“雙師型”教師準入制度研究

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【摘要】中等職業教育“雙師型”教師準入制度是包括教師資格認定和聘任等制度在內的一套專門準入系統。針對我國中等職業教育“雙師型”教師內涵理解分歧，以及準入系統面臨法律效力低、制度體系不健全和制度運行監管不到位的窘狀，結合“雙師型”教師內涵的界定，提出將“雙師型”教師準入制度納入相關法律規范，由教育主管部門牽頭制定《職業院校“雙師型”教師管理辦法》，完善準入制度體系。以建立權利清單、明確利益相關方法律責任、優化監管方式等策略，健全中等職業教育“雙師型”教師準入制度。

【關鍵詞】中等職業教育;“雙師型”教師;準入制度

2017年教育部等四部門聯合《高中階段教育普及攻堅計劃(2017—2020年)》(以下簡稱《攻堅計劃》)，就著力推進高中階段教育的普及工作做出部署，強調中等職業教育在高中階段教育普及工作中的地位，提高中等職業教育招生比例將成為普及工作中的重點任務。這就意味著中等職業教育不僅要適應社會經濟發展、主要矛盾轉變以及產業結構轉型升級的需要，為社會輸送應用型技術人才，還要注重與高等職業教育的緊密銜接，更要保持與普通教育的深入溝通，履行中等職業教育在高中階段教育普及工作中的職責。因此，新的時代背景下，中等職業學校將承擔著與高等職業教育的銜接、對高中普及教育的補充和向社會供給應用型技術人才的三重任務。“雙師型”教師作為具有中國特色的職業教育教師，是職業教育的突出特點。2018年中共中央、國務院《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》強調“職業院校要建設一支高素質的雙師型教師隊伍”，“雙師型”教師成為現代職業教育師資隊伍的核心力量。中等職業學校“雙師型”教師隊伍的建設關系到現代職業教育體系的建立，關系到中等職業教育的發展程度，關系到是否能完成時代交給中等職業學校的任務，因此，中等職業學校擁有一支高質量的“雙師型”教師隊伍具有重要意義，建立一套中等職業教育“雙師型”教師準入制度是高質量“雙師型”教師隊伍建設的內在要求。

一、“雙師型”教師內涵的界定

“雙師型”教師的內涵界定是“雙師型”教師資格認定、聘任制度體系建設的前提條件，是職業院校師資隊伍配置的重要前提。學術界當前對“雙師型”教師的內涵界定仍就存在分歧，主要有以“雙證學說”“雙能學說”“雙職稱學說”和“素質學說”等為代表的觀點。“雙證學說”是目前最為常見的一種界定標準，也有學者認為“素質說”是未來職業教育中“雙師型”教師內涵界定的方向。［1］在2013年教育部的《中等職業學校教師專業標準(試行)》中要求中職教師既要具備普通教育教師的職業素質，又要具備相應行業人員的職業素質，既能夠實施理論教學與技能訓練，又能指導實訓、實習。教育部部長陳寶生認為“‘雙師型’教師應該是既懂操作又可教學、既有來源于工廠又有來自于學校的人才”，應兼有雙重能力，但在實踐認定中又會逐漸趨向于以資格、職稱等量化衡量標準來作為普通教師向“雙師型”教師轉型的標準。基于主流觀點的分析，筆者以為中等職業教育“雙師型”教師的內涵界定需要把握以下方面:第一，預入職是教師進入中等職業學校的預備階段，必須考取普通教師資格證(第一證書)與相關職業的專業技能證書(第二證書)。第二證書需要區別于“雙證論”的界定標準，如持有注會、司法等資格證書人員，其證書多通過筆試考核所得，針對實踐操作技能并沒有具體要求，這類證書不屬于第二證書的界定范疇。師資證書只是作為雙資格認定的一種標準，在預備階段，教師必須完成普通教育教學資格考核，同時經過與預備從事職業相關的專業技能資格認定，即經過“雙證書”二合一標準體系的認定，達標后方可視為具備“雙師型”教師資格。第二，中等職業學校在今后一段時期內主要扮演著普及高中階段教育的普通教育和承擔向部分勞動力市場輸送專業應用型人才的職業教育的雙重角色，故中等職業學校教師需要具備素質教育和職業教育兩方面的能力，既要具備中等普通教育教師教學技能和專業素養，同時又要具備社會行業企業的生產、服務、管理等實踐操作專業技能。中等職業學校教師考核評價標準，旨在提升教師的雙重能力。因此，“雙師型”教師應該是基于預備階段獲取“雙師型”教師資格后，在中等職業學校教學過程中通過雙重能力的考核評價，最后獲得“雙師型”教師地位。本文按照“雙師型”教師獲取的遞進原則，分析我國“雙師型”教師準入制度，針對相應問題提出建議，并作為中等職業學校“雙師型”教師隊伍建設的辦法。

二、中等職業教育“雙師型”教師準入制度面臨的窘狀

2010年教育部《中等職業學校設置標準》要求“雙師型”教師不低于30%。中等職業學校先后通過學校專任教師轉型、聘任社會行業生產一線專業技術人員或高技能人才等為兼職教師的一系列舉措，強化“雙師型”教師隊伍建設，但結果仍不理想。如表1，我國“雙師型”教師比例盡管近幾年都成增長趨勢，但增幅逐步下滑，所占比例仍不足30%，據2016年全國中等職業學校辦學能力評估報告顯示，我國有54%的中等職業學校其“雙師型”教師占比不足30%，［2］截止2017年，“雙師型”教師比例才勉強達到30%。《攻堅計劃》強調“采取政府購買服務的方式，彌補中等職業學校“雙師型”教師不足，同時加強“雙師型”教師培養力度”，推動中等職業學校“雙師型”教師隊伍建設進程。曹曄學者強調“在追求數量的基礎上，更要深化“雙師型”教師內涵建設”，［3］通過聘任企業兼職教師、校內教師轉型、校企合作共建等多舉措并舉的方式嚴控教師準入關。完善“雙師型”教師準入制度，是中等職業教育“雙師型”教師隊伍質量的保障。“雙師型”教師的準入制度是包括資格、認定、聘任在內的完整制度系統，當前，我國中等職業學校教育“雙師型”教師準入制度面臨著法律效力層次低、制度體系不健全和監督機制不到位的窘境。1．“雙師型”教師準入制度的法律效力層次低。我國《教育法》明確規定“國家實行教師資格、聘任制度”，《教師法》《教師資格條例》及其實施辦法進一步得到確認，促成了我國教師資格標準和聘任制度。中等職業學校中的文化課、專業課以及實習指導課教師都被納入到了《教師資格條例》的調整范疇之內，目前，教師聘任主要由縣(市)及以上政府部門統一安排。“雙師型”教師本身的特殊性要求其資格認定和聘任具有區別于普通教師的專門的辦法。專門的資格標準、認定和聘任辦法在我國法律、行政法規和部門規章中都很難見到，目前多依賴于國家的政策文件和地方性文件。如2014年教育部等印發的《現代職業教育體系建設規劃(2014—2020年)》、2016年教育部、財政部印發的《關于實施職業院校教師素質提高計劃的意見(2017—2020年)》、2017年人力資源社會保障部印發的《關于深化技工院校教師職稱制度改革的指導意見》等對“雙師型”教師資格、編制、評定、培養等作了細致的規定，旨在引導、規范今后一段時間內的中等職業教育“雙師型”教師隊伍的建設，以保證其質量。目前，這些規定，相對法律、行政法規等而言，法律效力層次偏低，缺乏系統性與穩定性，僅限于短時期內對“雙師型”教師局部治理起一定的規范作用。法律、行政法規層面缺乏對“雙師型”教師的專門規定，造成“雙師型”教師建設法理基礎薄弱，在實踐中造成教師資格、認定、聘任等標準紊亂的現狀。2．“雙師型”教師準入制度體系不健全。我國中等職業教育“雙師型”教師的準入制度體系還不健全，除了資格、聘任制度可適用于部分“雙師型”教師外，還缺乏專業技術和職業技能等資格考核、“雙師型”教師的認定、聘任體制等方面的制度。首先，準入制度適用范疇不全面。“雙師型”教師是職業教育師資隊伍中的特殊類型，教師需要通過資格認定、聘任等制度的篩選才能進入。當前學者多將資格標準視為準入制度，［4］或是將準入標準視作一種用人標準、招聘標準，［5］亦或強調職業師范院校建設、師資專業、師資招生制度與師資培養模式等，以此把握“雙師型”教師入口關，［6］直接將教師資格標準、聘用制度或師資來源路徑等準入制度用于“雙師型”教師的準入是不全面的。“雙師型”教師準入制度應該是集資格認定和聘任等制度為一體的制度體系，單獨的一個制度或幾個制度都不能準確地闡述“雙師型”教師準入制度。其次，資格認定、聘任制度缺乏針對性。在《教育法》的基礎上，《教師法》《職業教育法》《教師資格條例》與相關規章一起形成了中等職業學校普通教師的資格標準、聘任制度，因“雙師型”教師自身的特殊性導致其很難在該制度內找準自己的發展路徑。“雙師型”教師在獲取普通資格的基礎上是否需要職業技能、專業技術等資格和相關實踐能力考核，同時學校是否需要形成內部的聘任體制，形成“雙師型”教師資格認定、聘任渠道，這都是我們必須要考慮的問題。最后，“雙師型”教師認定制度尚未形成。目前我國以政策主導方式實行中等職業學校“雙師型”教師認定制度，并未形成國家層面的認定標準、認定體制，還依賴于地方政策或學校自主規定進行中等職業教育“雙師型”教師認定工作。以地方認定為準繩，各地在“雙師型”教師內涵理解、認定級別、認定程序和對象與范圍的選擇上容易形成差異。［7］我國地域發展不均衡不充分的特點容易導致各地“雙師型”教師隊伍質量難以保證，離國家建立優質的“雙師型”教師隊伍的目標相距甚遠，更難以滿足中等職業教育的時代需求，故探索“雙師型”教師認定制度是建立中等職業教育高質量“雙師型”隊伍的必由之路，是完善“雙師型”教師準入制度體系的必然選擇。3．“雙師型”教師準入制度運行監管不到位。我國中等職業學校“雙師型”教師的資格認定和聘任多依賴于現有普通教師準入制度，并沒有專門的準入系統，實踐過程中往往得不到有針對性的監管。首先，政府主管部門的監督不到位。我國“雙師型”教師準入實行地方自主認定的形式，當各地在內涵理解、標準、原則等方面產生分歧時，政府主管部門未明確監督權力，缺乏實際的督導路徑。必須清楚界定政府主管部門在中等職業教育“雙師型”教師準入制度中處于怎樣的地位、扮演怎樣的角色，否則，極有可能發生具備雙師條件的教師沒有進入“雙師型”師資隊伍，而進入隊伍的教師達不到雙師素質的情況。其次，利益相關方的法律責任不明確。在梳理我國職業教育“雙師型”教師法律體系時發現，法律效力層次較高的法律與行政法規并未對“雙師型”教師有明確的規定，包括政府主管部門、中等職業學校、社會行業、“雙師型”教師在內的各利益相關方法律責任不明確。“雙師型”教師在資格認定和聘任過程中，容易隨著“雙師型”教師內涵理解的差異形成不同的資格條件、認定標準、聘任要求等，準入程序具有隨意性，準入過程缺乏系統性。最后，學校內部管理體制存在問題。中等職業學校管理區別于校、院、系的分級管理，往往是分部門進行的，學校內部缺乏“雙師型”準入管理體制，資格認定、聘任一體化管理，缺乏科學性。因此，推動“雙師型”教師準入制度體系的形成與運行，必須從政府主管部門、各利益相關方到學校內部建立監督、管理渠道，形成中等職業教育“雙師型”教師準入制度體系運行的專門監管機制。

三、健全中等職業教育“雙師型”教師準入制度的對策

1．“雙師型”教師準入制度需納入相關法律規范。盡管長期以來，法治并非我國教育治理的主要手段，而主要是依靠會議、政策，［8］但是，2016年《依法治教實施綱要(2016—2020年)》(教政法［2016］1號)以來，我國教育治理方式逐步轉向依法治教。“雙師型”教師的準入作為教育治理內容，納入相關法律規范是依法治教的應有之義，此處法律規范包括全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規，按照《立法法》對于法律效力位階之規定，單就教育法律體系而言，由全國人大及其常委會制定的法律效力層次較高，其次是國務院制定的行政法規。將中等職業教育“雙師型”教師準入制度納入較高層次的法律規范，有利于踐行依法治教的理念，進一步明確“雙師型”教師法律身份、權利和義務，增強“雙師型”教師規范力度，保證中等職業教育師資質量。我國以《教育法》為教育法律體系中的基本法，先后通過《教師法》《職業教育法》《教師資格條例》等法律規范形成我國中等職業教育教師準入制度，法律規范中尚未就“雙師型”教師準入制度作明確規定，故可將中等職業教育“雙師型”教師準入制度按照資格標準、認定與聘任等方面納入相關法律規范，旨在確立中等職業教育“雙師型”教師準入制度，明確各利益相關方的權利、責任，形成完善的“雙師型”教師準入體制。一方面，“雙師型”教師應在《教師法》中明確法律身份，并通過《教師資格條例》明確中等職業教育“雙師型”教師資格制度，包括資格條件、考核類型、考評標準、獲取路徑與主體責任。政府及其相關教育職能部門依“雙師型”教師資格制度探索符合地方特色和中等職業教育發展的“雙師型”資格標準。我國當前中等職業教育“雙師型”教師的認定程序缺乏規范性，存在認定標準參差不齊等現狀，亟須將“雙師型”教師認定制度化。因此，“雙師型”資格的認證應在《職業教育法》中明確，尤其是在資格條件、程序與要求方面需要教育主管部門制定相關管理辦法。此外，《職業教育法》應對中職教育“雙師型”教師認定體制進行必要規定，形成國家層面的宏觀認定渠道，結合地方需求由當地教育主管部門結合實際情況具體落實認定制度。另一方面，“雙師型”教師聘任制度應通過《教育法》和《職業教育法》進行專項規定，《教育法》作為教育法律體系中的基本法不可能面面俱到，但需明確規定職業院校應根據其特點聘任相應類型教師，旨在改變當前職業教育師資隊伍結構，提升師資質量。《職業教育法》要明確規定職業院校招聘“雙師型”教師應實行符合各類職業教育特色的聘任制度，明確聘任中各主體責任，打通普通高中師資與中等職業教育師資流通渠道。要使中等職業教育“雙師型”教師聘任制度與保障條件、法律權責等有效銜接，需要從法律層面入手將我國職業教育“雙師型”教師準入制度體系化，提升“雙師型”教師身份與法律地位，制定能夠吸引教師流入中等職業學校的有效機制。2．制定《職業學校“雙師型”教師管理辦法》，完善準入制度體系。法律與行政法規層面的制度設計具有權威性和宏觀性，法律制度實踐必須依賴于政府及其主管部門，并結合實際需要制定部門規章或地方性規章，完善相關制度。將中等職業教育“雙師型”教師準入制度的建立與實施納入相關法律規范，形成法律制度以后，建立一套具備職業教育特點的具體的“雙師型”教師標準系統來保障“雙師型”教師隊伍的建設、開發與管理非常重要。鑒于地方性法規或規章具有一定的地域局限性，并非當前“雙師型”教師準入制度“落地”之必需，筆者以為，由教育主管部門牽頭聯合多部門制定《職業院校“雙師型”教師管理辦法》，并將準入制度中的認證體系、資格考評和聘任程序納入其中，從而形成較為完善的“雙師型”教師準入制度體系是可行之策。第一，認定體系標準化。認證標準是教師是否滿足進入“雙師型”教師隊伍行列的參照體系，是“雙師型”教師準入法律制度的重要組成部分。當下我國大部分中等職業學校教師并非直接以“雙師型”教師身份作為中職教師的職業起點成長起來的，而是以職教師資轉型、培訓晉升、人才引進等途徑進入中等職業教育“雙師型”教師隊伍而形成的，故作為一種參考標準既要具備普遍性，同時也要關注其特殊性，方可形成具有參考價值又有可操作性的認定體系。我國地方認定標準與院校個別認定標準是我國中等職業學校“雙師型”教師認定標準的主要依據，國家層面具有職業教育特點的“雙師型”教師認定標準尚未形成。如2015年安徽省教育廳印發的《關于做好中等職業學校“雙師型”教師認定工作》的通知、2016年成都市頒布的《成都市2016年中等職業學校“雙師型”教師認定工作細則》、2017年福建省教育廳印發的《福建省職業院校“雙師型”教師認定指導性標準(試行)》等，各地對“雙師型”教師的認定標準差異明顯，經濟、文化、中等職業教育發展程度和地方法治理念等因素造成“雙師型”教師隊伍發展良莠不齊的現狀。因此，《職業院校“雙師型”教師管理辦法》的制定要在政府統籌下進行，包括統一認定原則、基本條件、認定程序、認定主體及職責等，地方可結合地域性特點和該認證標準具體制定必要的特殊細則，形成政府及主管部門統籌規劃的、地方具體負責定細調微的、符合中等職業教育特點的“雙師型”教師認定標準體系。第二，資格考評標準化。2013年教育部印發《中小學教師資格考試暫行辦法》(教師［2013］9號)以來，我國中小學普通教師資格認定逐步形成國家統一考試模式，于2015年以后全面實行，這一考試制度改革推動了我國普通教師資格考試的標準化的進程。隨著我國《教育法》《教師法》《教師資格條例》和相應配套的系列部門規章的出臺與修訂，我國中等職業教育普通教師資格制度趨于完善。“雙師型”教師在中等職業學校中區別于普通教師群體，其特殊的身份決定了其考核標準必須具有針對性。除了需要在國家統一考試中合格并獲取普通教師資格以外，還需要具備職業技能、專業技術等資格考評，此類考評機制應該納入《職業學校“雙師型”教師管理辦法》的考核與評價部分，包括參評條件、考評程序、考評主體等，尤其是考評主體責任和考評標準必須符合中等職業學校教師實踐特點，形成“雙師型”教師資格考評“普考”與“特考”并舉。“普考”標準主要是指普通教師資格證統一考試的具體標準，“特考”標準主要是指專門職業需要的技術、技能資格的標準，注重實踐操作能力。參照《職業學校“雙師型”教師管理辦法》實行考核制，通過“普考”與“特考”后方可認定具備中等職業教育“雙師型”教師資格。第三，聘用程序標準化。中等職業學校有很大一部分教師并非自愿進入中職教師隊伍行列，比如部分是由初中想晉升為普通高中任教的教師，他們需要以中等職業教育為跳板，進而進入普通高中，該類教師絕大多數不具備“雙師型”教師轉型條件，但實踐中依然有大批中等職業學校存在此類型教師;有部分教師本身不具備普通教師資格條件，因具備一定的職業技能被聘用為中職教師，他們因有一定技術、技能，教授課程涉及理論化程度不高，認為不需要進行自我培養轉型為“雙師型”教師，而本身就具備雙師能力;再者，雖然我國《教師資格條例》明確規定我國中等職業教育教師資格與普通高中教師資格互通，但現實中基本呈現出由職業教育向普通教育單向流通的現狀。因此，《職業院校“雙師型”教師管理辦法》應明確規定中等職業學校專職、兼職教師比例，暢通“雙師型”教師發展渠道，強化“校本”培養模式的主導作用。［9］建立學校管理組織和專門委員會，學校統籌規劃各類崗位需求，管理組織負責組織招聘，受聘人員按照崗位類型提出申請，管理組織依法依規進行資格審查和組織考評，具體考評工作由專門委員會負責，確定名單，供校長參考。審考分離與負責分層相結合，規范聘任程序，受聘者可由校內不同渠道向“雙師型”教師轉型。3．構建中等職業教育“雙師型”教師準入制度監管機制。監管是相關制度運行的重要保障，維護一套完善的制度體系運行離不開相應的監管舉措。“雙師型”教師比例是職教師資質量的重要衡量標準，管控師資來源質量是師資隊伍建設的有效路徑，［10］在完善“雙師型”教師準入制度的基礎上，構建中等職業教育“雙師型”教師準入制度監管機制，是確保中等職業學校師資隊伍建設的有效路徑。第一，以完善權利清單制度明確政府主管部門的職能。黨的十八屆三中全會提出建立政府權力清單制度，強化政府服務職能。與高校相比，中等職業學校對政府及相關職能部門的依賴程度更高，除了配置完善的“雙師型”教師準入制度外，相關教育部門也需要承擔督導、管理的職能，調控中等職業學校、社會行業等在“雙師型”教師資格認定、聘任制度實踐過程中的職責，縣(市)及以上地方政府主管部門作為中等職業學校的直接監管主體，建立符合區域內中等職業學校發展的責任清單，形成對接的權責清單，形成監管有依據、執行有力度、過失有問責的監管主體，在各監管主體之間設置透明、公開的權責清單，圍繞具體的權利、責任實行準確有效的監管，保證中等職業教育“雙師型”教師準入制度有效運行。第二，以健全法律制度規范利益相關方的法律責任。中等職業教育“雙師型”教師管理的利益相關方主要包括政府主管部門、中等職業學校、教師或社會行業等，趨利導向易在實踐中造成各方的權利失衡，通過《教育法》《職業教育法》《教師法》等法律與《教師資格條例》行政法規，明確中等職業教育“雙師型”教師準入制度中各利益相關方的法律責任，是有效監管各利益相關方的法治手段。因1993年頒布的《教師法》(2009年僅作細微修訂)、1995年出臺的《教師資格條例》以及1996年頒布的《職業教育法》時間相對較早，當時職業教育師資訴求主要不在“雙師型”教師隊伍建設方面，很難從法律條文中探尋到相關法律責任之規定。此外，《職業教育法》制定中并沒有呈現專門法律責任的內容，致使職業教育領域多方面責任主體不清。可利用這幾部法律完善“雙師型”教師準入法律制度利益相關方的法律責任，憑借法治工具引導各主體踐行制度，能有效提升監管效度，維系“雙師型”教師準入制度穩定運行。第三，以優化監管程序推動治理效能。優化監管程序是教育治理活動中的有效措施。報告強調要“深化簡政放權和創新監管方式”，在此服務型政府建設背景下，學校有了更多的自主權、自治權，充分提高了教育治理效率，但同時必須注重監管方式的創新，缺少優質的監管方式難免會造成學校權力泛濫，故探索有效的監管方式便成為監管機制的重要內容。面對學校治理中依然存在的程序繁瑣、程序紊亂、監管錯位、漏監散管等亂象，亟須優化政府主管部門、社會，以及學校內部的監管模式，推動學校內部分層管理體制，政府、社會與學校分類督導體系建設。在中等職業教育“雙師型”教師準入法律制度實踐過程中，應建立由政府主管部門、社會組織和相關學校代表組成的督導委員會，學校內部設置教師準入管理部門，負責日常“雙師型”教師隊伍建設管理工作，對學校負責，受學校監督，學校對督導委員會負責，受督導委員會監督，采取點點對接、線性管理模式，必要時實行交叉監管舉措。制定資格認證與聘任單項監管程序，僅作為內部特殊安排，仍在管理部門和督導委員會的管理和督導下運行。強化監管依據，創新監管機制，保障中等職業教育“雙師型”教師準入制度實踐的有效推進，推動中等職業學校“雙師型”教師隊伍建設，優化師資質量，使其扮演好與高等職業教育銜接、高中階段普及教育補充、向社會輸送部分應用型技術人才的多重角色。

作者:焦后海 劉桂霖 柴然 單位:云南大學