農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)論文3篇

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第一篇

1農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的工作流程

依據(jù)上述目標(biāo)和原則，可確定農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的基本程序:農(nóng)地經(jīng)營制度改革、新型社區(qū)建設(shè)可行性分析、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施(見圖1)。農(nóng)地經(jīng)營制度改革是一種趨勢。家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制是我國農(nóng)用地的基本使用制度，30年來該制度促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的穩(wěn)步提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是，隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制局限性逐漸顯現(xiàn):農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不清、難以形成規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利體系不完善，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［9］。在保護(hù)農(nóng)民對集體土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地企業(yè)化經(jīng)營管理，提高農(nóng)地利用的集約化和規(guī)模化程度，提高農(nóng)地使用效率，將是農(nóng)地經(jīng)營制度變革的基本方向。同時(shí)，農(nóng)地經(jīng)營制度變革也是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)可行性分析的主要內(nèi)容之一。農(nóng)村新型社區(qū)具體的建設(shè)組織，可以借鑒城市居住區(qū)開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在此不作贅述。下面重點(diǎn)討論農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的可行性分析和規(guī)劃設(shè)計(jì)。

2農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的可行性分析

2.1農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的影響因素

土地的自然條件、農(nóng)民意愿、農(nóng)地經(jīng)營制度改革和農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式等主客觀因素共同決定了新型社區(qū)建設(shè)的可行性。土地的自然條件是影響農(nóng)地經(jīng)營制度變革的客觀因素，同時(shí)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)半徑。在眾多主觀影響因素中，農(nóng)民意愿是核心，其他因素也多是首先直接影響到農(nóng)民意愿進(jìn)而作用于新型社區(qū)建設(shè)的可行性。作為新型社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)之一，農(nóng)地經(jīng)營制度變革從一定程度上決定了農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)價(jià)值的大小，同時(shí)它也通過作用于農(nóng)民意愿影響社區(qū)建設(shè)的可行性。農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式直接決定了社區(qū)建設(shè)的融資方式和操作程序，對農(nóng)民最為敏感的對象———經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生重大影響，所以，建設(shè)模式的選擇也是可行性分析的一項(xiàng)重要內(nèi)容。另外，體現(xiàn)于村落建筑的農(nóng)村傳統(tǒng)文化保護(hù)價(jià)值，也在一定程度上決定了農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的可行性。

2.1.1土地自然條件

土地自然條件主要指地形條件(平整度)、地塊大小和規(guī)則程度。土地坡度大，地塊小，形狀不規(guī)則，則不適宜大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)，農(nóng)民耕作半徑也小，所以不利于農(nóng)村聚落合并建設(shè)新型社區(qū)，反之亦然。

2.1.2農(nóng)民意愿

農(nóng)民意愿是農(nóng)民對放棄傳統(tǒng)的各自經(jīng)營的農(nóng)地經(jīng)營模式和在農(nóng)村聚落小聚居的居住方式，接受新型的規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)地經(jīng)營模式和在農(nóng)村社區(qū)大聚居的居住方式的心理傾向。這種心理傾向受農(nóng)民習(xí)慣、觀念等主觀因素的影響，也會(huì)隨客觀環(huán)境的變化而改變。向農(nóng)民傳輸現(xiàn)代化農(nóng)地經(jīng)營理念，發(fā)展地方非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、疏通農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的渠道以減少農(nóng)民對農(nóng)業(yè)收入的依賴，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，建立能讓農(nóng)民觸摸和感受的功能完善的農(nóng)村新型社區(qū)試點(diǎn)區(qū)等等，這些措施都有助于改變農(nóng)民傳統(tǒng)觀念，有利于推動(dòng)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)。

2.1.3農(nóng)地經(jīng)營制度變革

農(nóng)地經(jīng)營制度變革涉及農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式、農(nóng)地經(jīng)營者選擇、農(nóng)民權(quán)益保障等諸多問題，并且不同地區(qū)情況各異。總的來講，平坦的地形條件、農(nóng)民的堅(jiān)定支持、發(fā)達(dá)的地方非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、通暢的勞動(dòng)力輸出渠道、完善的社會(huì)保障和一定數(shù)量的資金支持將有利于推行農(nóng)地經(jīng)營制度變革。農(nóng)地經(jīng)營制度變革的前提是保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，具體可以選擇土地批租、入股等等形式集中土地經(jīng)營，提高農(nóng)地使用效率。

2.1.4農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式

農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式主要指誰來主導(dǎo)建設(shè)、用誰的資金建設(shè)以及如何進(jìn)行投資回報(bào)等。目前，有建設(shè)實(shí)踐的農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式主要有市場運(yùn)作模式、企業(yè)參與模式、政府主導(dǎo)模式、政策引導(dǎo)模式和自籌自建模式。每種模式均有其適用條件，任何地區(qū)不能照搬別的地區(qū)的建設(shè)模式。但任何地區(qū)選擇建設(shè)模式，均應(yīng)堅(jiān)持一個(gè)原則，就是短期內(nèi)不能過于加重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，長期不能侵害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。在眾多的建設(shè)模式中，基于政府主導(dǎo)的利用企業(yè)資金將社區(qū)建設(shè)(Building)、農(nóng)地和社區(qū)商業(yè)設(shè)施經(jīng)營(Operation)、社區(qū)管理(Management)一體化的運(yùn)作模式(簡稱BOM模式)，將有更廣泛的適用性。對農(nóng)民來講，不需要自己出資就能搬進(jìn)新的社區(qū)，這將有利于提高農(nóng)民的積極性;對政府來講，也避免了融資的困難，減輕了財(cái)政壓力;對企業(yè)來講，這種BOM方式也兼具可操作性和可持續(xù)性:社區(qū)建設(shè)所需資金相當(dāng)于企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)的原始投資，視農(nóng)地、社區(qū)商業(yè)設(shè)施經(jīng)營收益和社區(qū)管理以及其他運(yùn)營成本分別為年度現(xiàn)金流入和現(xiàn)金流出，可以得到年度凈現(xiàn)金流。企業(yè)根據(jù)理想的投資回收期，核算單位面積農(nóng)地每年可以給農(nóng)民多少回報(bào)，以此作為投資農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的談判底線。如果這個(gè)回報(bào)數(shù)額得到雙方的認(rèn)可，BOM模式則可進(jìn)入實(shí)際操作階段。

2.1.5農(nóng)村聚落傳統(tǒng)文化保護(hù)價(jià)值

農(nóng)村聚落是農(nóng)村傳統(tǒng)文化的主要載體。諸如山西的大院、安徽的徽派建筑、福建的客家土樓等極具歷史價(jià)值，不能因建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)而破壞這種農(nóng)村的傳統(tǒng)文化。

2.2農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的可行性分析方法

農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的可行性分析宜采用多因素分析法。建立以土地自然條件、農(nóng)民意愿、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可能性、建設(shè)模式被接受程度等為控制層，包含15項(xiàng)具體指標(biāo)的評價(jià)指標(biāo)體系，指標(biāo)體系見表1。采用問卷調(diào)查、資料查閱、現(xiàn)場調(diào)查等方法獲取指標(biāo)分值，用德爾菲法(Delphi)和層次分析法(AHP)相結(jié)合的方法獲取指標(biāo)權(quán)重，然后根據(jù)K=∑Wi。Xi計(jì)算可行性綜合指數(shù)K(式中Xi為第i個(gè)指標(biāo)，Wi為第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，i=1，2……15)，根據(jù)K值分布區(qū)間判斷農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的可行性。需要注意的是，對于一些主觀指標(biāo)，問卷調(diào)查是獲取臨界分值的主要方法，調(diào)查結(jié)果是對指標(biāo)賦值的依據(jù);有一些指標(biāo)諸如農(nóng)民鄉(xiāng)土情結(jié)、當(dāng)前居住條件、農(nóng)村聚落傳統(tǒng)文化保護(hù)價(jià)值等，指標(biāo)賦值大小與現(xiàn)實(shí)情況呈反向，因?yàn)檗r(nóng)民鄉(xiāng)土情結(jié)越重、當(dāng)前居住條件越好、傳統(tǒng)文化保護(hù)價(jià)值越大，越不利于新型社區(qū)建設(shè)，所以指標(biāo)賦值也應(yīng)越小。

3農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃體系及內(nèi)容

農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，投資巨大，在一定程度上具有不可逆性。為保證建筑科學(xué)，配套完善，空間布局合理，并處理好社區(qū)建設(shè)與農(nóng)村傳統(tǒng)文化保護(hù)和農(nóng)村舊址復(fù)耕的關(guān)系。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)施之前，相關(guān)部門應(yīng)組織編制傳統(tǒng)文化和歷史建筑保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)村新型社區(qū)空間布局規(guī)劃、農(nóng)村新型社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃和農(nóng)村舊址復(fù)墾規(guī)劃，組成農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃體系。

3.1傳統(tǒng)文化和歷史建筑保護(hù)規(guī)劃

農(nóng)村聚落是我國傳統(tǒng)文化的重要載體，其中也不乏文物古跡和歷史建筑。保護(hù)這些傳統(tǒng)文化和歷史建筑，以防因建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)而破壞，具有重要意義。縣級政府應(yīng)該是編制該規(guī)劃的主導(dǎo)者，因?yàn)橐钥h域是編制該規(guī)劃的理想空間尺度。保護(hù)規(guī)劃的編制應(yīng)建立在調(diào)查、分析和評價(jià)的基礎(chǔ)之上，不僅要明確保護(hù)對象的類型、價(jià)值和保護(hù)方法，還要編繪規(guī)劃圖，明確保護(hù)紅線范圍。傳統(tǒng)文化和歷史建筑保護(hù)規(guī)劃要作為其他新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，其他新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃不能違背傳統(tǒng)文化和歷史建筑保護(hù)規(guī)劃。

3.2農(nóng)村新型社區(qū)空間布局規(guī)劃

為避免單個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)位置選擇的盲目性，縣級政府應(yīng)主導(dǎo)編制本縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村新型社區(qū)空間布局規(guī)劃。新型社區(qū)空間布局應(yīng)堅(jiān)持靠近較大居民點(diǎn)(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地)、方便交通、方便農(nóng)民生產(chǎn)生活的原則。合理確定獨(dú)立農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)規(guī)模(依城而建的非獨(dú)立社區(qū)規(guī)模則具有靈活性，不作研究)是編制社區(qū)空間布局規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。基于基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)合理性的獨(dú)立社區(qū)人口規(guī)模計(jì)算具有現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)村新型社區(qū)之間的空間距離要遠(yuǎn)大于原有自然村落之間的距離，小學(xué)成為獨(dú)立社區(qū)的必要設(shè)施。借鑒佩里(ClarencePerry)鄰里單位理論［10］，可依下式確定社區(qū)人口規(guī)模(M)。M=S/r式中，S為一所小學(xué)學(xué)生數(shù)，r為當(dāng)?shù)?～12歲小學(xué)學(xué)齡兒童占總?cè)丝诘谋壤Ｈ缓螅鶕?jù)下式計(jì)算村莊的人數(shù)P，并據(jù)此確定整合的村莊數(shù)。P=M/(1－αβ)式中，α為規(guī)劃期末城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化率，β為農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃建設(shè)期的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化折算系數(shù)。農(nóng)村新型社區(qū)空間布局規(guī)劃與傳統(tǒng)文化和歷史建筑保護(hù)規(guī)劃一樣，兩者均屬較高層次規(guī)劃，其編制時(shí)間要早于其他新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃。

3.3農(nóng)村新型社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃

社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃體系的核心，包括如下內(nèi)容:規(guī)定各類不同使用性質(zhì)的用地位置;規(guī)定各項(xiàng)控制指標(biāo)，如建筑容積率、建筑密度、道路寬度、綠化率、停車場位置等;確定電力、電訊、消防、環(huán)衛(wèi)等各項(xiàng)公共設(shè)施的位置、范圍;規(guī)劃綠地的位置、范圍;綜合安排各種管線的走向、管徑。規(guī)劃成果除了規(guī)劃文本外，還應(yīng)有控制性詳細(xì)規(guī)劃圖、單項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)圖等圖件。

3.4農(nóng)村舊址復(fù)墾規(guī)劃

在農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃體系中，農(nóng)村舊址復(fù)墾規(guī)劃屬于相對獨(dú)立的部分。其目的是改變建設(shè)用地性質(zhì)，恢復(fù)土地的生態(tài)功能。農(nóng)村舊址復(fù)墾應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)利用優(yōu)先的原則，擬定多種復(fù)墾方案，綜合分析每種方案的生態(tài)價(jià)值并進(jìn)行投資收益分析，最終確定最優(yōu)方案。另外，如果將農(nóng)村舊址復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地，規(guī)劃成果中還應(yīng)體現(xiàn)新增耕地的經(jīng)營管理及收益分配方式這部分內(nèi)容。農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃具有很強(qiáng)的專業(yè)性。因此，對于各層次的規(guī)劃，應(yīng)由縣級政府或農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的組織者聘請具有規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位進(jìn)行編制。

4結(jié)語

改變農(nóng)民傳統(tǒng)零星分散的居住方式，建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)，是提高農(nóng)地使用效率、改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑。多因素分析法是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)可行性評價(jià)的主要方法。影響社區(qū)建設(shè)的主要因素包括土地自然條件、農(nóng)民意愿、農(nóng)地經(jīng)營制度變革方式、農(nóng)村聚落傳統(tǒng)文化的保護(hù)價(jià)值和社區(qū)建設(shè)模式等，BOM模式是一種較好的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)組織模式。傳統(tǒng)文化和歷史建筑保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)村新型社區(qū)空間布局規(guī)劃、農(nóng)村新型社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃和農(nóng)村舊址復(fù)墾規(guī)劃構(gòu)成農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃體系，前兩個(gè)屬于較高層次規(guī)劃，應(yīng)有縣級政府主導(dǎo)編制，其它規(guī)劃可由社區(qū)建設(shè)的組織者聘請具有規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位進(jìn)行。

本文作者:渠立權(quán)邵遠(yuǎn)征舒幫榮工作單位:江蘇師范大學(xué)國土資源研究所

第二篇

1財(cái)政支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀

1．1公共財(cái)政資金支持或免費(fèi)提供

河南省新鄉(xiāng)市按照“政府引導(dǎo)、群眾自愿”的原則，將全市3571個(gè)建制村規(guī)劃為1050個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)。在財(cái)政支持方面，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以政府投入為主，從2010年開始，市、縣兩級財(cái)政安排專項(xiàng)資金不少于4．9億元用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，其中2011年市本級安排財(cái)政資金投入1．4億元。同時(shí)，積極整合上級涉農(nóng)資金，用于新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2009～2011年3年分別整合上級涉農(nóng)資金3．9、4．1和4．5億元。許昌市主要通過建立獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)機(jī)制，對啟動(dòng)建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)，市財(cái)政給予每個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助50萬元。同時(shí)，為了跟進(jìn)考評社區(qū)建設(shè)情況，市財(cái)政每年安排1000萬元專項(xiàng)資金，對中心鎮(zhèn)區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行綜合考評并給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。安陽市從2012年起，市財(cái)政每年拿出7000萬元專項(xiàng)資金，對新型農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公益服務(wù)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)規(guī)模大小、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及完成時(shí)限，給予資金扶持［1］。

1．2融通信貸資金，實(shí)現(xiàn)資本的部門間轉(zhuǎn)移

對一個(gè)經(jīng)濟(jì)體來說，經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的必要前提是投資=儲(chǔ)蓄，即I=S，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府的財(cái)政資金不能滿足巨大的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)建設(shè)需求，即I＞S，資金短缺成為不爭的事實(shí)，融通信貸資金成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)途徑之一。2010～2012年，新鄉(xiāng)市金融機(jī)構(gòu)發(fā)放新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)貸款5．77億元、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款5．17億元、農(nóng)戶建房貸款6049萬元［1］，并專門成立了投資公司，已融通資金19．74億元，全部用于當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)的當(dāng)?shù)夭块T間資本“過剩”與“不足”的調(diào)劑。

1．3私人出資，定期收費(fèi)補(bǔ)償成本并適當(dāng)盈利

新鄉(xiāng)市政府號召社會(huì)資金投入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，吸引企業(yè)家回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，組建了農(nóng)村公益基金管理中心，已接受捐贈(zèng)到位資金2．8億元，全部用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。目前，新鄉(xiāng)市已累計(jì)投入新型農(nóng)村住宅社區(qū)建設(shè)資金212．9億元，帶動(dòng)全市完成社區(qū)建設(shè)投資380億元，吸引法人組織、私人、企業(yè)等社會(huì)多方資金參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在一定程度上減少了財(cái)政支出對私人投資的擠出效應(yīng)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體。公共財(cái)政支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)責(zé)無旁貸。但在現(xiàn)實(shí)中，地方財(cái)政的支出能力有限，財(cái)政支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的方式存在諸多漏洞，造成諸多效率損失，違背了財(cái)政支出的效率原則和最小成本原則，造成地方財(cái)政可持續(xù)支持的困境。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中如何提高財(cái)政支持效率，使社區(qū)成員的需求偏好與社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給相匹配，是當(dāng)前新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的重大課題。

2財(cái)政支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的制約因素

近年來，各地新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，有效推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是，現(xiàn)實(shí)中還存在基礎(chǔ)設(shè)施供給效率低下、公共服務(wù)供給缺乏針對性、社會(huì)保障再分配功能受限、社區(qū)優(yōu)效品供給不足等一系列問題，使公共財(cái)政的投入偏離其公平和效率目標(biāo)。如果這些問題得不到解決，將會(huì)嚴(yán)重影響社區(qū)生活的質(zhì)量和健康發(fā)展，成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的制約因素。

2．1財(cái)政投入總量規(guī)模不足

社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是由社區(qū)中的建筑物、構(gòu)筑物、綠化、道路、廣場、小品設(shè)施等物質(zhì)要素組成。新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施如交通、通信、水電設(shè)施等屬于純公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性等特征，需要以政府為主體來進(jìn)行建設(shè)。目前，河南省城市規(guī)劃區(qū)以外的行政村有4．1萬個(gè)，自然村有21萬個(gè)［2］。在這么多農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)供水、供氣、公交、網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)需要巨大的財(cái)政資金和資源投入。河南省縣域一般財(cái)政收入占全省財(cái)政收入的38%左右，這與64%左右的縣域人口數(shù)量相比，基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足［3］。目前新型農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資主要由地方財(cái)政承擔(dān)，從地方政府的財(cái)政支付能力看，尤其是農(nóng)業(yè)稅取消和“營改增”以后，縣鄉(xiāng)政府普遍出現(xiàn)了“財(cái)政懸崖”，無力在規(guī)模龐大的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中提供財(cái)政支持。

2．2公共財(cái)政投入的低效率

公共財(cái)政投入的低效率常常表現(xiàn)為當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方向和方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于新農(nóng)村建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需求。(1)財(cái)政投入大多實(shí)行上級政府部門自上而下的形式，新型農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和公共服務(wù)的提供規(guī)模、方式和結(jié)構(gòu)普遍是上級政府以指令的形式下達(dá)，并規(guī)定有相應(yīng)的多元化考核指標(biāo)，帶有很大的形式性、指令性和統(tǒng)一性。社區(qū)居民生活服務(wù)需求缺乏很有效的需求表達(dá)機(jī)制，常導(dǎo)致社區(qū)公共物品與實(shí)際需求錯(cuò)位。(2)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施等顯性化的考核指標(biāo)往往是地方政府財(cái)政投入的重點(diǎn)。而考核指標(biāo)范圍之外的公共設(shè)施和公共服務(wù)常常缺位，如社區(qū)辦公條件、娛樂設(shè)施、文化設(shè)施、教育培訓(xùn)、醫(yī)療體檢這些與社區(qū)居民生活質(zhì)量密切相關(guān)的公共服務(wù)往往缺乏考核的客觀標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致廣大農(nóng)民急需的各種“軟性”公共服務(wù)不能得到有效供給。(3)新型農(nóng)村社區(qū)作為新興事物，其運(yùn)行機(jī)制和管理手段的不成熟使其缺乏相應(yīng)的監(jiān)督手段與激勵(lì)機(jī)制，可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)權(quán)力部門進(jìn)行權(quán)力尋租和利益腐敗，公共財(cái)政支出效率降低，從而滿足不了社區(qū)居民的發(fā)展性需求［4］。

2．3公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)失調(diào)

從歷年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出來看，新型農(nóng)村社區(qū)的公共財(cái)政支出主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育衛(wèi)生科技支出、扶貧支出、其他4部分內(nèi)容。從新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來看，財(cái)政投入結(jié)構(gòu)存在“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象，公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)。一些社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建造方面追求規(guī)模而忽視其質(zhì)量和壽命，如社區(qū)道路、景觀、綠化、水電設(shè)施在建造的過程中基于節(jié)約成本的考慮，往往是建了修、修了再建，造成了無謂的經(jīng)濟(jì)損失。此外，社區(qū)保障體系有待進(jìn)一步健全。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生防疫體系存在機(jī)構(gòu)不全、設(shè)施落后、人員配備不足、人員素質(zhì)低等諸多問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了新時(shí)期社區(qū)社會(huì)保障的需要。鄭州市的最低生活保障是每月400元左右，新鄉(xiāng)市為農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)145元，根本無法滿足社區(qū)貧困居民的最低生活需求。

2．4財(cái)政投入優(yōu)效品供給不足

優(yōu)效品是基于外部性等市場失靈或經(jīng)濟(jì)公正原則而需要由政府補(bǔ)貼或免費(fèi)提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括文化、教育、體育、健康體檢服務(wù)等。由于這些產(chǎn)品和服務(wù)具有較強(qiáng)的正外部性，其社會(huì)邊際收益往往超過私人邊際收益，個(gè)人對社會(huì)收益的認(rèn)識(shí)和評價(jià)不足，對自己所得的福利不能正確判斷，導(dǎo)致支付意愿不強(qiáng)和消費(fèi)不足［5］。據(jù)第5次全國體育場地普查的數(shù)據(jù)，河南省人均體育場地面積0．52m2，低于1．03m2的全國平均水平，而農(nóng)村人均體育場面積僅有0．12m2，很多社區(qū)沒有體育設(shè)施，也沒有舉行過任何形式的體育活動(dòng)［6］。社區(qū)公共文化、技能培訓(xùn)、公共健身設(shè)施、健康體檢項(xiàng)目等具有優(yōu)效品的特征，是更高層次的公共品需求。民政部部長姜力表示，我國農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)能力嚴(yán)重不足，10．6%的村無衛(wèi)生室，83．8%的村無文化室，83．4%的村無公共體育場地、健身房等設(shè)施［7］，社區(qū)公共文化等優(yōu)效品供給不足，已嚴(yán)重影響了社區(qū)的生活環(huán)境和生活質(zhì)量。

3突破財(cái)政支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)困境的路徑分析

綜上所述，解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中的市場失靈與公共財(cái)政矯正市場失靈的過程中產(chǎn)生的政府失靈問題，需要處理好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府與市場的關(guān)系問題，或新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中公共物品的私人提供問題。據(jù)張曉鋒等［8］對我國121個(gè)行政村的調(diào)查結(jié)果，在村民信息文化的投資中，29．6%的投資來自村集體收入和村民集資，而村民環(huán)境健康投資中集體收入和村民集資的比例達(dá)64．8%。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體有不同的優(yōu)勢與劣勢(表1)，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，從效率的角度出發(fā)，根據(jù)不同的服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的合作和公共設(shè)施服務(wù)的供給模式創(chuàng)新，通過深入挖掘各個(gè)農(nóng)村社區(qū)的勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本等優(yōu)勢資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)由公共財(cái)政投入的“輸血型”社區(qū)向自我發(fā)展的“造血型”社區(qū)轉(zhuǎn)變。

3．1吸引社會(huì)多方資金，突破社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境

農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施屬于混合物品(半公共物品)，具有非競爭性和排他性的特征，可以采用公共財(cái)政提供方式和市場提供方式，也可以采用混合提供方式。從政府和市場2個(gè)方面看，(1)以政府為主導(dǎo)，公共財(cái)政免費(fèi)提供。社區(qū)道路、上下水道、過街天橋等，具有明顯的非排他性或很高的排他成本，單項(xiàng)投資不大，數(shù)量眾多，屬于純公共物品，適于政府提供。(2)綜合利用社區(qū)土地、金融和稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行多元化招商，應(yīng)對新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)包裝，積極推介，廣泛吸納社會(huì)資金參與建設(shè)。(3)發(fā)展社區(qū)專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織體系。利用農(nóng)村新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，結(jié)合本村實(shí)際成立以家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、致富能人為負(fù)責(zé)人的各類專業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，組織社區(qū)居民參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3．2促進(jìn)社區(qū)居民參與，突破公共財(cái)政投入的低效率陷阱

新型農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和公共服務(wù)的目標(biāo)群體是社區(qū)居民，發(fā)展社區(qū)應(yīng)以滿足社區(qū)居民的生活生產(chǎn)需求為目標(biāo)。(1)發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)，在關(guān)注建設(shè)數(shù)量、規(guī)模、推進(jìn)速度和土地集約的同時(shí)，更要關(guān)注入住新社區(qū)的居民的生產(chǎn)生活改善狀況，建立社區(qū)社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)社區(qū)居民參與社區(qū)公共服務(wù)。建議各級政府在績效評估中，把社區(qū)居民的生活質(zhì)量保障、滿意度納入工作評估體系。(2)保障居民社區(qū)公共投資項(xiàng)目的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，激發(fā)社區(qū)居民參與到社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的決策中來，使居民的生活需求在公共財(cái)政投入中得到體現(xiàn)，提高公共財(cái)政支出效率。(3)作為公共財(cái)政的補(bǔ)充，在社區(qū)公共設(shè)施和服務(wù)的提供中，市場要發(fā)揮其應(yīng)有之力。培植多元公共服務(wù)經(jīng)營主體，鼓勵(lì)日用消費(fèi)品連鎖店、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料連鎖店、物資物流網(wǎng)絡(luò)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)市場，方便社區(qū)生產(chǎn)生活;吸引更多的非營利組織、本土企業(yè)等參與社區(qū)公共服務(wù)供給，提高社區(qū)公共品供給效率和質(zhì)量。

3．3關(guān)注社區(qū)民生，突破公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)困境

關(guān)注社區(qū)居民的生活質(zhì)量，優(yōu)化公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，將資金切實(shí)用在醫(yī)療、社保等解決民生的重要和重大問題上。(1)增加對醫(yī)療的投入，完善新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度。如上文所述，當(dāng)前多地社區(qū)的醫(yī)療保障數(shù)額小，保障范圍小。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，公共財(cái)政應(yīng)提高對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入，提高醫(yī)療服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，緩解社區(qū)居民看病難、看病貴的問題。(2)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和與之配套的農(nóng)村醫(yī)療救助制度。加大轉(zhuǎn)移支付的力度，對符合“低保”、“五保”條件的困難居民應(yīng)做到應(yīng)保盡保［9］。(3)在完善社區(qū)居民低保制度、社區(qū)社會(huì)救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，逐步建立社區(qū)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等方面的制度，優(yōu)化公共財(cái)政的投入結(jié)構(gòu)。

3．4引進(jìn)市場機(jī)制，突破農(nóng)村優(yōu)效品供給困境

在社區(qū)優(yōu)效品的供給中，要重視社區(qū)居民對于優(yōu)效品的訴求，切實(shí)提高社區(qū)的居住質(zhì)量。多強(qiáng)調(diào)競爭、私人參與等市場化運(yùn)作機(jī)制的作用，建立和完善政府、農(nóng)村社區(qū)、企業(yè)、農(nóng)戶“四位一體”的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制，生產(chǎn)出能提高社區(qū)生活質(zhì)量的公共物品。(1)完善優(yōu)效品供給制度，通過引入市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量，鼓勵(lì)協(xié)會(huì)、企業(yè)等提供有文化內(nèi)涵的社區(qū)公共優(yōu)效品，如身體保健、教育培訓(xùn)、體育健身等設(shè)施，提高社區(qū)優(yōu)效品供給效率和專業(yè)化水平。(2)在社區(qū)科技推廣和應(yīng)用方面，供助各種專業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作基金會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社以及農(nóng)業(yè)科技示范園基地等非正式組織的力量，為社區(qū)居民提供必要的科技信息、技術(shù)推廣、生產(chǎn)信息以及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷服務(wù)等。(3)發(fā)揮私人和中介的作用，針對農(nóng)村生產(chǎn)生活的實(shí)際，提高身體保健、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、職業(yè)中介、社區(qū)治安等優(yōu)效品的供給力度，為剩余勞動(dòng)力提供免費(fèi)的職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)，提升社區(qū)生活質(zhì)量。

本文作者:段小力工作單位:鄭州師范學(xué)院

第三篇

一、建設(shè)方式

1．新型農(nóng)村社區(qū)的類型

被調(diào)查的25個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)主要分為兩種類型。一類是對單個(gè)行政村或其中的幾個(gè)村民小組（或自然村）的整治從而形成農(nóng)民集中居住的新社區(qū)。另一類是多村合并，幾個(gè)行政村的農(nóng)戶拆除舊房，在劃定的區(qū)域上修建新房，從而實(shí)現(xiàn)多村農(nóng)戶的集中居住。在我們調(diào)查的23個(gè)新型社區(qū)、25個(gè)行政村中，有12個(gè)屬于單村整治，13個(gè)屬于多村合并。單村整治的選址大體可分為兩種，一種是在舊村中翻建，一種是村域內(nèi)重新選址建設(shè)。多村合并的新址選擇主要有三種方式。第一種是集中在縣（市）周邊。這類社區(qū)大都依托于縣市的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和已有的較為完備的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，實(shí)行較多行政村和較大人口規(guī)模的集中居住。滑縣的錦和新城是典型的例子，其位于滑縣縣城附近的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，共合并了33個(gè)行政村。第二種是集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的周邊。第三種是在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的集中，通常是幾個(gè)行政村合并到中心村或重點(diǎn)村。在308戶已入住新社區(qū)的農(nóng)戶中，82．57％農(nóng)戶的住房類型是獨(dú)棟（22．04％）或聯(lián)排（60．53％）別墅，17．43％的農(nóng)戶住進(jìn)了多層（5．59％）或高層（11．84％）樓房。新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)方式主要統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建（及聯(lián)建）。在305戶有效問卷中，140戶屬于統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，165戶屬于統(tǒng)規(guī)自建。各調(diào)查點(diǎn)的多層和高層樓房均采取了統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的方式，而在251戶的聯(lián)排或獨(dú)棟別墅中，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的占33．47％（84戶），統(tǒng)規(guī)自建占66．53％（167戶）。在一些社區(qū)，自建與統(tǒng)建由農(nóng)民根據(jù)自己的情況選擇，但較多的社區(qū)則強(qiáng)制規(guī)定應(yīng)采取統(tǒng)建的方式。

2．推動(dòng)主體

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要有三個(gè)推動(dòng)主體。一是政府主導(dǎo)，指由政府編制村莊整治的規(guī)劃、通過自上而下動(dòng)員的方式來發(fā)起村莊整治。政府主導(dǎo)的村莊整治通常采取多村合并的方式。政府主導(dǎo)往往體現(xiàn)為縣（市）級政府提出社區(qū)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)或規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確立具體的社區(qū)建設(shè)對象與任務(wù)，并推動(dòng)落實(shí)。二是村集體主導(dǎo)，指由村干部發(fā)起或村民聯(lián)合發(fā)起的村莊整治。這種類型的村莊整治主要有兩種驅(qū)動(dòng)因素：基于農(nóng)民改善居住和生活條件的需求和基于得到村集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的建設(shè)用地。當(dāng)然，這種區(qū)別不是嚴(yán)格的，在現(xiàn)實(shí)中，這兩種因素往往交織在一起。三是企業(yè)主導(dǎo)，指由企業(yè)依據(jù)政府規(guī)劃而發(fā)起并承擔(dān)較大投入的村莊整治。在農(nóng)民完成集中居住后，企業(yè)通常可以利用舊村莊所騰退出的土地。

3．資金來源

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)需要數(shù)額龐大的資金。據(jù)介紹，需要投資數(shù)億元才能建成一個(gè)5000人口規(guī)模的新型農(nóng)村社區(qū)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，已經(jīng)初步形成了由政府財(cái)政、社會(huì)資金、村集體、農(nóng)戶等多主體共同投入資金來源格局。（1）政府財(cái)政投入。政府財(cái)政投入主要用于配套和獎(jiǎng)補(bǔ)新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而以良好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套吸引農(nóng)民群眾向新型農(nóng)村社區(qū)集中。政府財(cái)政資金投入包括兩個(gè)渠道。一是財(cái)政專項(xiàng)資金。2011年、2012年，河南省財(cái)政均安排10億元的專項(xiàng)資金，支持社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。市、縣財(cái)政也都安排了一定數(shù)量的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金。二是整合部門資金。各地按照用途不變、渠道不亂的方式整合中央及省里的專項(xiàng)資金，集中用于村莊整治和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。例如，新密市出臺(tái)了《關(guān)于整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金集中用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，要求市直有關(guān)部門爭取的18項(xiàng)涉農(nóng)項(xiàng)目和資金，必須首先保障滿足新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要。三是土地財(cái)政收入的反補(bǔ)。土地綜合整治節(jié)約出來的建設(shè)地指標(biāo)給地方政府帶來的財(cái)政收入中的一部分被反補(bǔ)到了社區(qū)建設(shè)之中。從投入的對象看，政府財(cái)政資金不僅投向那些政府主導(dǎo)建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)，而且對那些村社主導(dǎo)及企業(yè)主導(dǎo)的新型社區(qū)也投入了較多的資金。（2）社會(huì)資本投入。由于政府財(cái)力有限，各地均高度重視和鼓勵(lì)社會(huì)資本的介入。投入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的社會(huì)資本主要有三種類型。①企業(yè)或開發(fā)商投入。在所調(diào)查的23個(gè)新型社區(qū)、25個(gè)行政村中，新鄭市薛店鎮(zhèn)的常劉社區(qū)、滎陽市賈峪鎮(zhèn)洞林社區(qū)、睢縣的龍王店社區(qū)是典型的由開發(fā)商投入建設(shè)。開發(fā)商介入村莊整治的目的是得到節(jié)約出來的建設(shè)用地并用于開發(fā)。以常劉社區(qū)的建設(shè)為例，該社區(qū)計(jì)劃集中常劉、薛集、草廟馬3個(gè)行政村6200余人，共需大約5億元資金投入，主要用于安置房、拆遷、綠化、道路等，這些資金均由開發(fā)商投入。這三個(gè)行政村占地面積1910畝，社區(qū)規(guī)劃占地410畝，可以節(jié)約集約利用土地1500畝，這些節(jié)余出來的土地，一部分用于復(fù)耕，一部分則以招拍掛的形式歸開發(fā)商，歸開發(fā)商擁有土地?cái)?shù)量的價(jià)值大體在5億元左右。②社會(huì)集資。一些地方在村莊整治中，動(dòng)員村里在外務(wù)工經(jīng)商人員捐資。光山縣江灣村是較為典型的個(gè)案。江灣村村莊整治的第一筆近二百萬的啟動(dòng)資金就是由該村在北京經(jīng)商的人員提供。（3）農(nóng)民投入。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，修建新房的費(fèi)用主要由農(nóng)戶承擔(dān)。根據(jù)農(nóng)戶調(diào)查中收集的279個(gè)農(nóng)民拆舊建新總支出有效樣本數(shù)據(jù)，參與拆舊建新的農(nóng)戶平均負(fù)擔(dān)14．03萬元，其中建新房支出占78．82％，新房裝修支出占21．18％。

二、建設(shè)效果

1．農(nóng)民生活環(huán)境和設(shè)施得到顯著改善

集中居住之后，農(nóng)民生活條件發(fā)生顯著變化。農(nóng)民集中居住前后生活條件對比共收集301戶有效問卷。數(shù)據(jù)顯示，集中居住前56．3％的農(nóng)戶的主要飲用水源是手壓井，而集中居住后，入戶自來水成為82．1％的農(nóng)戶主要飲用水源；集中居住前，95．1％的受訪農(nóng)戶使用的是旱廁，集中居住后85．8％的農(nóng)戶家中都用上了室內(nèi)水沖式廁所；集中居住前，農(nóng)戶家中做飯最主要燃料是柴草（47．2％）和煤炭（27．3％），集中居住后則被煤氣、液化氣、天然氣（59．7％）和電（26．7％）所替代；集中居住前，78．6％的農(nóng)戶家與村道相連的道路都是未硬化的土路，集中居住后，95．8％的農(nóng)戶家門前就是硬化路面。從農(nóng)民的主觀評價(jià)看，83％的受訪者對居住區(qū)生活環(huán)境“很滿意”，14％的受訪者覺得“一般”，只有1％的受訪者“不滿意”。

2．節(jié)地效果明顯，促進(jìn)了農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用

土地綜合整治的一項(xiàng)核心內(nèi)容是通過集中居住提高農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平，再將節(jié)約出來的土地復(fù)墾為耕地。從調(diào)查情況來看，調(diào)查地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)居住分散，農(nóng)民戶均住房及庭院占地面積普遍超過標(biāo)準(zhǔn)，少的在半畝左右，多的則在一畝以上，而且一戶多宅情況也很常見，最終使得村莊占地面積大大超過實(shí)際需要，通過土地綜合整治節(jié)地的潛力很大。在所調(diào)查的行政村中，舞鋼市的棗林村的節(jié)地率達(dá)87．3％，另外還有4個(gè)村莊的節(jié)地率在60％以上。

3．農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的滿意度和對未來

生活的信心較高農(nóng)民的滿意度是衡量新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成功與否的關(guān)鍵性指標(biāo)。在289名有效回答中，83％的受訪者對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的總體情況表示滿意，只有7％的受訪者表示不滿意。在288個(gè)有效回答中，78％的受訪者表示對未來有信心，只有6％的受訪者表示沒有信心。多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)可新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)操作方式。在新社區(qū)選址上，305戶已經(jīng)入住新社區(qū)的受訪者中有299人對選址情況進(jìn)行評價(jià)，其中，79．9％的受訪者表示“很滿意”，13％表示“一般”，3％表示“不滿意”，4％表示“說不清”。在建設(shè)方式上，297個(gè)有效回答中，77．8％的受訪者對所在社區(qū)所采取的房屋建設(shè)類型（統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建等）表示“很滿意”，15．5％表示“一般”，4．4％表示“不滿意”，2．4％表示“說不清”。在房屋類型上，在298位有效回答中，72．5％的受訪者對新型社區(qū)的房屋類型“很滿意”，18．5％表示“一般”，7．4％表示“不滿意”，1．7％“說不清”。在宅地面積上，在297份有效回答中，75．4％的受訪者對宅基地面積“很滿意”，16．8％覺得“一般”，5．1％表示“不滿意”，2．7％表示“說不清”。

三、值得重視的若干問題

1．舊村騰退土地的利用及收益分配問題值得關(guān)注

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)騰出的土地增量是可觀的。如何利用和分配這一土地增量，涉及政府、村集體、農(nóng)民等參與主體之間的分配關(guān)系，值得關(guān)注。在新增土地如何使用方面存在著政府和農(nóng)村集體組織之間的矛盾。基層政府大多希望運(yùn)用土地增減掛鉤政策將騰出的土地復(fù)耕，然后通過增減掛鉤、置換后把城鎮(zhèn)建新區(qū)的農(nóng)用地再變性為城市經(jīng)營性用地。而一些村的村干部則希望自主開發(fā)這些土地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。那些土地掛鉤收益較小、土地交通和區(qū)位更優(yōu)越地區(qū)的村干部的這種動(dòng)機(jī)尤其明顯。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的渠道，但企業(yè)與農(nóng)村、農(nóng)民之間共享的利益分配機(jī)制尚未健全。在通過土地增減掛鉤的村莊整治中，騰出的建設(shè)用地需要復(fù)耕，有的還要被劃為永久性的基本農(nóng)田，集體和農(nóng)民失去了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間。在不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，村莊整治所騰出的建設(shè)用地大都被企業(yè)用于開發(fā)，開發(fā)的形式包括建房出售、使用節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等等，沒有為集體和農(nóng)民預(yù)留非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。而且，集中居住后農(nóng)民的承包地也大都流轉(zhuǎn)給了公司，被用于發(fā)展觀光、休閑農(nóng)業(yè)。盡管農(nóng)民可以得到可觀的租金，但也失去了進(jìn)一步調(diào)整土地使用方向的機(jī)會(huì)和收益。

2．部分家庭或人群的生計(jì)狀況受到了較大沖擊

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及農(nóng)民居住方式、生產(chǎn)方式以及社會(huì)關(guān)系的變遷。盡管農(nóng)民整體上從這種變遷中受益了，但在農(nóng)村人口異質(zhì)化的背景下，不同家庭和不同階層人群從中受益的程度有差異，部分家庭或人群的生計(jì)狀況受到了較大的沖擊。低收入家庭因?yàn)樵诓鹋f建新中不僅花光了家庭的所有積蓄，而且背負(fù)較為沉重的債務(wù)，其擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力及應(yīng)對各種生活風(fēng)險(xiǎn)的能力削弱了。根據(jù)農(nóng)戶調(diào)查中收集的279戶農(nóng)民拆舊建新總支出有效樣本數(shù)據(jù)，62．3％的家庭（182戶）因拆舊建新而發(fā)生民間借貸。另一方面，集中居住導(dǎo)致農(nóng)民生活成本普遍上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，半數(shù)以上農(nóng)戶家庭開支因集中居住而增加，平均每戶每年開支增加2108元。家庭開支的增加主要由水電氣、物業(yè)管理費(fèi)用等的增加（56．49％）和食品開支增加（35．56％）兩大因素造成。集中居住對養(yǎng)殖戶的收入形成嚴(yán)重沖擊。與集中居住之前相比，76．6％農(nóng)戶的家庭收入沒有發(fā)生變化，僅有23．4％農(nóng)戶（70戶）的家庭收入發(fā)生了變化。在收入有所變化的70戶中，超過2／3家庭（48戶）的收入有所增加，增加額約合17602元／戶；其余近1／3的家庭收入減少，減少額約合12637元／戶。農(nóng)民收入減少的最重要因素來自于養(yǎng)殖收入的減少（60．71％）。由于一些新社區(qū)暫未規(guī)劃養(yǎng)殖小區(qū)，致使養(yǎng)殖大戶無法繼續(xù)從事養(yǎng)殖經(jīng)營，養(yǎng)殖收入因而銳減。一些村莊個(gè)案也充分顯示了集中居住對養(yǎng)殖戶收入的沖擊。例如滎陽市洞林村大約有500戶，近1900人，約有600勞動(dòng)力，轄7個(gè)村民小組。該村屬于山區(qū)村，耕地比較貧瘠，但畜牧業(yè)較為發(fā)達(dá)，洞林村有常年存欄50頭以上養(yǎng)豬大戶3戶，有2戶飼養(yǎng)規(guī)模超過5000只的養(yǎng)雞大戶，飼養(yǎng)規(guī)模20多只的養(yǎng)羊?qū)I(yè)戶2戶，養(yǎng)牛專業(yè)戶4戶（其中1戶的飼養(yǎng)規(guī)模超過了50頭），飼養(yǎng)規(guī)模達(dá)到數(shù)千只的養(yǎng)鴨戶1戶。在入住新型社區(qū)之后，這些飼養(yǎng)戶都不得不放棄養(yǎng)殖業(yè)。登封市唐西村共有987戶，3386人。在集中居住前，該村有10多戶養(yǎng)豬大戶，常年存欄量約200頭～300頭，最多的達(dá)到了500頭～600頭；有6戶養(yǎng)雞專業(yè)戶，飼養(yǎng)規(guī)模大約2000只；有3戶養(yǎng)牛專業(yè)戶，每戶的飼養(yǎng)規(guī)模約40頭～50頭。集中居住后，這些養(yǎng)殖戶就只能被迫放棄專業(yè)養(yǎng)殖。

3．耕地利用呈現(xiàn)非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象

集中居住加速了農(nóng)民承包地向公司和生產(chǎn)大戶的流轉(zhuǎn)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非農(nóng)化和非糧化現(xiàn)象。從農(nóng)戶問卷數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，在126個(gè)有效樣本中，表示耕地用途沒有變化的有49戶，占38．9％；表示從種植糧食轉(zhuǎn)向非糧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有28戶，占22．2％；從種植糧食轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有38戶，占30．2％。一些典型的地區(qū)個(gè)案也反映了這種現(xiàn)象。以舞鋼市八臺(tái)鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)約有5000畝規(guī)模化經(jīng)營的土地，均不種植糧食，而是用于蔬菜和苗木生產(chǎn)，其中晚秋黃梨基地1000畝，主要從事樹苗繁育，由舞鋼市的一個(gè)公司經(jīng)營；露天蔬菜，2000畝，由大戶經(jīng)營；大棚黃瓜500畝及日本毛豆1500畝，由平頂山市的一個(gè)公司經(jīng)營。規(guī)模經(jīng)營土地的非糧化是糧食生產(chǎn)比較效益低的反映，是市場經(jīng)濟(jì)條件下所必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。在新形勢下，適應(yīng)群眾多層次消費(fèi)需求，現(xiàn)代新村促進(jìn)農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，可以拓展農(nóng)業(yè)增收功能。但是，河南省三化協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件是不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價(jià)。如何解決農(nóng)業(yè)及糧食比較利益低與地方政府及規(guī)模經(jīng)營主體的非糧化行為之間的矛盾，將是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中亟待解決的課題。

四、意見建議

1．以科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)

（1）合理界定村莊整治范圍。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些縣（市）在規(guī)劃時(shí)把轄域內(nèi)的幾乎所有村莊都規(guī)劃為整治的范圍。我們認(rèn)為，這種做法值得商榷。這是因?yàn)椋r(nóng)民的居住方式是由其生產(chǎn)方式所決定的，分散居住在一定時(shí)期、一定地域內(nèi)符合農(nóng)民的生產(chǎn)方式。而且，還應(yīng)該注意的是，任何事情搞幾個(gè)點(diǎn)或一些點(diǎn)都是容易的，但大規(guī)模推廣就會(huì)出現(xiàn)很多的問題。因此，在規(guī)劃時(shí)，應(yīng)合理界定村莊整治范圍，有些原來?xiàng)l件較好村莊搞的社區(qū)建設(shè)，不一定要整體拆遷、另起爐灶。農(nóng)村新型社區(qū)的人口聚集規(guī)模不宜過大。結(jié)合國外社區(qū)發(fā)展的情況和河南省的具體情況，社區(qū)適度人口規(guī)模應(yīng)控制在10000人～20000人左右，一般不宜超過30000人。（2）循序漸進(jìn)，把好事做好。作為生活方式的變遷，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)長期的過程，不可能在短時(shí)間內(nèi)一蹴而就。因此在推進(jìn)速度上，不宜提過于超前的目標(biāo)。應(yīng)避免單純以增減掛鉤為目標(biāo)的村莊合并，更要避免各種形式的“面子工程”。（3）明確政府的職責(zé)及支持的優(yōu)先序列。在選擇開展農(nóng)民集中居住的行政村時(shí)候，應(yīng)優(yōu)先考慮那些房屋較差、人口流動(dòng)大，從而有較強(qiáng)內(nèi)在需求而且實(shí)施成本也相對較低的村莊；優(yōu)先考慮農(nóng)村治理狀況較好的村莊。在新型社區(qū)的類型上，應(yīng)優(yōu)先支持那些以新型城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向，把集中居住區(qū)選擇在位于縣城或中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的大型社區(qū)。其原因是，農(nóng)民在這類地方集中居住后，更容易得到非農(nóng)就業(yè)，而且也能夠利用已經(jīng)相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。對于這些大型社區(qū)，應(yīng)把農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢硎芘c市民相同的社會(huì)保障和公共服務(wù)。原有地方財(cái)政支付的各種針對“三農(nóng)”的補(bǔ)貼，凡按身份或農(nóng)地經(jīng)營面積發(fā)放的，繼續(xù)按照原來的發(fā)放辦法和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。為了保障社會(huì)穩(wěn)定，一些附著在農(nóng)民身份上的利益（例如生育二胎指標(biāo)）不取消為宜。

2．分層分類解決農(nóng)民拆舊建新意愿及能力不足的問題

村莊整治能否順利進(jìn)行，關(guān)鍵看農(nóng)民是否愿意拆舊建新。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民拆舊建新的意愿受多種原因的影響。那些不愿意拆舊建新的農(nóng)戶主要有四類。一類是農(nóng)村低保家庭及低保邊緣家庭。他們有一定的拆舊建新意愿，但缺乏拆舊建新的能力。這類農(nóng)戶大約占行政村家庭總數(shù)的10％～15％之間。第二類是有拆舊建新意愿并有一定的支付能力，但支付能力不足。這類農(nóng)戶大約占行政村家庭總數(shù)的20％左右。第三類是那些因?yàn)樵凶》枯^新、造價(jià)較高或者位置較好等因素而缺乏拆舊建新意愿的農(nóng)戶。這類農(nóng)戶大約占行政村家庭總數(shù)的10％左右。另外，每個(gè)行政村中大約有3戶～7戶五保戶，他們既沒有拆舊建新的意愿，也沒有拆舊建新的能力。為了推動(dòng)村莊整治的順利進(jìn)行，我們建議，采用分層分類的政策干預(yù)手段，解決農(nóng)民拆舊建新意愿及能力不足的問題。對于第一類農(nóng)戶，一是借鑒城市保障性住房建設(shè)的做法，由政府或集體出資，修建廉租房。二是在規(guī)劃中專門設(shè)計(jì)一些小戶型房或限價(jià)房。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些新型農(nóng)村社區(qū)在這方面已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索。例如，光山縣上官崗社區(qū)專門建設(shè)了一些房子供貧困戶居住，這些房子一般是兩室，房屋面積小，價(jià)格也相對低。對于第二類農(nóng)戶，宜通過改善現(xiàn)有的信貸政策，解決他們拆舊建新中所面臨的資金約束。一些村莊個(gè)案（如衛(wèi)輝市城郊鎮(zhèn)倪灣社區(qū)）顯示，如果這類農(nóng)戶能夠得到5萬元左右的無息或低息貸款，他們中的90％就會(huì)同意拆舊建新。政府應(yīng)順勢而為，采取多種措施來解決這一問題。一是由政府與農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，促使這些金融機(jī)構(gòu)對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行信貸傾斜。二是有條件的地方可以探索實(shí)行建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)和占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益的抵押貸款。三是與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，促使其探索開辦新型農(nóng)村社區(qū)居民住宅按揭貸款。對符合條件，各種證件、手續(xù)齊全，申請按揭貸款的，由金融機(jī)構(gòu)給予一定數(shù)額的貸款支持，并給予一定的利率優(yōu)惠。對于第三類農(nóng)戶，核心是完善補(bǔ)償方案，如按照房屋結(jié)構(gòu)、面積、層數(shù)、建造年份、附屬物等標(biāo)準(zhǔn)，制定補(bǔ)償政策并嚴(yán)格實(shí)施，使得農(nóng)民受到損失的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)有相應(yīng)的替換或補(bǔ)償。如果基層政府或村集體缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)能力，可以在農(nóng)民同意的情況下，延期支付補(bǔ)償。對于農(nóng)村五保戶，比較適宜的辦法是把他們?nèi)考{入集中供養(yǎng)。各縣（市）應(yīng)建好1所縣（市、區(qū)）級敬老院，改善敬老院的生活環(huán)境和服務(wù)質(zhì)量，較大幅度地提高五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。這種做法不僅能夠解決五保戶原有住房的拆除問題，也可以避免單個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)修建敬老院所造成的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)及服務(wù)能力不足的問題。

3．社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)

（1）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)支撐。能否有穩(wěn)定而持久的企業(yè)，充分吸納以農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力為主的社區(qū)居民就業(yè)，是關(guān)系到新型農(nóng)村社區(qū)能否持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要問題。為此我們建議，在新型社區(qū)建設(shè)中同步建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)，在土地使用、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收減免、信貸資金支持上給予園區(qū)建設(shè)必要的優(yōu)惠。（2）改革和完善公共服務(wù)。培訓(xùn)是改變農(nóng)村勞動(dòng)力人力資本水平低，難以在市場上找到就業(yè)機(jī)會(huì)的效途徑。在新型社區(qū)建設(shè)中，可以同步實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)工程。如加大農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度，支持職業(yè)培訓(xùn)社會(huì)化、市場化。探索實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度。可以在已經(jīng)建成的新型農(nóng)村社區(qū)，率先探索城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度。由于集中居住后，農(nóng)民大都失去了與土地的聯(lián)系，集中居住伴隨土地和相應(yīng)的生活保障的喪失，農(nóng)民的生活方式與市民已經(jīng)趨同，這種城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化的探索具有合理性。（3）制定新型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化方案。可以采取以社區(qū)聚集人口數(shù)量、社區(qū)區(qū)位為基本要素，分類制定新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)。在中心社區(qū)（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地）應(yīng)包括規(guī)劃體系、社區(qū)管理隊(duì)伍等社會(huì)管理體系，便民服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)校和衛(wèi)生所、社會(huì)福利院（敬老院和孤兒院等）等社會(huì)服務(wù)體系，標(biāo)準(zhǔn)化的水、電、排污、垃圾收集處理、公共廁所、客運(yùn)站等基礎(chǔ)設(shè)施體系。在非中心社區(qū)（如普通村社、廠礦周邊）可適當(dāng)降低配置標(biāo)準(zhǔn)。

4．采取多種措施，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)下滑

與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相伴的是加速的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化趨勢，以及對比較效益更加敏感的資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)。在這樣的背景下如果缺乏完善的耕地?cái)?shù)量和用途的管理與監(jiān)控機(jī)制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)，就將面臨下滑的潛在風(fēng)險(xiǎn)。為了避免這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，適宜的政策取向是：一是嚴(yán)格實(shí)行耕地的用途管制，創(chuàng)新基本農(nóng)田保護(hù)政策。可以將現(xiàn)有按鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣為單位核定基本農(nóng)田保護(hù)率的辦法，改為在地市一級層面上核定保護(hù)率指標(biāo)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展具有比較優(yōu)勢的區(qū)域，保護(hù)率指標(biāo)可以制定的高一些。二是提高農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的比較效益，除了繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)田整治工程建設(shè)以及新增費(fèi)的分配向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜之外，可以考慮設(shè)立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)的新型經(jīng)營主體進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，用于集中連片土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科研開發(fā)。

本文作者:崔紅志孫翠芬工作單位:北京中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所