學校法律事務方面的人才培養與人才選聘。學校專門法律事務人才，既要“懂法律”，又要“懂教育”，目前專業律師或普通干部均難單獨勝任。就人才培養而言，建議在高校的教育學、法學、公共管理學等學科中，設置相關研究方向，培養學校法律顧問或法律事務管理的碩士或博士研究生。就人才選聘而言，建議允許教育行政主管部門或學校聯合體、單獨高校，在具有司法從業資格、律師職業資格的人員中，通過統一考試等方式選聘具備一定教育管理專業理論與實踐經驗的人員作為學校法律事務機構的專職工作人員。

作者:儲著斌 單位:江漢大學