多方協同監督的項目監理研究

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優化政府科技行政監督方式

政府以各種形式參與科技管理有其天然的合理性。政府是社會宏觀管理者又是各種社會公共產品比如安全、衛生、環境保護的主要提供者，而科技進步及其成果產品帶有相當成分的普惠性，即公共性，政府理應發揮重要的職責。科技進步及成果產品的提供是個系統過程，對其進行高效、合理的監督管理作為其中的重要一環，理應成為政府提供的重要社會服務功能。但是值得注意的是，以市場經濟為基礎的現代社會中，相當一部分科技活動是以經濟利益為主要驅動力的，帶有非中性的特征，這時政府職責應主要在于提供促進科技創新的法制環境，在科技監督體系中扮演裁判員角色，而不是作為運動員直接參與科技研發活動。監督是科技管理的重要內容，雖然政府歷來對科技項目監督較為重視，但由于歷史因素、現實限制等因素，導致政府在管理上偏重控制，缺少監督，弊端日益明顯。因此，政府明確自身角色、職責定位，注重科技行政監督、優化科技行政監督方式是必然的趨勢。目前我國科技行政監督方式存在下以下缺陷：①缺少真正高效的全程動態監督管理體制。合理完善的科技行政監督應該是動態、全程的過程，自項目立項開始，貫穿于項目的實施，終止于項目的結項。在所有重要的項目節點都有相應的管理措施。但是在我國的科技計劃項目管理實踐上長期以來存在“重立項、輕管理”的現象。目前，科技計劃項目管理在立項和驗收環節上較為成熟，從項目申報、專家評審、項目調研、立項公示和最后的項目驗收方面均制定了較完整的管理制度。但在最為關鍵的科技計劃項目實施過程即項目立項后至驗收前這一過程，管理機制仍不健全，管理不到位現象眾多，導致項目執行過程中的潛在風險和技術研發進度無法及時有效掌握。更為關鍵的是，對于單個項目存在的上述問題，由于人力和精力等多種因素限制，對于眾多的科技計劃項目，情況將更加嚴重，對眾多項目的監督管理大多為短期行為，無法做到實時全程監控，一般只能對重點項目進行相對有效的監督管理，而其它大量非重點項目基本處于不監督或僅是簡單監督（比如形式檢查）的狀況。②監督管理方法簡單粗放。現行主要監督管理方法包括項目單位上報項目年度執行情況表和管理部門抽查項目執行情況兩種方式。無論哪種方式都存在一定缺陷，主要是過于簡單粗放，使監督管理更多流于形式，難以準確掌握科技項目真實的實施情況及科技資金的使用情況，從而無法準確掌握科技項目相關技術研發成果的真實情況。最終因無法及時、準確掌握項目進展情況，對項目執行中可能出現的風險無法有效控制。政府可以采取以下措施優化科技監督效果：第一，引進現代項目管理模式，加強項目實施過程管理。我國的科技計劃項目管理普遍采用傳統的管理模式，實踐上長期以來存在“重立項、輕管理”的現象，在立項和驗收環節上較為成熟，注重可行性論證和驗收與交接工作，但是項目實施的全過程管理并沒有受到足夠的重視。因此，對于科技項目實施管理應該加強全過程管理與監督，實施動態監督控制，建立項目實施信息管理通報系統，隨時掌握和了解項目實施狀態，為領導及相關部門提供動態信息決策依據。美國國家信息高速公路計劃在這方面的經驗可以借鑒，其作為一個專項科技計劃，采用集中上報預算的方式，并且，每年度的計劃預算都會根據實際情況進行調整，形成了計劃內容及管理的動態性。第二，建立項目評估機制，強化項目管理的監督。以美國國家納米技術計劃為例，美國國會于2003年通過法案對于國家納米技術的評估做出了專門規定，要求對納米技術趨勢評估、對聯邦納米技術研發計劃改進的建議，以及對該計劃在社會、倫理、法律、環境和人力方面所產生的影響進行評估。為了保證評估的有效性和科學性，美國網絡與信息技術研發計劃采取了第三方調查、電子化商務報告系統、同行評議、案例分析、統計分析、各種模型等多種手段，對各類型、各學科領域的研究進行多角度、多層次、多方位的評價。涉及基礎研究的項目，評估重點放在項目研究對科研整體水平的影響、政府資助和管理工作力度以及戰略目標完成情況上。涉及應用研究的項目，評估重點則貫穿整個計劃的實施過程，不僅包括理論研究的評估，也包括商品化的評估。第三，設立“科技項目特邀監督員”，加強對科技行政管理機關的監督。為健全和完善科技項目監督，科技管理部門應拓展思路采取多種措施和方法，其中將科技行政管理機關內部監督與群眾外部監督結合起來是個較好的選擇。科技管理部門可以從科技服務對象中根據一定的條件公開聘請科技工作“民間執行檢查官”———“科技項目特邀監督員”。“科技特邀監督員”應該是具有豐富的科技項目經驗、品性正直、敢于講真話的人員。其主要職責是：了解、監督、反映科技管理系統及工作人員對于相關科技項目國家法律、法規、政策和決定的執行情況；收集、傳達群眾對科技管理系統及工作人員在執行工作職責時違法違紀行為的檢舉；根據工作需要，參加由科技管理系統組織的檢查或調查研究；辦理科技部門委托的其他監督工作。科技管理部門也要充分重視特邀監督員在科學技術行政管理中的監督作用，為其充分發揮自身的監督作用創造良好的條件，特別是在涉及部門利益時要秉公執法，不能有所隱瞞偏袒。

引入項目第三方監理方式

1.科技項目管理中實施第三方監理的必要性對科技計劃項目的監管，包括項目評估評審、進展調查、財務核算、組織協調、決策建議等一系列工作。因此，有必要將科技項目監督工作從政府的行政管理中分離出來，這就需要對監督方式進行創新，發揮科技中介服務機構的專業優勢，建立在政府指導下的第三方專業機構監督管理方式。可以由科技行政主管部門委托有資格的管理機構進行獨立、客觀、公正、及時的監督管理，其主要職能有：幫助行政管理部門對實施中的項目進行全過程監督管理；在政府的權利范圍內，以獨立第三方的角度對科技項目進行中期檢查；對項目中出現的問題提供咨詢和解決方案；協調多方合作問題。第三方監理模式解決了以往政府機構直接管理科技項目的弊病，既有利于宏觀行政管理，又能保證科技項目監理的規范化和專業化，防止短期行為，實現全過程跟蹤管理和監控。2.第三方監理與傳統科技管理的比較通過比較第三方監理與傳統科技管理在監理關系、監理對象、管理方法等方面的差異（如表1所示），可看出第三方監理方式相對于傳統科技管理方式具有一定的優越性。首先，第三方監理由于自身的獨立性，可以較好的約束和平衡項目各參與方之間的關系，加強項目過程中各參與方的溝通；其次，能夠有效補充政府在科技項目管理資源上的不足，豐富項目管理手段，增加項目管理技術，專業第三方監理機構的介入，能夠適當的運用項目管理軟件等信息化工具和手段，提高項目管理效果；最后，可以實施科技項目的全過程管理，在事前立項及可行性論證，以及項目實施中的風險管理等，項目結束后的成果轉化以及后期經濟社會效益的評價方面，第三方都可以公平、公開、公正地進行管理和評估。3.科技項目的全過程監理模式監理公司對科技項目的監督包括四個階段，分別是科技項目立項、實施、驗收及成果轉化，其主要內容和環節是：①項目立項后，科技管理部門與監理機構作為合同雙方簽訂正式具有法律效力的監理業務委托書；②監理機構根據業務需要選配監理人員，包括監理人員及監理咨詢人員；③監理機構和科技管理部門共同分析相關文件，包括科技計劃項目申報書和項目合同；④監理機構組織監理人員制定項目監理方案；⑤監理機構和科技管理部門、項目承擔單位共同召開項目監理會，項目承擔單位明確監理情況；⑥監理機構在項目實施過程中，進行實時信息采集（書面及現場）和過程監控；⑦提出監理報告，內容包括項目進度、投資進度、是否符合合同要求、項目各方協調情況、項目實施質量、項目風險管理與控制等方面的情況；⑧整理歸檔，準備驗收（詳見圖1）。4.設立監理公司的相關問題第一，監理公司的組成問題。監理公司是另起爐灶還是利用現有資源？若另起爐灶需要耗費額外的資金和人力成本，若利用現有相關科技部門轉化或現有科研院所兼職，雖然節省資金和人力，但結果可能與政府行政監督大同小異，難以公平、公正的管理項目，由于存在行政上的隸屬關系，可能會導致“走人情、拉關系”等腐敗現象，而且缺乏靈活性和對外界環境突變的快速響應能力，會加大科技項目風險管理的難度。因此，我們建議改造現有的科技中介機構，將其發展成專業監理公司。我國部分省市已經開始對此進行嘗試并取得一定的經驗：如北京、江蘇和吉林采用委托中介機構從事科技計劃項目年度評估，作為科技主管部門實施行政監督的補充；廈門市則加大這一方面嘗試，通過建立科技計劃項目監督管理中介機構體系，有條件地選擇幾家合格的科技中介服務機構作為科技計劃項目監理單位，對科技計劃實施全過程的專業化監督管理。第二，監理公司的資格認證問題。科技監理機構是監理的實施主體，也是監理結果的責任者。項目監理機構作為專業性機構，應該擁有一定數量同時具有技術和管理才能的高素質復合型人才———科技項目監理人員，他們是項目監理的具體實施者、負責者。對于科技項目監理人員的素質，應該有一定的要求。其中比較重要的包括具有相當程度、深度的知識結構，對相關科技領域的深刻了解，對科技發展趨勢的敏銳洞察，這樣才有可能解決項目管理過程中出現的難題。如在風險識別過程中是否能夠有效識別項目研發過程中的管理風險。監理機構的復合型人才相對于一般技術人員就更有可能察覺到項目研發過程中存在的管理風險，并及時應對，使項目損失降到最低。第三，監理公司被同化問題。第三方監理公司本身也存在被項目承擔方收買、同化的風險，這方面可以學習借鑒國外的經驗，如韓國高鐵計劃在實施過程中通過引入項目監理機制嚴格控制項目質量，高鐵項目開工后，由施工單位提出施工設計和施工計劃，監理公司審查。為保證監理的質量，避免韓國人自己監理的人情關系影響工作，聘請了有建設高速鐵路經驗的國外監理公司進行工程監理。

科技項目承擔單位應配合做好科技監理工作

1.項目任務書質量是第一位的。科技計劃項目任務書是項目中后期管理以及項目驗收結項的主要依據。因此，科技項目承擔單位和政府科技相關管理部門在簽訂任務書的過程中，要嚴把項目任務書的質量，制訂出合理可行的科技項目各階段目標，各項經濟技術指標要便于檢測和評估，具有可操作性。2.安排好監理工作啟動會議。對監理工作啟動會議，科技項目承擔單位應該高度重視并積極組織參加，做到三個到位：即確保認識到位、人員到位和資源到位。在啟動會議上，科技項目承擔單位與會者應與監理單位與會者確認雙方的監理工作聯絡員、聯系電話、郵箱等信息，安排專人整理、保存上述資料。科技項目承擔單位與會者回到單位后，應把監理啟動會的要點和精神傳達給項目組相關人員。3.積極配合監理單位做好現場監理工作。現場監理工作需要科技項目承擔單位提前做好一系列準備工作，包括：項目負責人撰寫階段性的項目執行情況報告提交給監理單位；準備現場監理需要的全部備查資料；做好相關會務工作，如安排會議室、制作介紹工作的幻燈片，通知相關人員按時參加現場監理會議。4.充分利用監理專家的才能，保障項目的順利實施。負責科技監理工作的專家涉及的領域很廣，既有技術專家和科技管理專家，又有知識產權保護專家，還有負責財務（審計）的專家。這些專家學者一般都是各自行業極富權威的工程師或教授，特別是技術專家和科技管理專家，他們具有豐富的科研實踐經驗，熟悉相關行業的科技發展趨勢，掌握生產經營和科技信息，能夠有效指導科技項目承擔單位的工作。因此，項目承擔單位項目組人員要認真聽取監理專家的意見和建議，積極主動與監理專家交流項目實施過程中的經驗和教訓，充分利用監理專家的智慧和才能，以確保科技項目的順利實施。

本文作者：韓靚林祥工作單位：中共深圳市委黨校