農業綠色發展法律機制探討

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摘要:農業生態環境問題與傳統農業發展模式密切相關，而主導傳統農業發展模式的法律規范是農業生態環境問題產生的法制原因。農業綠色發展是解決農業生態環境問題的根本出路，但現行的法律規范無法為其提供完善的制度保障。農業綠色發展是農業生態環境硬約束下的發展，是傳統農業生產經營主體抵觸的發展方式，需要借助相應的法律機制予以推動。農業綠色發展法律機制應從基本制度體系、機制安排與責任保障等方面進行建構與完善。

關鍵詞:綠色發展理念;農業綠色發展;農業生態環境

土壤重金屬污染頻發、地表水污染、耕地退化等傳統農業發展模式所導致的環境問題不僅直接威脅民眾身體健康，也使農業發展遭遇難以逾越的瓶頸，這既是對農村可持續發展潛力的考驗，也是對政府治理體系與治理能力現代化的考驗。盡管發展永遠是硬道理，但在保持經濟發展的同時，如何降低或減少對生態環境產生不利影響，實現生態環境與經濟增長的和諧共生，是人類面臨的巨大挑戰。解決農業突出的生態環境問題，打好農業農村污染防治攻堅戰，就必然要求對農業進行生態風險規制與環境污染治理，推動農業綠色發展。指出，綠色發展是解決農業生態環境危機的根本出路，而相應的法律機制是推動農業綠色發展的基本保障。

一、現行農業發展法律機制之檢視

現行農業發展法律制度是以經濟發展為中心、圍繞土地產權的變動與保護所形成的一系列農業法律規范，其以經濟效益優先為發展理念，以私權利為本位，以追求個人利益為目的，是個體主義法律價值觀的體現。梳理現行的關于農業發展的法律法規，不管是對土地、森林、草原、礦產等資源保護的法律規范，還是對大氣、水等污染防治的法律規范，都是以經濟效益優先為中心建構起來的法律制度，只不過是在立法目的的表述上有所不同。有的是為了促進或適應社會主義現代化建設的需要，如《土地管理法(1986)》旨在“適應社會主義現代化建設的需要”，《草原法(1985)》旨在“適應社會主義現代化建設和人民生活的需要”，《漁業法(1986)》旨在“促進漁業生產的發展，適應社會主義現代化建設和人民生活的需要”，《水污染防治法(1984)》旨在“促進社會主義現代化建設”。有的是為了滿足農業與農村經濟發展的需要，如《農業法(2013)》旨在“維護農民和農業生產經營組織的合法權益，促進農業和農村經濟的持續、穩定、健康發展”，《農村土地承包法(2009)》旨在“賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展”，《森林法(1979)》旨在“能夠提供木材和各種林產品，滿足國家經濟建設和人民生活的需要”，《環境保護法(1979)》旨在“保證在社會主義現代化建設中，合理地利用自然環境……促進經濟發展”。檢視現行的關于農業發展的法律法規，其不僅缺乏“山水林田湖草是統一生命共同體”的“綠色發展”理念，也缺失以保護農業生態環境為內容的、限制行為主體過度行使私權利的制度規范，更缺少對環境資源利用人破壞農業生態環境行為的環境行政監管，在此意義上，這些法律制度對引發農業生態環境危機負有一定的責任。詳言之，既有法律制度存在以下幾個方面的不足:其一，從整體法律體系上，農業綠色發展理念尚未納入立法布局，現行立法既缺乏全局性、統一性、長遠性、專門性，也缺乏綜合治理思路;既缺乏綠色發展的價值理念，也缺乏系統保護與治理的價值觀;既缺乏政策與法律的兼容性，更缺乏部門法與部門法之間、單行法與單行法之間以及部門性與單行性之間的協同效應，進而從整體上影響了對農業綠色發展的規范效果［1］。其二，從立法價值理念上，農業法律的制定大多缺乏生態文明理念與保護優先原則的指導，在當前綠色發展的推進過程中，既沒有形成農業發展的持續性、農業生態環境保護的前置性、不同產業發展的協調性的立法設計，也缺乏適應農業生態環境保護的立法模式的科學探尋［2］。其三，從發展、保護與防治的法律關系上，對農業生態環境的法律規制，沒有從根本上體現“綠水青山是金山銀山”“山水林田湖草是統一生命共同體”的發展理念，不僅造成了農業法治建設、土壤污染防治與農業生態保護的割裂［3］，也使農業生產、農民生活賴以為計的干凈土壤、干凈水變得更為稀缺，“用之不覺，失之難在”，更加劇了農民與土地的矛盾。其四，從法律救濟手段上，傳統法律規范無法為農業生態環境損害提供有效救濟。民(民商)法作為重要的傳統法律規范，維護了民事主體權利和市場交易秩序，但如果我們仍希冀用民事救濟手段來治理污染、修復生態，實現公眾的環境利益訴求，那么客觀上是做不到的。因為環境損害救治實踐與司法審判的邏輯結論都已驗證，環境是整體的、統一的、不可分割的，屬于人類共同的環境，環境利益也是人類共同的、不可分割的環境利益［4］(P46)，環境利益實現的過程是從負環境利益到環境利益的自然狀態［5］。在此意義上，傳統民事法律雖然可以對私權利主體的人身、財產利益實施有效的救濟，但卻無法對生態環境損害所造成的環境利益缺失狀態提供法律救濟。也就是說，我們無法為民事主體創設環境保護狀態下的利益主體身份，也無法發現環境侵權中符合條件的責任人。其五，從環境法對生態環境損害救治方面，環境政策與環境執法仍需要“善治”。《環境保護法(2014)》第49條、第50條增加了對農業農村環境保護的內容，明確了政府在農業農村環境污染防治方面的責任。但就近年來環境法實施情況而言，農村環境綜合整治的宗旨未得到真正理解和有效貫徹。在綠色發展的背景下，在環保“新常態”和新發展理念下，地方政府不應被先驗地視為環境執法的消極因素，事實上，公眾對中國環境法實施現狀不滿意或對環境執法有更高訴求，源于行政權力配置、運作與環境執法之間的矛盾邏輯，是一種內生的發展與保護的困境而非外在困境，需要依賴發展理念的轉變以及量化為制度性約束條件的改變與改善，而這依賴于政府決策由“嵌入”模式到“善治”模式的轉型［6］。其六，從農業環境治理技術與財政支持方面，技術與財政支持仍需加強。土壤環境修復與農村人居環境的治理，沒有技術支撐與財政資金的支持是很難進行的。財政體制是治理污染環境、修復退化生態、落實環境責任的核心保障。隨著新發展理念要求的綠色發展的實施，將更加強化環境行政執法和落實生態環境責任，財政壓力會成為重要問題。要想實現環境法的實施責任，必須借助公共產品配置的原理厘定環境法的實施責任，并確保其得以充分實現［7］。因此，保障農業綠色發展需要改變傳統發展模式、改革農業生產方式，形成新發展理念與新型法律規范。農業綠色發展應在新發展理念下，在解構傳統民事法律規范的“公私法”二元結構的基礎上，對其進行評估與“綠化”［8］，建構符合農業綠色發展需要的生態法治體系。

二、農業綠色發展法律機制的邏輯基礎

傳統的“三高”農業發展方式，是以追求經濟價值或經濟指標作為唯一測量尺度的發展，這種發展所帶來的嚴重后果就是使自然資源承載力或環境容量逼近極限，使農業發展不具有可持續性［9］，而與其不同的綠色發展模式正是對傳統發展模式的糾偏甚至是否定［10］。綠色發展作為農業可持續發展的新型模式，并不是“無源之水”，而是有著深厚的邏輯基礎。(一)農業綠色發展是生態文明建設的重要拼圖。十八大以來，黨中央把建設社會主義法治國家作為治國理政的基本方略，法治建設拓展為包括生態文明建設在內的經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”的全方位、全領域、立體型的法治體系［11］。生態法治建設既是生態文明、綠色發展與法治理念的有機結合，也是法治國家生態文明治理體系和治理能力現代化水平的提升。農業生態法治建設關涉生態環境保護的全方位、多層次、多領域問題，既關涉農村與城市、農業與工業，也關系生產、生活與生態“三位一體”，又關系國家、集體與個人不同利益主體、多種利益關系與多元利益訴求，更關乎農業生產發展方式轉變、產業結構調整、農村治理模式轉軌、農民生活方式轉型等方面［12］，這對生態文明建設提出了新要求、新挑戰。通過分析可以發現，盡管我國在生態環境保護與自然資源領域已經建立了基本的法律體系，但傳統法律部門尤其是農業治理的“生態化”程度仍然不夠充分。此外，涉及農業治理的不同法律制度之間尚缺乏有效銜接，嚴重制約了“綠色發展”的有效推進，需要通過理論創新和制度安排等一系列生態法治建設，為農業“綠色發展”理念的落實提供總體性框架。(二)農業綠色發展是保護農村生產力的需要。農業綠色發展使資源環境變為農業生產力［13］。馬克思主義生產力理論認為，自然生產力也是生產力。也多次強調“保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力”。我們也需要靈活運用馬克思主義生產力理論，深入分析農業生產發展方式、農村治理模式與農民生活方式在生態環境硬約束條件下如何改進與轉型，全面認識農業綠色發展存在的問題，從而建構和夯實符合農業綠色發展的生態法治理論。我們深知，綠色發展是環境硬約束、環境危機倒逼出來的一種發展觀，這種發展觀是對“人類中心主義”的傳統法治理念及其制度設計的反思［14］，因為以人類為中心的價值觀是以哲學的主、客二分范式為基礎［15］，建立在人是主體、自然是客體，主體對客體處于絕對支配地位的價值認知下，缺乏生態價值的終極關懷。生態文明建設以及綠色發展“堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”，在農業領域重新定位、認識并追求“人與自然和諧”的發展觀，對于農業農村的社會主體來說在思想領域是一次重大的認識飛躍，農業“資源開發要達到社會、經濟、生態三者效益的協調”“推動形成綠色發展方式和生活方式”，需要“鄉土社會”［16］(P9)的認同，需要在“鄉土社會”成員之間形成綠色發展的新的價值觀、法治觀，更需要形成符合新時代要求的生態價值觀與生態法治觀念，并把生態價值理念轉化為具體的法律規則和行動準則，促進生態友好行為模式的形成和實施。(三)農業綠色發展是多元利益共同追求的結果。農業綠色發展是當代中國從歷史與邏輯相統一的角度出發，在全方位與多層次的多元利益訴求的條件下追求的一種發展，這要求對傳統的農業發展觀進行調適。一是農業綠色發展要求人與自然關系進行變革和生態法治理念轉型，樹立人與自然和諧共生的生態觀。樹立農地生態環境健康觀念，以科學的態度和環境影響評價的方法，正確認識土壤污染、生態退化及其與農產品安全的關系。形成綠色的農業生產方式和生活方式的生態環保理念。二是形成適應農業綠色發展的生態倫理價值觀，以生態價值理念為準則完善相關農業單行法的基本原則。現行環境保護法的“保護優先”原則應當進一步完善，調整為“生態優先、生態保持、生態民主、責任共擔”原則，才能更好地適應現代生態文明建設的需要。堅持把綠色發展理念融入農業生產、農民生活，在“三農”發展過程中貫徹尊重自然、順應自然、保護自然的要求，實現農業經濟發展與生態改善的良性互動。三是形成適應綠色發展的法律關系理論。農業社會的每個行為主體既是環境利益享有的權利主體，同時也是環境保護的義務主體。在土地經營權流轉合同中的權利主體與義務主體，雙方先是履行生態環境義務的主體，其次才是環境權利主體，因為履行生態環境義務是享有農地環境權利的前提與保障。四是完善適應農業綠色發展的法律原則理論。農業綠色發展應把“人與自然和諧共生”“山水林田湖草是統一生命共同體”作為基本原則，才能實現“生態惠民、生態利民、生態為民”的基本方略。

三、農業綠色發展法律機制的建構路徑

農業綠色發展法律機制是一套系統工程，需要從立法、司法、執法以及法律文化等諸方面進行建構，但從農業環境治理的具體要求來看，應著重加強以下幾個方面內容:(一)健全農業環境污染防治制度體系。農業環境污染防治涉及農業自然資源的保護、污染治理與生態修復，甚至整個生態系統的自然恢復，同時還涉及水資源、土地資源等資源要素的安全利用和高效利用。目前，我國農業法律制度仍停留在傳統資源的利用層面，既沒有將資源有效利用、合理利用作為環境資源利用手段，也沒有把農業環境資源利用與環境保護、污染治理以及生態修復作為社會多元主體共同參與的環境治理手段，更沒有以農業生態結構穩定性為客體對象來建構法律原則與制度體系，而日益嚴峻的農業生態環境損害現實迫切要求以農業自然資源生態系統為保護對象，形成農業資源保護與生態環境治理網絡交織而成的法律一體化制度，實現從預防、技術治理到資源保護、風險管控、多元公共治理的轉變，構建以政府為主導、企業與經營者為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。首先，確立農業環境污染防治基本原則。一是確立農業生態系統整體性保護與利用的基本原則。體現“山水林田湖草是統一生命共同體”的基本理念，農業各環境資源要素是相互聯系、相互影響的統一整體，農業環境污染防治要統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展農業生態文明建設。二是確立保障農業生態安全和人體健康的基本原則［17］。人體健康與水土氣等環境資源要素的安全程度密切相關，眾多的外部因素如大氣污染、過度的農業投入，都會不同程度地影響農產品安全。三是以確立農地環境風險管控為基本原則。土壤污染防治以土壤健康程度為依據，以土壤污染治理、農地生態修復標準與農產品質量安全標準相聯系，根據農產品安全與土壤污染之間并非“直接”和“線性”的關系，進行農地環境風險管控。其次，建立農業環境污染防治的基本制度。一是強化政府污染防治責任制度，明確地方各級人民政府應當對本行政區域的農業生態環境質量負責。實行農業環境保護目標責任制和考核評價制度，將各級地方政府及其負責人、縣級以上政府負有污染防治監督管理職責的部門及其負責人納入考核評價范圍。考核結果應當向社會公開。二是健全農業生態空間規劃制度。縣級以上地方人民政府農業農村行政主管部門，應當依據全國主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相關要求，依托全國農業可持續發展規劃和本行政區域優勢，擬訂本行政區域生態空間規劃。該內容應當包括農業功能區分類發展與保護、考慮農業生產力布局進行農業自然生態保護與環境污染防治，及其相應的目標、任務、保障措施等。三是建立農業環境綜合整治制度［18］。地方政府應當加強農業污染源監測預警機制，防治(控)土壤污染、水污染以及工業和城鎮污染向農業轉移。預防土地掠奪利用所導致的水源枯竭、植被破壞、生態退化、生物多樣性減損現象的發生和發展［19］，推動對農業廢棄物等回收處理，促進對秸稈等資源化的循環利用。四是防止農業源污染制度。要求農業經營者對化肥、農藥等農業投入品減量使用或零增長使用。水資源的稀缺要求有償用水和節約用水，實施農業灌溉用水達標許可和總量控制。防止重金屬及其他有毒有害物質等農業源污染環境。五是完善農業生態環境監測預警制度。對農業產地生態環境進行環境影響評價，在經營主體經營過程中，按照統一標準方法，對農業資源環境承載能力、農業環境容量，實施定期監測，建立臺賬，及時預警信息。六是健全農業生態補償制度。地方各級人民政府應當根據本地區耕地污染、退化情況，進行休耕輪耕、發展有機農業，引導、鼓勵土地經營者進行保護性經營，對保護性經營主體實施生態補償。同時，應加大財政轉移支付力度，落實生態保護地區的生態保護補償金，確保其真正用于生態保護補償。(二)完善農業生態環境治理機制。在農業環境綜合治理工作中，涉及地方各級政府的環境保護、農業農村、林業、水利等多個部門，由于存在多個利益競爭關系，加之管理職能又存在交叉重疊，勢必存在權力競爭。如果這些公權力配置問題能夠較好地解決，不僅能夠實現農業農村環境治理目標，而且還可能避免“公地悲劇”的發生。因此，建構科學合理的農業生態環境治理機制，是解決政府機關之間權力配置交叉難題的有效途徑。首先，構建以綜合治理為核心的農業生態環境治理體制。在農業環境治理工作中，客觀上存在著政府多個部門都對生態環境空間或要素的某一方面的管理權，盡管國家多部法律對農業的環境管理權限作了規定，但賦有管理權力的不同機關之間大多存在職能的交叉與重疊，也存在權力的真空與斷裂。這就說明，問題的關鍵不在于管理部門的多寡，而在于不同職能部門之間如何實現協同管理。要改變不同職能部門之間“爭權”“爭利”的“亂象”，必須轉變對農業生態環境的保護理念，實現從“管理”到“治理”、從“單一式執法”到“整合式執法”的根本轉變［20］，而構建農業生態環境治理體制正是實現這一根本轉變的有效路徑。一是確立農業生態環境綜合治理的行政職能主管部門。依照《環境保護法》《土壤污染防治法》的相關規定，把地方人民政府生態環境主管部門設置為農業生態環境綜合治理的主管部門。二是按照農業生態環境空間或自然資源的分類治理目標，確定不同類型的農業生態環境專門治理體制。既可以對面源污染治理區域、重金屬土壤修復區域等授權以生態環境保護部門為主進行，也可以對生態農業示范區、專業養殖區等環境保護與污染防治授權生態環境保護部門為主進行。三是按照《農業法》《土地管理法》《土地承包法》《水土保持法》《漁業法》《森林法》《草原法》等法律的規定，依據政府不同職能部門對農業農村生態環境治理的相應管理權限，明確綜合治理體制下的政府不同行政部門的職能范圍、協調原則以及協同執法的程序性安排等。其次，建立農業生態環境治理機制。農業生態環境治理體制是框架性的，需要轉化為具體可操作性的措施、辦法，才能有效實施，也才能形成長效的法律機制［21］。一是建立分類別分層級的治理機制。分類別治理是依照農業空間規劃，進行資源節約保護性利用、產地環境保護與治理、農業生態系統修復治理等，在分類別治理的前提下進行分級別管理，分級別管理是分類別治理的目的之一。分級別管理機制的建立，旨在實現農業環境資源管理的普遍性與特殊性的統一，既是依據不同農業資源類型的特點對需要實施特殊保護對象制定有針對性管理方案，也是對一般性的農業環境資源進行普遍性管理。二是設立專門保護的治理機制。對一些特別的農業環境資源需要特殊保護的，需要專門立法實施特別保護，如湖泊保護中的“一湖一法”，渤海生態環境治理專門立法，湖長制、河長制等。三是建立管理協調機制。多頭多元管理，選擇性執法，極易造成部門之間的推諉、扯皮，影響了生態環境的保護與治理的效果。農業的多功能屬性決定了其管理的多元性，而要成功破解多元管理的弊端，必須建立長效的協調機制。建立由農業農村部牽頭的治理權協調機制，是農業生態環境保護與治理的可行性選擇。(三)建立農業綠色發展的責任保障機制。實現農業綠色發展，保護與治理農業生態環境，需要全方位的責任保障機制，具體包括嚴格責任制度、實施農業綠色發展全民行動制度與建立績效獎懲制度三個方面。一是嚴格責任制度。嚴格地方人民政府的領導干部責任，把農業綠色發展納入地方各級領導干部任期的生態文明建設責任制范圍，作為領導干部任期考核、升遷的重要指標。在法律責任方面，不同的環境責任類型有不同的表現形式，環境民事責任由于侵權責任法對侵害農業生態環境的行為缺乏有效關注，不利于對環境公益的保護。在環境行政責任、環境刑事責任方面，農業生態環境治理責任是缺失的，需要建立相應的責任制度才能適應農業綠色發展的需要。此外，“風暴式治理”的問責，具有一定隨意性，從法治上需要加以規范。農業生態環境保護與治理涉及多元治理主體，應該設立“多元共治”的社會責任治理模式［22］。二是實施農業綠色發展全民行動制度。農業綠色發展全民行動主要體現在農業生產領域和生活領域。農業生產領域是農業生態環境損害的重要場域，正是農業經營者不合理、不科學的生產經營方式使農業生態環境遭受損害，因此，應倡導農業生產經營與生態環境保護一體化思維，建立農產品最大農藥殘留值標準制度，嚴格按照農業生產資料的質量安全標準，減少農業投入品使用，采用環境友好型的有機耕作等綠色生產方式。在消費領域，倡導綠色消費理念，以有機農產品消費帶動農產品市場改革，建立農產品健康食品安全制度，政府應當對食品的健康程度進行風險評估、風險管理和風險通報，通過眾多宣傳平臺，培育國民養成綠色生活方式［23］。三是建立績效獎懲制度。實施績效獎懲，需要完善農業綠色發展評價指標，建立獎懲機制，然后視不同主體對綠色指標的落實情況，進行評價，對成績顯著的單位和個人，按照有關規定給予獎勵，對落實不力的進行問責和懲罰。

四、結語

打贏農業農村污染防治攻堅戰，推進農業綠色發展，是目前農業農村工作的重中之重。目前，在我國經濟社會發展進入“新常態”的歷史階段，通過農業傳統發展模式轉型、農業農村生產生活方式轉變，推動農業綠色發展已成為歷史的必然選擇。這不僅需要進行制度創新，加強生態法治建設，更需要運用法治思維對先行先試已經取得的發展成果，通過法治方式進行鞏固與升華，把一些可借鑒、可復制的具有普適性的經驗上升為法律規范，充分發揮其對環境行為主體的農業環境資源利用、保護與防治行為，進行綜合性、體系化的指導與規范，體現制度的規范效力和權威性，從而提高政府生態環境綜合治理能力，推進農業綠色發展。

作者:李嵩譽 單位:河南財經政法大學