PPP模式在海綿城市建設的運行機制

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摘要：本文以海綿城市建設為研究對象，站在提質增效的角度，以濟南為例圍繞ppp模式下海綿城市建設運行展開研究。首先，對PPP模式、海綿城市各自概念及內涵進行了簡要介紹，并對PPP模式在濟南海綿城市建設中所發揮的助力作用進行了深入分析；其次，結合當前濟南城市建設總體情況，對PPP模式下濟南海綿城市建設中存在的主要問題進行了全面探究；最后，發揮問題導向價值，在上述研究的基礎上詳細介紹了PPP模式在濟南海綿城市建設中的運行機制。希望能夠借助以下研究和探討，為進一步促進PPP模式在海綿城市建設中優勢作用的發揮提供一定參考，以此促進濟南海綿城市建設整體水平的提升。

關鍵詞：海綿城市；PPP模式；濟南市；問題；運行機制

近年來，隨著我國城市化進程的逐漸加快，城市在整體規模、功能等方面都發生了巨大的改變，極大地促進了城市人口承載力的提升，但這也為城市的給排水系統造成了巨大的壓力，尤其是在城市建筑事業快速發展的當下，城市道路硬化面積日漸拓展，這對于雨水的滲透造成了極大的困擾，不僅容易誘發城市內澇災害的出現，還會導致城市地下水位大幅下降，為城市生活的正常運轉構成了一定的阻礙作用?；诖?，越來越多的城市開始著力于海綿城市建設工程，希望能夠在全新的城市雨水管理理念、技術的作用下促進城市自然水文循環系統的逐漸優化，以此來實現城市建設事業的可持續健康發展。但由于城市體量龐大，海綿城市建設涉及范圍較廣、內容較多且環節復雜，這意味著海綿城市建設并非一朝一夕就可以完成的，其不僅是一項長期性的任務，更是一項需要大量資本投入的項目。單純依靠政府的努力是無法實現的，需要依靠社會各方之合力來實現?；诖耍琍PP模式開始被引入到海綿城市建設當中，使海綿城市建設過程中因資金短缺、資源不足、政府組織勢單力薄的現實難題得以一一化解。

一、相關概述

（一）PPP模式

“PPP”英文全稱“Public-PrivatePartnership”，翻譯為“公私伙伴關系”，意為政府、社會以資本合作的形式來共同進行公共基礎設施領域的建設工作。其中，“社會”包含范圍較廣，涉及各種民營資本、私營企業等，只要是符合政府要求資質的企業就可以以市場競爭的方式，與政府達成特許權協議，進入到PPP模式當中，從而在政府與企業之間形成一種“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴合作關系，使企業能夠合理、合法、合規地參與到準公共領域、純公共領域的基礎設施建設任務當中。與以往的單打獨斗式的行動模式相比，PPP模式的優勢在于通過合作關系的建立，充分激發出了各方潛在優勢，在優勢互補的作用下促進了事件的順利完成。比如：依托社會強大的資本優勢，幫助政府減輕了公共基礎建設工作負擔，使社會公共基礎建設任務能夠在強大的社會資本支持下得以順利開展；依托政府的政策扶持作用，使得企業投資風險大幅度降低，使社會公共基礎事業能夠在完善的政策支持下得以有序、穩固的發展。

（二）海綿城市

海綿城市亦稱為“水彈性城市”“低影響開發雨水系統構建”，作為一種全新的城市雨洪管理概念存在，旨在通過增強城市降雨時的蓄水、吸水、凈水、滲水能力，需要時將蓄存的水釋放并加以利用，來增強城市的環境變化適應能力，使城市能夠憑借極具彈性化的水循環系統來有效應對強降雨天氣帶來的自然災害。海綿城市建設要求城市在發展建設的過程中必須將生態保護放在首位，嚴格遵照自然生態發展規律，以保證城市排水防澇安全為基礎條件，通過人工措施與自然途徑相結合的方式，最大程度增強城市區域的雨水滲透能力、積存能力、凈化能力，由此來實現雨水資源的充分利用，進而達到保護生態環境的目的。海綿城市的建設不僅包括了吸水、釋水、凈水能力超強的河流、湖泊、池塘、濕地、坑塘、溝渠等地表水系，也包含了地表的各種具有吸水能力的樹木、綠地、花草植被，鋪設在屋頂、路面的具有超強滲水、防滑、抗壓能力的透水材料，以及具有水源下滲、凈化、滯蓄、回用等功能的城市地下水資源管網系統。

二、PPP模式在濟南海綿城市建設中的助力作用

（一）智力支持

海綿城市建設對技術有著較高的要求。面對此種情況，人力、物力資源單薄的政府公共部門勢必難以單獨完成海綿城市建設這項龐大的任務，無論是在專業化管理、人才供給，還是技術應用方面，都無法滿足海綿城市的建設要求。而企業在長期的市場化競爭中歷經多次變革發展，不僅擁有一套完備且先進的管理模式，且匯集了大量的高水平專業技術人才、管理人才，有些企業更是通過購買、研發等形式掌握了行業先進科技。PPP模式在濟南海綿城市建設中的應用，使得濟南各類企業能夠以與政府合作的關系參與到海綿城市建設項目中來，通過各自領域專業優勢的發揮，為濟南各地海綿城市建設問題的解決提供專業支持。在這方面，濟南始終堅持創新發展原則，結合濟南城市特點，聯合社會各個企業、科研單位、高校等，致力于海綿城市產品創新、工藝創新、技術創新，不斷進行新材料、新工藝、新技術的研發工作，并獲得了5項國家級專利、13項施工工法，切實彰顯了智慧的力量。

（二）政策保障

海綿城市建設關系到城市未來發展，更關系到生態系統的平穩、和諧，涉及領域較廣、范圍較多、環節復雜，并非一朝一夕可完成的，而是作為一項長期性的任務存在。PPP模式的引入有助于促進海綿城市建設機制的完善，確保各項工作都能夠在相關管理機制的約束下得以有序、持久開展下去。濟南市針對PPP模式在當地海綿城市建設中的運行制定了多項管理機制，包括《濟南市人民政府關于加快推進海綿城市建設工作的實施意見》《濟南市海綿城市建設資金籌集方案》《濟南市建成區城市基礎設施建設維護事權責任劃分的意見》等，由此形成了市政府“統一指揮、整體聯動、責任明確、部門協作”的工作機制。這些管理機制的出臺，使得海綿城市運營與建設被融為一體，依托PPP合約，海綿城市建設各項任務內容被逐漸細化、任務主體責任更加明確，極大地促進了海綿城市建設效率的提高。此外，在PPP模式的作用下，海綿城市建設項目收益率規制得以完善，這不僅對參與企業產生了一定的利益激勵效用，更最大程度上規范了各個主體的海綿城市建設行為，保障了公共利益。

三、PPP模式下濟南海綿城市建設存在的主要問題

（一）資金缺口龐大

海綿城市建設具有范圍廣、內容多的特點，整體建設任務量較重，需要大量的資金予以支持。據2015年濟南市的一份海綿城市建設公開報告顯示，濟南市在2015年用79.26億元的投資換回了全市39平方公里的海綿城市建設試點區域，共計43個大項目、137個子項，平均每平方公里投資約2億元，遠遠高于國家住建部規劃的每平方公里1億元－1.5億元的標準。為幫助各地城市盡快完成海綿城市建設目標，中央財政為省會城市發放15億元的財政補貼，如若后期海綿城市建設成果能夠成功獲得專家組的評估驗收，還可以獲得3億元的獎勵。但這對于擁有736平方公里城區面積的濟南市而言可謂是杯水車薪。隨著城市化的不斷發展，濟南市區城市規模、城市建設要求也會相對提升，在此種情況下，資金缺口成為限制濟南市海綿城市建設的一項首要問題。

（二）監管難度較大

為推動海綿城市建設項目的不斷發展，國家在政策、財政等各個方面都加大了對海綿城市建設項目的供給，用以幫助地方減輕海綿城市建設過程中的壓力，促進各項工作的有序開展。但受各方面現實因素的影響，PPP模式下海綿城市建設項目實施過程中面臨著子項目繁雜、專業領域多元、工作邊界模糊等現實難點，對政府的監管構成了極大的影響。一是海綿城市建設具有跨學科、跨專業的特點，其中涉及城市規劃、生態環保、園林綠化、市政建設等多部門工作，但各個部門基于自身職能、訴求等的不同，導致了海綿城市建設中各個主體責任劃分的混亂。二是海綿城市項目切分過于零散，破壞了項目本身的系統性。比如，將污水處理與截污管建設分割開來，將水生態治理與城市防洪分割開來，這些做法都極大地破壞了城市雨水管網系統的整體性，不利于海綿城市效用的顯現，更為監管造成了極大的難度。

四、PPP模式在濟南海綿城市建設中的運行機制

（一）強化法律機制

PPP模式在濟南海綿城市建設中的有效運行，首先需要借助法律的威嚴，對項目實施過程中各個細則予以法律規制，使PPP模式的運行做到有法可依有規可循，以此來確保后續工作的有序、規范、可持續。一是建立完善的法律準入機制。濟南市政府在今后的海綿城市建設項目中，要繼續著力于項目可行性的評估工作，結合項目本身的物有所值以及政府自身財政承受能力，遴選資質突出的企業參加PPP模式。二是建立合理的利益協調機制。濟南市政府要依托PPP模式在與合作企業進行公平談判、協商的基礎上，依據各方獲利情況，以及風險概率等各方面現實情況，建立更具合理性的利益分配、風險分擔結構。

（二）構建信任機制

PPP模式的要點在于政府與社會各方的互信互利、協同互助，因此要想確保PPP模式在濟南城市建設中的有效運行，就必須建立完善的信任機制，以此來增進各個參與主體之間的相互信任、相互扶助。為此，政府可以將商業合作中的契約精神納入PPP模式的運行當中，彰顯誠信、責任。具體而言，當地政府可以從以下兩方面著手：一是結合海綿城市建設項目要點對各個參與主體的職責、地位等予以明確。尤其是對于各項獎懲規定更是要對其相關評定標準、處罰辦法等予以明確，以此來作為政府部門判定違約的依據，在提高違約成本的同時引起各方對該項工作的重視，從而自上到下營造起一股重契約、講誠信的協作氛圍。二是完善海綿城市建設項目合同管理工作，發揮問題導向價值，對合同相關的細則條款等予以不斷調整優化，使之能夠滿足各方利益期盼，由此來形成一批可行性強、規范詳細、科學合理的范本式合同文本。

（三）健全融資機制

為滿足城市建設在整體水平、規模等方面不斷擴大的需求，濟南市政府在進行PPP模式海綿城市項目的建設過程中，需要在國家財政支持、當地政府財政補貼的基礎上，不斷嘗試多元化的融資機制，以此來確保海綿城市建設資金的充足。一是發揮互聯網金融優勢。依托現有互聯網融資平臺，在PPP海綿城市建設項目的基礎上積極開發基于網絡金融特色的P2G產品，由此來擴大項目本身對民間資金的吸收能力，使普通民眾也能夠以投資的形式參與到政府海綿城市建設中來；二是發揮各方合作優勢。鼓勵一些中小微企業以“抱團”的形式進行資源整合，不斷強化企業的抗風險能力、發展能力，使之也能夠與大型企業一樣參與到海綿城市建設中來。三是強化政府資產管理潛力。鼓勵當地政府以投資、合作的形式，與民營企業共同出資成立投資管理運營企業，專門用于海綿城市項目的投資、運維、建設工作。

（四）健全合作機制

PPP模式在海綿城市建設項目中的運用，其目的就是希望能夠借助該模式的實施發揮社會協同效應，共同輔助政府做好海綿城市建設工作。因此，在未來的工作中，濟南市政府還要對PPP模式的合作機制進行逐步完善，切實做好海綿城市建設能夠擁有堅實的組織保障。一是建立跨區域政府之間的合作機制。在結合各個單位主體特點對其海綿城市建設職責進行明確的基礎上，促使其共同致力于同一目標，共同做好海綿城市建設各個系統中的建設、運維、籌劃等工作。二是，組建高水平技術咨詢團隊。由政府海綿城市專項規劃辦公室牽頭，聯合各個企業、高校、科研單位，共同構建一支高水平、跨學科的專業智囊團，以此來為海綿城市建設中技術方案、運維方案、監管方案等的制定提供智力支持，幫助企業通過各項方案的優化來降低項目實施風險。

五、結語

綜上所述，海綿城市建設是解決城市擴建背后潛在問題的有效手段，而PPP模式又能夠從多個方面為海綿城市建設提供助力支持，將政府從勢單力薄的窘況中解脫出來，使更多的社會優質資源被聚焦在海綿城市建設項目當中。因此，PPP模式的運行對于海綿城市建設而言至關重要，間接影響到城市的可持續發展。在未來的發展進程中，濟南市要在以往工作成效的基礎上，繼續砥礪前行，結合PPP模式優勢作用的發揮在海綿城市建設項目上繼續發力，以此來促進濟南海綿城市建設質量的不斷提高。

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作者：張繼超 樊曉翠 單位：山東協和學院