高校建設中國特色新型智庫的政策分析

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摘要：高校是建設中國特色新型智庫的重要力量，但我國高校智庫在國內外的影響力有限且數量不足，與豐富的智庫資源嚴重不匹配。今后需進一步做好智庫建設的頂層設計與戰略布局；完善體制機制，暢通高校智庫成果傳播渠道；建立科學的資助機制，保障智庫可持續發展；改革人事制度，匯聚不同領域智力資源；改進評價辦法，引導高校智庫的建設和發展。

關鍵詞：高校智庫；中國特色新型智庫

中國特色新型智庫是以戰略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構。［1］在經濟全球化、世界多極化、文化多樣化、社會信息化深入推進的歷史進程中，我國面臨著深化綜合改革和推動世界和平發展的雙重使命，亟須建設一批能夠參與全球競爭、推動科學改革的新型智庫。黨的十七大報告首次指出“發展思想庫的重要性”，黨的十八屆三中全會則提出要建設“中國特色新型智庫”，將智庫發展上升至國家戰略高度。在中央全面深化改革領導小組第六次會議上明確指出，要把中國特色新型智庫建設作為重大而緊迫的任務切實抓好，重視專業化智庫建設。對此，黨和國家提出的總體目標是：到2020年，統籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業、社會智庫協調發展，形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系。［2］高校是建設中國特色新型智庫的重要力量［3］，因此，要推進中國特色新型高校智庫建設，發揮其戰略研究、政策建言、人才培養、輿論引導、公共外交的重要功能，為黨和政府科學決策提供高水平智力支持。［4］

一、我國高校建設中國特色新型智庫的現狀分析

我國高校聚集了全國80％以上的社科研究力量、近50％的兩院院士、60％的“千人計劃”入選者，以及規模龐大的研究生隊伍，研究實力雄厚，信息資料豐富，對外交流廣泛，對我國科技創新和經濟發展的貢獻越來越大。無論在科研人員的數量和能力方面，還是在成果產出方面，高校都是我國科學研究的主體力量。然而，在智庫建設方面，高校發揮的作用并不夠。1．我國高校智庫的國際影響力有限作為“思想企業”，智庫在復雜多變的全球格局中發揮著新的“合縱”、“連橫”功能，其“思想產品”是國家軟實力最重要的“塑造者”，其發展如同經濟、科技一樣呈現出發達國家領先的基本態勢，尤以美國最為突出，體現了智庫與國家綜合國力之間的正比關系。［5］2015年初，美國賓夕法尼亞大學的《全球智庫報告2014》［6］指出，目前智庫的主要發展趨勢是全球化和民主化，影響智庫的國際力量在不斷增強。目前全球共有6618家智庫，其中美國有1830家，中國有429家，英國有287家，德國有194家，印度有192家，是世界智庫數量最多的五個國家。我國智庫數量雖然位居全球第二，但僅為美國的23％，占全球智庫數的6％，與我國的國際地位嚴重不相稱。在最重要的“全球智庫150強榜單”中，僅有中國社會科學院、中國國際問題研究院、中國現代國際關系研究院、國務院發展研究中心、北京大學國際戰略研究院、上海國際問題研究院、中國人民大學重陽金融研究院7家中國智庫入圍，分別處于第27、36、40、48、61、71、106位，其中高校智庫只有兩家。此外，在全球教育政策智庫排名前55名中，沒有1家中國高校智庫入圍（只有國務院發展研究中心入圍，排名第15位）；在全球高校智庫排名前45名中，只有北京大學國際戰略研究院、清華大學卡耐基－清華全球政策中心、國際關系學院、清華大學清華－布魯金斯公共政策研究中心、中國人民大學重陽金融研究院5家高校智庫入圍，分別處于第10、13、14、16、43位，頂級高校智庫缺乏。上述數據表明，具有國際影響力的中國高校智庫數量較少。2．高校智庫的國內影響力有限（1）我國高校智庫綜合影響力不夠。2015年初，上海社會科學院智庫研究中心《中國智庫報告》［7］，對我國智庫的影響力分綜合影響力、分項影響力、系統影響力和專業影響力四類進行了排名，其中，綜合影響力排名前10名的分別為中國社會科學院、北京大學、國務院發展研究中心、復旦大學、中共中央黨校、清華大學、上海社會科學院、國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院、中國人民大學和中國（海南）改革發展研究院，僅有4所高校進入綜合影響力排名前10名。零點國際發展研究院與中國網則根據專業影響力、政府影響力、社會影響力和國際影響力四類客觀指標結合主觀指數計算智庫得分，在其的《2014中國智庫影響力報告》［8］中，僅有北京大學國家發展研究院、人民大學重陽金融研究院2家高校智庫進入綜合影響力排名前10名；僅有6所高校智庫進入綜合影響力排名前20名，分別為北京大學國家發展研究院、中國人民大學重陽金融研究院、清華大學國情研究院、復旦大學美國研究中心、清華大學當代國際關系研究院、中國國防大學。（2）我高校智庫分項影響力和專業影響力不夠突出。根據《中國智庫報告》［9］的統計，在分項影響力方面，中國社會科學院、國務院發展研究中心、北京大學、中共中央黨校、國家發改委宏觀經濟研究院位居決策影響力前5名，其中高校占比為20％；中國社會科學院、北京大學、復旦大學、清華大學、上海社會科學院位居學術影響力前5名，其中高校占比為60％；中國社會科學院、國務院發展研究中心、北京大學、中共中央黨校、復旦大學位居媒體影響力前5名，其中高校占比為40％；中國社會科學院、國務院發展研究中心、北京大學、中共中央黨校、清華大學位居公眾影響力前5名，其中高校占比為40％；中國社會科學院、北京大學、國務院發展研究中心、復旦大學、清華大學位居國際影響力前5名，其中高校占比為60％。這表明，高校在學術影響力、國際影響力方面占據優勢地位，在媒體影響力、公眾影響力方面占據一定地位，在決策影響力方面則較弱。在專業影響力方面，國務院發展研究中心、中國社會科學院、國家發改委宏觀經濟研究院、北京大學國家發展研究院、中國國際經濟交流中心位列經濟建設研究領域前5名，其中高校占比為20％；中共中央黨校、中國社會科學院、國務院發展研究中心、北京大學國家發展研究院、中國浦東干部學院位列政治建設研究領域前5名，其中高校占比為20％；中國社會科學院、清華大學國家文化產業研究中心、上海社會科學院、國務院發展研究中心、吉林大學中國文化研究所位列文化建設研究領域前5名，其中高校占比為40％；中國社會科學院、國務院發展研究中心、中共中央黨校、復旦大學人口與發展政策研究中心、上海社會科學院位列社會發展研究領域前5名，其中高校占比為20％；國務院發展研究中心、中國社會科學院、中共中央黨校、國務院宏觀經濟研究院、北京大學國家發展研究院位列全面深化改革研究領域前5名，其中高校占比為20％；中國社會科學院、中國國際問題研究院、中國現代國際關系研究院、復旦大學美國研究中心、上海國際問題研究院位列大國與周邊關系研究領域前5名，其中高校占比為20％。這表明，在經濟建設、政治建設、文化建設、社會發展、全面深化改革、大國與周邊關系等領域，高校發揮的作用十分有限，僅在文化建設領域占據一定地位。而在2013年度專業影響力排名中，在經濟政策、政治建設、文化建設、生態文明、城鎮化、國際問題研究領域的前5名中分別僅有1所、2所、2所、1所、2所、2所高校，在社會發展、生態文明研究領域甚至沒有1所高校進入前5名。我國高校具有豐富的智庫資源，但高校智庫的影響力較弱。與國家的要求以及經濟社會發展的需求相比，高校智庫建設明顯滯后。有分量、有影響的高校智庫不多，結構不盡合理，高質量的、具有真知灼見的研究成果不多，咨詢報告對重大決策產生的影響還不理想。［10］亟須克服體制機制障礙，充分發揮高校作用，建設一批中國特色新型高校智庫。

二、我國高校建設中國特色新型智庫中存在的政策問題

目前我國高校的研究機構雖然部分涉及了政策研究，但由于體制機制等原因，對解決經濟社會發展中的重大問題難以有效地發揮政策咨詢作用。從研究目標來看，主要以學術性問題為主，較少以重大問題的解決為目標；從科研評價來看，主要以學術性評價為主，較少把服務決策作為評價的主要標準；從經費來源來看，競爭性科研經費投入比重偏大，難以進行長期規劃和布局，對某一問題缺乏持續性研究；從問題視野來看，主要研究學科或專業內的局部性、零碎性問題，缺乏對全局性問題的把握和系統性的研究；從隊伍組成來看，主要以單一學科的學者為主，依靠個人獨立開展研究，缺乏其他學科以及政府決策部門、企事業單位、社會團體等的參與和團隊協作。總體上看，我國高校智庫建設面臨以下問題。

1．高校智庫建設缺乏頂層設計與戰略布局

我國智庫機構體系多元，管理體制屬地化、部門化，各為其主，各自作戰，相互交流、合作與競爭的程度十分有限，工作職能和定位各不相同，不可避免地造成我國各類智庫機構小而多，整體實力不強。［11］這個問題在高校智庫建設和發展中同樣存在。我國高校智庫大體上分為教育部人文社會科學研究基地、國際研究中心、協同創新中心、國家各部委與高校聯合建設的各種研究中心等，呈現出機構眾多、門類龐雜、形態各異的特點，在人員編制、資金使用、校外合作等方面存在著局限性，小、散、弱，力量分散，定位不準，研究水平參差不齊。［12］由于缺乏相應的協作機制，條塊之間的交流非常有限，往往封閉運行、各占一方，造成資源浪費和重復建設，影響了高校智庫的整體發展。使得高校智庫機構數量雖然較多，但真正有影響力的智庫卻較少。因此，實現智庫建設由量到質的轉變顯得非常迫切。

2．高校智庫與決策部門之間缺乏科學協作機制

我國智庫劃分為幾大圈層，最核心的是中國各級黨和政府的研究部門，它們介于學界與政府管理部門之間，在項目獲得和研究成果使用上最直接；外圈為社科院、中科院、工程院系統，其研究的課題更具長期性和戰略性；第三圈為高校智庫，更偏向學術研究；最后一個圈層為各類民間智庫。［13］智庫的可信度取決于其可靠性、獨立性。如果智庫已經預設了研究結論，或者出于出資方的考慮而做出具有嚴重傾向性的報告，那么毫無疑問，它將動搖其立身之本。［14］我國高校智庫大多依附于政府而生存，突出表現為智庫機構的人、財、物等都由政府配置，智庫的研究工作大部分以政府資助、課題立項或任務指派的形式展開，項目結項常常由政府部門或者官方機構組織審核、評議等，很難保證咨詢建議的獨立性、客觀性、創新性。與決策機構距離“近”，可以使成果快速地被應用到公共政策中，但走得太近，往往存在缺乏公信力、難以形成“獨到見解和意見”的危險。與國內高校智庫不同，95％的美國智庫是獨立的，它們與個人合作，接受私有基金資助，幾乎不接受政府的任何資助，盡管美國智庫不隸屬于政府，但它是美國政治文化的一部分。［15］此外，我國部分高校智庫脫胎于校內設立的研究所、研究中心等，與決策機構距離又較“遠”，缺乏聯絡溝通和獲取政策信息的渠道，缺乏研究成果轉化的通道，缺乏研究成果推介的公共平臺，不能有效發揮參與決策、政策建言和輿論引導的作用。因此，如何保持“近”與“遠”的平衡并建立良好的科學協作機制，是我國高校智庫建設中要嚴肅對待的問題。

3．高校智庫的人才機制不夠科學

高校智庫中的研究人員多為高校教師，他們缺乏在政府部門和企事業單位的工作經驗，不太了解政策的制定、修改、完善過程，其研究成果在決策咨詢的針對性和可操作性方面有所欠缺，部分研究存在針對性不夠、實踐性不強、過于學術化的問題，難以適應智庫建設的需求。并且由于人事和科研制度的限制，高校智庫還沒有真正建立科學的人才匯聚與類似“旋轉門”的人員交流制度，導致學術型研究人員多而政策制定者出身的應用型人員少，影響了“智”與“政”的結合。此外，高校對智庫研究人員的評價主要采用學校統一制定的科研評價、人才激勵、資源分配、職稱晉升等標準和辦法，考核內容主要是學術論文、學術專著、課題及課題經費等。其中，研究報告轉化為政策咨詢成果、研究者參加政府決策咨詢活動等所占的權重相對較小，導致相當一部分研究人員把政策咨詢作為副業，缺乏積極性，投入的時間、精力十分有限，進而嚴重影響了咨詢服務的質量，制約了高校智庫作用的發揮。

4．智庫建設缺乏長效性經費保障機制

固定基金、捐贈、委托和服務收費是國際上大多數智庫的資金來源，很多有影響力的智庫均有穩定基金的支持。例如，布魯金斯學會和彼得•喬治•彼得森國際經濟研究所的創始基金就是其發展的有力保障。［17］我國沒有建立相對穩定的智庫經費投入機制，高校智庫主要通過競爭性方式獲得科研經費，缺乏長期、穩定的經費來源，使得高校智庫難以制定符合國家需求和學校特點的發展規劃，無法形成中長期、前瞻性政策研究布局，在研究具有長期性、戰略性的問題上存在一定的局限性，未能充分發揮高校智庫進行自由探索和跟蹤研究的優勢。而高校智庫從事長線研究和基礎研究，是其他類型智庫替代不了的。［18］高校智庫在國家決策中理應扮演重要角色，但在為政府、社會提供前瞻性、實用性、儲備性和多樣性研究成果方面還做得不夠，離新型智庫標準還存在一定的差距，生存和發展環境有待改善，一個重要原因就是缺乏長效經費保障機制。國家是高校智庫成果的直接受益者，但對高校智庫無固定的經費投入，對科研經費的管理又過于刻板僵化，未對研究者個人應獲得的智力回報做出安排，最終的結果就是高校智庫研究人員的智力勞動不被承認，無法產出重大的咨詢成果。

三、建設中國特色新型高校智庫的政策建議

高校人力資源集中，學科門類齊全，基礎研究力量雄厚，對外學術交流廣泛，具有建設高水平智庫的天然優勢，可以為政策研究和戰略研究提供源源不斷的學術資源支持。［19］高校智庫建設應以服務黨和政府科學決策為導向，以提升能力為核心，以深化改革為動力，構建科學的體制機制，打造一批在國內外具有重要影響的高端智庫，構建特色鮮明、結構合理、形式多樣的高校智庫發展新格局。

1．進一步做好高校智庫建設的頂層設計與戰略布局

高校智庫的特色主要基于發展環境的差異性，而“新型”則體現為中國經濟社會發展的新形勢要求，建設中國特色新型智庫要將“特色”和“新型”結合起來。［20］總體上看，應著眼長遠，進一步加強規劃，合理布局，按照社會治理的不同領域和需求，基于高校的學科、人才優勢，整合各類高校智庫資源，以國家重大戰略需求、政策改革需求、經濟轉型和結構升級需求、社會轉型需求等為導向，以重大問題為核心，組建跨學科的高校智庫。一方面，突破現有的高校智庫人員和經費管理體制機制，形成科學合理的組織和管理制度；另一方面，形成良性的參與和協作機制，既要避免閉門造車、各自為政的現象，又要防止為爭取資源而造成惡性競爭局面的出現。在高校智庫建設的頂層設計與戰略布局上，應以中國實踐、以完善中國特色社會主義制度、實現“中國夢”為價值追求，要反映中國國情、中國背景、中國元素，體現“中國特色”，同時要以理論創新為基礎，以服務科學決策、引領社會思潮、服務人民為目的，在準入標準和管理制度上進行重大革新，促進高校智庫由傳統向“新型”轉型，形成政府引導并影響智庫，智庫以客觀、專業的角度為政府與社會服務的新型關系和多元化發展格局，培育出客觀、創新的思想庫“庫格”。

2．完善高校智庫成果傳播和轉化渠道

由于受傳播和轉化渠道所限，我國部分高校智庫的研究成果不能有效地轉化為國家、社會所需的咨詢和建議，決策影響力和社會影響力受限。國際經驗表明，智庫運行是否成功，與其成果轉化密不可分。因此，建立科學而合理的成果轉化和推廣機制、暢通成果轉化渠道是高校智庫建設的關鍵環節。由于高校智庫在基礎研究方面具有優勢，與官方智庫形成功能互補，因而高校智庫可以與政府部門、官方智庫建立定期協商機制，實現共贏。政府部門在建立健全決策征詢制度時，則應把專業化、高水平的高校智庫納入征詢范圍，完善高校智庫與決策機關之間的交流合作機制，為高校智庫成果轉化提供穩定渠道。這就使得決策者與高校智庫研究人員能夠方便地進行交流和溝通，高校智庫能夠把最新的對策建議、調研報告及時報送政府決策部門，保證研究成果的時效性，最大限度地發揮作用，推動決策的科學化和民主化。此外，應該建立多渠道、多形式、多層次、多載體的高校智庫成果機制，拓寬成果轉化渠道。例如，布魯金斯學會的研究成果一般都會公開發表，每年出版大約24本專著，并定期出版《布魯金斯評論》及《布魯金斯經濟論刊》等，同時還召開100多次研討會，以加強與各領域專家的聯系；蘭德公司每年有數百份圖書、報告和專業論文問世，其向政府、大學、工業界和一般公眾等分發的材料多達30萬份等。借鑒美國智庫的經驗和做法，我國高校智庫也可通過電子媒介、網絡媒體、電視媒介等現代媒介和載體，以及學術報告、高端論壇、研究報告、科普活動等形式傳播研究成果，增強對政府決策和社會輿論的引導力、影響力。

3．建立科學的資助機制，保障高校智庫的可持續發展

第一，改變高校智庫經費資助機制。智庫建設需要連續穩定的資助機制，并不適合競爭性的資助機制，因為競爭性資助機制導致研究的整體布局趨于國家導向，使科學的積累效應過度依賴政府和社會的近期發展目標，降低高校智庫的獨立性、科學性。因此，要制定符合我國國情的高校智庫建設資助計劃，優化競爭性和非競爭性科研經費投入結構，適當增加非競爭性經費投入。按照國際慣例，非競爭性科研經費的比例應占高校智庫經費的50％以上。針對部分具有較強研究基礎的高校智庫，還可以在評估的基礎上對其給予穩定的支持，使之對經濟社會發展中的重大問題開展持續研究，并以5年或10年為限，開展定期評估，以此作為政府購買服務的重要標準。第二，改變高校智庫經費使用辦法。逐步修訂完善有關高校智庫科研經費管理辦法，在加強經費統籌管理的基礎上，有效結合預算管理與目標管理，明確規定：人員經費不限于研究生和臨時聘用人員的勞務費開支，項目負責人和課題組成員可以根據貢獻（如工作量等）大小提取一定比例的勞務酬金。例如，可以參照美國的通行做法，按支付一定時期的工資津貼標準提取人員經費；人員經費開支比例相應提高，進一步明確各類人員的工資津貼等標準，以提高智庫研究人員的積極性。同時，在非競爭性科研經費分配方面加強對創新團隊的支持，形成由教師、專職科研人員、科研輔助人員、博士后研究人員及博士生構成的分工合理、協調高效的科研創新隊伍。第三，調整高校智庫項目資金導向。高校智庫的項目資金要與學科建設、學術活動、實踐調研、成果轉化、隊伍建設、績效考核等結合起來，尤其應加強對實踐調研、成果轉化等的支持力度，使智庫的研究更加貼近實際、貼近國計民生，更好地發揮作用。要完善公共政策咨詢項目招投標和申報程序，把好立項、檢查、驗收關口，同時實行分類指導、統籌規劃，保證項目供給的科學性和透明度。另外要擴展資金資助渠道，引進個人、企業、基金會等資助，并確保資金來源不影響研究的過程和結果。

4．改革人事制度，充分匯聚不同領域智力資源

智庫的核心競爭力在于預見性、前瞻性，而進行有效的戰略性預測或研判大體需要三個重要前提，即能夠密切接觸決策層和核心人員，并能在第一時間獲取相應的信息資源；具有與之相關的豐富閱歷和實際管理經驗；能夠知曉最新的研究動態，緊跟社會發展前沿。這三個前提的實現依賴于智庫能夠匯聚不同領域的智力資源，因此，需要改革目前的人事制度，建立智庫與政府部門之間的中國式“旋轉門”制度，在人員結構上搭建起兩個層次的人才隊伍，即長期對固定問題進行持續、深入研究的專業化研究隊伍，以及對新問題進行快速研究的流動化人才隊伍，從而構建充滿活力的研究環境。具體來說，一是建立高校智庫與政府決策部門之間的良性互動關系，促進智庫與政府間的人才交流。例如，政府可以選拔推薦高校智庫研究人員到國際組織任職、到實際部門掛職、到社會組織任職等；高校智庫邀請決策部門直接參與研究選題，共同確定智庫的重點研究任務，聯合組建研究團隊，共同研討研究成果，從源頭上解決科學研究與決策需求脫節、學術研究與社會需求脫節的問題；高校智庫可以建立特聘研究員制度，聘任具有國際組織、政府部門、社會機構任職經驗的人員到智庫工作，負責智庫的研究和成果轉化工作，并提出高質量的咨詢建議。二是在高校智庫、官方智庫、民間智庫等不同類型智庫之間建立研究人員的流動機制和信息資源共享機制，形成長期、穩定的戰略合作關系，并探索成立高校智庫協會或聯盟。如此，一方面可以充分匯聚專家、學者、公民、企業、官員和媒體等多方智慧，實現信息互通、成果共享；另一方面可以對社會的意見、觀點、民意等進行收集整合，把握社會動態。通過合作和交流，高校智庫不僅能在海量信息中準確獲得最有價值的核心信息，提供有時效性和針對性的服務，還能引進民間智庫、國外知名智庫人員參與項目研究，推動跨領域、跨部門、甚至跨國界的互動、合作與交流，應對多樣性、復雜性和綜合性的決策議題，提供高水平的咨詢建議等。

5．改進評價辦法，引導高校智庫的建設和發展

針對中國特色新型高校智庫的特點及應用研究的規律等，建立健全科學合理的分類評價標準，形成以政府、企業、社會等用戶評價為主的多元評價機制。具體來說，就是以為政府決策提供理論支撐、研究依據、戰略思路、觀點建議、社會輿情等為主進行評價，以為企業解決管理、技術、銷售、生產等問題為主進行評價，以為面向社會普及知識、引領社會輿論等為主進行評價。同時，以研究報告、咨詢報告、政策建議和輿情分析等成果形式為主，建立以政策建議、咨詢服務的質量與效益為核心的評價標準體系與績效考核制度；以政策建議、咨詢報告的質量和水平、影響的范圍和層次、應用的效益與作用等作為標準，建立相應的高校智庫研究人員科研評價、績效考核、職務晉升、獎懲機制等。在此基礎上，探索試行高校智庫工作人員年薪制，建立目標責任管理制度，形成科學合理的聘用與退出機制。通過有效的評價辦法，對高校智庫的價值取向、發展理念、專業水平、責任意識、發展特色、品牌建設等進行宏觀引導。

作者:薛二勇 單位:北京師范大學

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