社區養老服務體系問題及對策研究

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一、樂山社區養老的四種典型模式

（一）政府主導型。政府是社區養老服務的主要供給方。近年來，樂山通過出臺支持性發展政策、劃定階段性目標任務、提供優待性扶持措施、興建陣地化養老設施、下沉常態化教育資源等方式，社區養老事業發展迅速。截止2017年底，樂山市共建成城鄉社區日間照料中心324個、農村幸福院363個、各類老年學校669所，享受高齡補貼老人8.5萬人。（二）社會參與型?；鶎永蠀f、志愿者隊伍等社會力量廣泛參與。截止2017年底，樂山在社區、行政村的老年協會建會率分別達到98%、96%。部分社區積極發動社會力量，培育起由社區居委會工作人員、居民小組組長、網格員、黨員、團員和其他熱心人士組成的志愿者隊伍，開展“愛老、敬老、助老”活動。如柏楊街道茶坊社區的嘉州518志愿服務中心，是目前樂山唯一一家在社區層面設立的社會組織。（三）購買服務型。社會組織和企業逐步承擔部分政府轉移的公共服務職能。樂山市民政局通過購買服務的方式將12349養老服務信息平臺委托給樂山市養老服務中心和中國電信樂山分公司建設運營，初步構建起四級養老服務信息管理體系和24小時呼叫服務體系。（四）政社合作型。以民建公助、公建民營為抓手，初步形成政府主導、社會組織參與、市場化運作的政社合作多元治理體系雛形。一是民建公助，通過引進外地連鎖品牌和培育本地特色品牌，將日間照料中心委托給成都華城助老服務中心和樂山市養老服務中心兩家社會組織建設運營，打造出“海棠花日間照料中心”和“孝老苑”兩個特色品牌。截止2017年底，全市范圍內已建成由社會組織建設的日間照料中心19個，服務范圍覆蓋36個社區。尤其是樂山市養老服務中心在通江街道打造了樂山目前唯一能提供晚間托養服務的社區微型養老院，豐富了樂山社區養老服務業態。二是公建民營，在各縣（市、區）選取中心城區日間照料設立線下體驗中心，將居家上門服務與社區站點服務深度融合，推動日間照料中心盤活做強。

二、社區養老面臨的突出問題

（一）支撐乏力：培育扶持尚未到位。1.扶持方式單一化、碎片化，整體效應發揮不足。各級政府以行政任務攤派的方式推進社區養老服務設施建設，盲目追求進度，加上建設資金均為政府一次性撥款，無后續運營經費，導致部分設施在建成后由于運作不利和資金鏈斷裂，淪為“擺設”或“空殼”。2.扶持政策表態性、倡導性，項目目標難以落地。目前僅有關于日間照料中心建設和農村幸福院建設的兩個局部性實施標準，全局性建設指標體系尚未出臺。養老公益性崗位落實不力、福利待遇較低、培育機制不健全、激勵性制度缺乏等問題導致從業人員專業性不高、流動頻繁。3.扶持力度不平衡、差異大，后續運營舉步維艱。受“誰牽頭、誰負責”固有觀念的制約，部門之間各自為政，治理合力沒有形成。中心城區對購買服務、政社合作等模式接納程度較高，偏遠地區仍桎梏于傳統的公建公營模式，導致部分社區養老服務體系建設嚴重滯后。目前，農村社區日間照料中心覆蓋率不足10%。（二）定位不清：“小政府，大社會”尚未形成。1.對政府而言，面臨“立”或“不立”的兩難選擇。一方面，有“立”需要，迫切需要社會組織為其接續部分公共服務職責；另一方面，有“不立”考慮，一旦成為社會組織的業務主管部門，需擔負起審查、監督、指導等方面的監管責任和瀆職、連帶等違法風險。結果是，政府“一家獨大”，社會組織“放任自流”，政府、社區依然在治理過程中“唱主角”。2.對社會組織而言，面臨“進”或“不進”的尷尬處境。一方面，迫切需要進入“體制內”，通過掛靠業務主管部門的方式，取得合法地位，獲得項目、資金、政策等支持；另一方面，必須擺脫成為“附庸”，避免主管部門的“裹挾”，維持獨立運作邏輯和具備獨立開展活動能力。目前，樂山市社區養老領域僅有兩家運作較為成熟的社會組織，且均處于前期投資建設階段，尚未探索擴展出多樣化的盈利項目和穩定的利潤來源，對政府、社區的依賴性還較高。老年協會、志愿者團體等受到場地、資金、人員素質、思想觀念等因素的制約，影響力有限、活躍度不高等問題凸顯。3.對治理過程而言，面臨“顧此失彼”的共治困局。政府、社區、社會組織、企業、志愿者團體等供給主體在利益取向、權力位階、治理邏輯、目標認定上存在明顯的差異，往往把分工變為分家，難以形成統一的行動。（三）供需失衡：“最后一公里”尚未打通。1.有效需求不足。群眾普遍尚未充分認識到社區養老發展的積極作用，對社區養老服務設施知曉度較低，參與意愿不高，服務需求多集中在無償、低償的服務上。2.服務內容失準。服務供給方沒有充分考慮老人需求痛點和經濟能力，迫切需要的醫療服務類、生活服務類以及針對失能、高齡老人的上門服務匱乏。3.服務設施空置。部分地區社區養老服務設施淪為老年人棋牌娛樂室和社區辦公場所，備餐室、圖書室、休息室、康復室等利用率低。

三、優化社區養老供給模式的實踐路徑

（一）明確定位，構建共建共治共享養老格局。打造“黨委領導、政府引導、社區搭臺、項目運作、專業運營、廣泛參與”的共建共治共享的社區養老服務格局。1.黨委引領建設。明確黨組織對基層社會治理的領導地位，建立社區黨建協調機制，整合各類養老資源，鼓勵黨員中有識之士利用所長為老人提供多樣化服務，充分發揮黨組織對其他服務主體的規范、引領、監督作用。2.政府搭建平臺。確保有陣地，大力推進老年人日間照料中心、12349平臺線下體驗中心、老年活動中心、嵌入式中小微養老機構“四位一體”的社區養老服務設施建設，探索社區養老綜合體建設；確保全覆蓋，加快填補新建小區、老舊小區養老設施空白；確保可預期，因地制宜打造社區養老服務標準化指標體系和發展規劃；確保能持續，全面放開社區養老服務市場，完善審批、土地、財稅、信貸、資金等扶持引導機制。3.社會組織運作。降低門檻，放寬準入條件，實行登記備案雙軌制，簡化審批流程。孵化培育，加強能力建設，高度重視2019年即將建成的樂山市社會組織孵化中心建設，重點遴選對經濟社會發展亟需、具有成長潛力的社會組織，開展入園培育孵化，在機制上建立從準入、孵化、服務、監管到退出的完整制度體系，在模式上采取“本土+引進”“園內+園外”的多種孵化模式，在扶持上設立社會組織專項發展基金。專業運作，搭建展示平臺，“有慧眼”，廣泛挖掘具有潛質的草根人才和社會組織；“搭平臺”，通過購買服務、委托管理、連鎖經營等項目化運作方式增強社會組織能力，化無序為有序；“建機制”，從政策咨詢、資源對接、理念宣傳入手，整合多方力量；“塑品牌”，積極宣傳服務成效，擴大社會組織影響力。規范引導，打造行業標準，編制行業發展規范，探索建立社會組織監管綜合平臺。4.公眾廣泛參與。大力發展老年志愿服務，深入開展基層老年協會“樂齡工程”，引導基層老協參與到日間照料中心、老年活動中心、老年大學等養老服務機構的管理當中，促進老年人實現自我管理、自我教育、自我服務。積極支持社會力量開展讀書看報、親情陪伴、康養護理、健康講座等多種形式的老年關愛工作，將敬老養老助老作為國民教育和村規民約的重要內容，形成全社會接納、尊重、幫助老年人的關愛氛圍。（二）整合資源，擴大社區養老服務有效供給。1.橫向聯合，齊抓共管建立多元合作伙伴關系。進一步建立完善養老服務業工作領導小組工作機制，制定工作實施方案和落實責任清單，實現部門聯動。拓寬老年志愿者服務隊伍，實現政府、市場、社會各類養老資源的深度融合。2.上下聯通，因地制宜推進智慧養老社區建設。研發居家智能養老系統，搭建社區養老綜合服務信息平臺，合理設置系統與所屬社區信息平臺接口，實現與社保、戶籍、醫療等專業機構的數據共享，在滿足社區老人服務需求的基礎上，對各類服務機構、人員、場所進行系統管理，對服務情況、服務質量進行匯總分析。3.醫養結合，分層分類普及社區健康養老服務。推動基層醫療機構為社區老人建立健康檔案、開展定期免費體檢、實施上門巡診、康復護理等服務，為有需要的家庭設立“家庭病床”；推動基層養老機構擴展護理康復職能，讓老年慢性病老人、危重疾病康復期老人、疾病治愈穩定期老人能夠及時就近接受康復治療；推動上級醫療機構與基層醫療機構、養老機構通過組建醫療集團、技術幫扶、多點執業等多種形式提升基層醫養結合水平。4.補齊短板，精益求精提升社區養老服務質量。通過合作辦學、遠程教育、開班入駐等方式下沉老年教育資源，為基層老人提供優質教育服務。健全老年人法律援助網絡體系，推進法律援助站向社區延伸。整合社區內空置場所改建為適合老年人的體育健身場地，普及公共場所適老化改造，推進公辦和民辦體育設施免費或優惠向老年人開放。（三）突出重點，提升社區養老服務精準水平。1.引進專業人才，提高服務質量。保證穩定性，改善老年服務人員工資收入和福利待遇，形成以專業人員引領志愿者的聯動工作機制；提升專業性，鼓勵高等院校和中等職業學校加強養老服務相關專業建設，依托專業院校、大型養老機構等建立養老服務和管理實訓基地，打造以品德、能力和業績為導向的階梯式職稱評價和技能等級評價制度；維持活躍性，開展職業道德教育，樹立養老服務從業人員的愛心、耐心、細心、恒心和敬畏之心“五心”，培養職業榮譽感。2.豐富項目內容，提升服務水平。從“住”入手，讓老人住得舒心，推進高齡、失能老人家庭適老化改造，整合暢通各類服務機構和商業網點為老人提供多樣化上門服務；從“餐”入手，讓老人吃得放心，鼓勵連鎖化企業、個體工商戶、開放食堂為老人提供定點餐飲、外賣上門服務，打造社區老年餐桌；從“娛”入手，讓老人玩得開心，在農村電影放映、農家書屋等重大文化惠民工程中增加專門面向老年人的內容，鼓勵老年人組織多種類型的文化體育交流活動；從“養”入手，讓老人賺得安心，嚴厲打擊各類電信網絡詐騙和非法集資活動；從“助”入手，讓老年人過得順心，引入社會工作者、心理咨詢師等為高齡、空巢、失能、失智、貧困、傷殘、計劃生育特殊家庭等重點老年人開展心理健康服務。

作者:殷婕 單位:中共樂山市委黨校