羅馬尼亞高等教育治理模式研究

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摘要:作為后東歐社會主義的主要國家之一，羅馬尼亞高等教育在近三十年經歷了從市場化模式向混合模式的發展軌跡。1989年以后，羅馬尼亞受英美啟發，高等教育模式具有早期和強烈的市場化同質性取向，但在經歷了一段曲折發展，尤其受歐洲一體化、經濟全球化以及羅馬尼亞本身在國際大學中的排名較差等影響，羅馬尼亞的高等教育朝著一個新的混合治理模式發展。新的治理模式旨在重新定義大學的研究使命，促進本土研究和創新。這些新的混合模式使羅馬尼亞既能應對要求變革的全球壓力，擺脫對西方的經濟依賴，又不會完全拋棄歷史制度。

關鍵詞:羅馬尼亞;高等教育治理;政策趨同;市場經濟;博洛尼亞進程

在過去近三十年時間里，東歐的高等教育體系同時受內、外部力量改變:學術專業的復興、公立部門的改革以及市場經濟和民主政治的引入［1］。尤其重要的是，高等教育的歐洲化和國際化已經滲透到現有治理體系和監管框架中。在改革和適應的整個過程中，后東歐社會主義的高等教育體系在傳統和現代之間搖擺不定。羅馬尼亞作為后東歐社會主義國家之一，高等教育系統在1989年之后擺脫了歷史上以國家為中心的控制模式，受英美等國影響開始朝著“市場化”的模式進行改革，并迅速實施了一系列面向市場的教育政策［2］。羅馬尼亞公立高等教育在過去近三十年的時間里究竟發展如何?后東歐社會主義時代羅馬尼亞高等教育治理模式發生了怎樣的變化?

一、后東歐社會主義時代中東歐國家的經濟與教育發展

后東歐社會主義國家在21世紀初申請加入歐盟的過程中，對高等教育并不重視，而受重視的是那些直接受共同市場影響的領域，如消費者保護、貿易自由化等［3］。最重要的是，后東歐社會主義經濟體融入歐洲共同市場，中東歐政治經濟發生了顯著變化。1989年以后，后東歐社會主義經濟經歷了一個重要的去工業化進程，使它們極其依賴外國直接投資。許多在中東歐經營的大中型企業本質上是跨國企業的“東方前哨”(easternoutposts)，因此處于跨國企業間層級的底層;相反，中東歐經濟體的競爭優勢在于其基于密集低成本勞動力的“半標準化商品組裝平臺”功能，技術創新往往只是從西方進口［4］。它們對廉價勞動力的依賴迫使中東歐國家維持低稅率，這不利于公立教育的發展。因此，一流的研發活動一般在西方進行，而中東歐國家在專利發放方面嚴重落后于西方國家［5］。可以看出，中東歐國家加入歐盟的過程強化了歐洲的經濟等級，并將中東歐的政治經濟轉變為他們所定義的“依賴市場經濟”［6］。自加入歐盟以來，這種現狀變得越來越明顯，使得中東歐國家的決策者開始嘗試將教育作為杠桿，把自己從經濟依賴的枷鎖中解放出來。鑒于人們普遍認為中東歐國家在經濟和教育方面處于劣勢，政策制定者開始尋求重新調整現有的高等教育治理模式。在這一過程中，西方的政策模式被視為后東歐社會主義政策制定者進行改革的源泉。在過去近三十年里，后東歐社會主義的高等教育體系不僅面臨與西方體系類似的問題，如財政短缺、缺乏透明度和國際競爭力，還面臨許多額外的挑戰。20世紀90年代初，后東歐社會主義國家的高等教育機構首先努力將自己從社會主義意識形態中“解放”出來，恢復學術自治。到了20世紀90年代中期，各國政府越來越關注用新的國家監管形式來平衡機構自治，在某些情況下，還會出現“學術無政府狀態”［7］。決策者面臨越來越大的壓力，要確保迅速擴大的私營部門的質量和透明度，而公立機構往往在嚴重的財政短缺中只顧自身生存。盡管20世紀90年代初期和中期羅馬尼亞國內需求主導了政策發展的方向，但博洛尼亞進程加大了政策制定者的壓力，要求他們批判性地評估大學產出的有效性和質量，這對后東歐社會主義國家現有的治理模式帶來了巨大的挑戰。實際上，博洛尼亞進程是一種跨國高等教育治理模式，旨在提高大學的全球競爭力、吸引力和效率。因此，主要受英美等國家啟發的以市場為導向的“政策工具”(policytool)得到了推廣。此外，歐盟委員會(EuropeanCommission)在21世紀前十年扮演了更為核心的角色，它一直主張大學自治、企業治理方式以及與商業更緊密的協同作用。與此同時，高等教育的跨國化已經產生了一種新的“國際比較”和排名文化，從而使高等教育系統更加深刻意識到自己在全球競爭中的地位［8］。在這種背景下，政策趨同成為可能。政策趨同一般被理解為“由于經濟和體制的相互聯系，社會趨向于變得更加相似，在結構、過程和績效方面發展出相似性”［9］。從理論上講，社會經濟轉型、跨國競爭和資金不足導致的高等教育擴張所帶來的壓力，可能會促使決策者效仿外界認為成功的政策模式。根據“政策同構”理論，組織努力通過模仿來維護其合法性，而不是針對出現的問題制訂自己的解決方案。當組織受到不確定性和模糊目標的困擾時，“同構”變得有可能出現。在這種背景下，后東歐社會主義國家極容易受到同構效應的影響，因為在資金嚴重不足的情況下，高等教育的擴張面臨艱巨的挑戰。新技術的出現、“人才流失”的現實以及來自國際競爭加劇了這種不確定性。制度同構和政策趨同理論往往忽視了內在的歷史制度和預先存在的政策路徑，因此，歷史制度主義可能有助于解釋各國獨特的改革軌跡。歷史制度主義者認為，面對各自的文化、需求、實踐和制度框架，國家和地方的政治、經濟和文化會新陳代謝、轉化和重塑全球趨勢［10］。因此，歐洲大學原有的功能邏輯可能使它們高度抗拒變革，因為外部模式和做法可能對國家機構和信仰構成不受歡迎的挑戰。在維護現有制度和政策方面的路徑依賴和既得利益可能會阻礙任何政策改變的努力，因此，中東歐的歷史制度可能源自前東歐社會主義和東歐社會主義時期。一方面，政策制定者可能會從歷史模型中獲得靈感和合法性，例如，洪堡主義和文藝復興時期的民族主義。中東歐國家政策制定者的一個典型指導原則是在東歐社會主義失常之后恢復“歷史的連續性”。學者經常將二戰前基于洪堡自由思想(如波蘭、捷克共和國)的高等教育系統與那些傾向于法國或拿破侖式(如羅馬尼亞、俄羅斯)的更強的國家協調高等教育概念的系統區分開來［11］。另一方面，東歐社會主義之后社會的根本變革和重組并不一定意味著大學會自動地重新接納已有的結構或與外部模式保持同構。解除歷史上根深蒂固的結構和規范可能需要數年甚至數十年的時間，因此，東歐社會主義的制度可能會繼續影響高等教育系統，并與現代高等教育政策相結合。作為后東歐社會主義國家之一的羅馬尼亞，更快地接受了“市場化”發展模式。而政治、經濟的轉型和全球競爭的日益激烈的事實正同時將羅馬尼亞的治理模式推向多個方向。其為羅馬尼亞高等教育帶來了一種新的混合治理模式，以提高國家的研究和發展能力。在分析這一新混合治理模式之前，有必要對羅馬尼亞高等教育的發展軌跡與治理模式進行探析。

二、羅馬尼亞高等教育的發展軌跡與治理模式

學術界一般將高等教育治理分為三大類，即以國家為中心的治理模式、學術自治模式和“市場化”治理模式。盡管所有的高等教育系統都或多或少地結合了每種理想模式的不同組成部分，但是在分析一個國家高等教育發展路徑時，仍需確定該國歷史或當前的高等教育系統等傾向于哪一種治理模式。接下來，將對歐盟最大的新成員國之一———羅馬尼亞的高等教育治理模式進行探析。1．羅馬尼亞高等教育發展軌跡。古代的羅馬尼亞一直處于分裂狀態，教育發展緩慢。直到1859年境內的摩爾多瓦和瓦拉幾亞兩個公國合并為一個國家羅馬尼亞、1864年頒布《公共教育法》，才建立了比較完整的教育體系。大多數羅馬尼亞大學的“創始人”都是在法國接受教育的，因此以國家為中心的體制成為羅馬尼亞高等教育的主要特征［12］。尤其反映在羅馬尼亞高等教育的精英主義性質上。在20世紀之前，羅馬尼亞高等教育一直以來都是為國家官僚機構的高層職位培養精英。洪堡主義在1920年到1950年間變得更加突出，因為這段時間羅馬尼亞的學術自由得到了加強。因此，20世紀30年代末和40年代初，一些人認為大學的主要責任是培養科學的精神，而另一些人認為大學是國家經濟發展的工具。在蘇聯東歐社會主義統治時期，學術自治完全被廢除，大學變成了國家控制的工具。1989年12月，羅馬尼亞社會主義共和國改國名為羅馬尼亞，政治、經濟、社會急劇轉軌，主要目標是建立市場經濟體制和法治國家，鼓勵不同價值觀和個人自由，爭取早日加入歐盟和北約，但是以國家為中心的治理模式依然沒有改變，整個高等教育體系充斥著官僚化的氣息———學校仍然完全由國家資助，教育行政部門為高校制定總體發展框架，學術人員毫無自主管理權，更不要提“問責制、競爭和透明度”這些現代化治理模式［13］。從1997年開始，由于羅馬尼亞國內發展問題帶來的壓力、歐洲的經驗教訓以及政府改革派官員的積極行動，在教育部長安德烈•馬加(AndreiMarga)的領導下，羅馬尼亞出臺了一項前所未有的改革方案。這項改革以教育為突破口，將教育改革視為羅馬尼亞融入全球經濟發展的加速器。隨后，羅馬尼亞基于“市場化”模式，努力實施它所認為的“歐洲”教育改革概念。教育部利用其對高等教育事務具有強大行政影響力的歷史傳統推動改革迅速進行［14］。具體來說，國家放棄了它作為“系統設計者”的角色，并引入了一系列基于績效的激勵和創業機制。例如，在英國模式的基礎上引入了教育資助機制，提高了大學管理者自主行動的能力。教育部還鼓勵高等教育機構吸引更多的私營部門資金，并引入學費制度。實際上，羅馬尼亞的歷史制度在一定程度上有利于以市場為基礎的治理模式發展。在20世紀初，羅馬尼亞就出現大學和工業之間的強制性合作，這也為后來大學和外部伙伴之間更緊密的合作提供了參考。因此，羅馬尼亞政府利用這一傳統向各大學傳播競爭和創業精神，并采取了一系列措施。例如，羅馬尼亞廢除高校職員的國家薪金制度，并給予大學管理人員完全的人事和薪金自主權，而大學管理人員又能夠利用外部非國家資金來調整薪金。在市場化發展過程中，羅馬尼亞的政策制定者擔心受歐洲發展模式影響太大會阻礙本國的進步，于是教育部利用其強勢地位，通過承諾更大的自治權和新的財政資源(如學費、研究補助金)來“吸引”大學支持改革。于是，到了20世紀90年代末確實出現了一種“學術寡頭”，然而，它在組織上并不穩固，也沒有發揮很大的影響力［15］。總的來說，羅馬尼亞在20世紀90年代引進了非常明顯的英美國家的市場化教育治理工具，甚至早于博洛尼亞進程，但羅馬尼亞嚴重缺乏世界一流學術研究的能力。到了21世紀初，羅馬尼亞加強了大學在實質性、程序性和資金問題上的自主權。政府放棄了對人員準入標準、辦學規模、人事事務和學術研究的控制，同時在2006年成立了一個認證與評價機構，將根據具體、全面的指標對大學進行評價，并與大學自我評價、外部評價和同行審查以及學生評價等相結合。21世紀初羅馬尼亞也出現了學術自治的復蘇，學術團體試圖更有效地維護其集體利益。諸多學者越來越認為政府是一個執行機構，它正在灌輸一種新的自由主義教育模式，這種模式不符合該國的歷史傳統和學術自治的概念。2．羅馬尼亞高等教育治理的新發展方向。盡管羅馬尼亞迅速進行了許多面向市場的改革，但缺乏頂尖的研究成果。羅馬尼亞在2007年加入歐盟之前和之后都陷入了經濟困境。盡管羅馬尼亞出現了充滿活力的服務業，但無法建立以羅馬尼亞人力資本為基礎的國內高科技產業。在這方面，有學者認為，羅馬尼亞在21世紀初日益顯示出依賴市場經濟范式的核心特征［16］。這反映在外國直接投資占國內生產總值的比例越來越大，國內工業被賣給外國企業，集中于勞動密集型、較小規模的商品經濟，而不是升級國內的研究、發展和工業創新體系［17］。加入歐盟后的金融危機使人們不斷對這種發展模式的競爭力產生了嚴重懷疑。此外，羅馬尼亞大學在幾乎所有的國際高等教育排名以及歐盟研究項目中表現極其不佳，加劇了既存的擔憂。在此背景下，政策制定者將注意力集中在高等教育體系上，以此擺脫羅馬尼亞過度依賴西方技術、創新和投資資本的新市場經濟體的現狀［18］。因此，羅馬尼亞施行一項多方位的戰略，其具體目標是恢復大學的研究能力和加強科學生產，以便通過再工業化實現更大程度上的經濟獨立。從2008年開始，羅馬尼亞教育部明確進行這一改革，時任最大政黨領袖簽署該改革協議并指明:“我們深信，如果沒有堅定和一致的干預，沒有長期的努力，我們就有可能使經濟陷入停滯，我們對來自國外的創新的依賴將會增加。”［19］幾乎同時，羅馬尼亞制定了一項通過研究促進國家發展和創新的戰略。在該戰略出臺之前，羅馬尼亞政府一直受困于研究和發展系統的碎片化和資金不足、研究人員的平均年齡高、科學公立產出低，特別是研究專業、社會經濟環境和技術企業之間的協同作用弱等諸多問題。與此同時，缺乏國內風險資本和技術轉移被視為研究生產力的主要障礙。因此，新的戰略明確引用歐盟里斯本戰略，并呼吁大幅增加羅馬尼亞的研究和發展能力，提高羅馬尼亞科學的國際知名度，以及為社會經濟發展而應用知識［20］。2011年，羅馬尼亞修訂《高等教育法》，其目標是根據上述行動方針進一步落實大學的研究使命。在以知識轉移和資本化概念為核心的新話語體系的推動下，羅馬尼亞的高等教育改革不僅旨在提高科學生產本身，還旨在明確推動對研究產出經濟效用的關注與重視。具體來說，修訂法案奉行明確的結構差別政策，為羅馬尼亞公立高等教育機構發展設定了三大類別，即高級研究型大學、教學研究型大學和以教學為主的大學。因此，要求每一所大學都擬訂發展規劃，并落實改革方案。此外，羅馬尼亞政府參照法國改革的經驗，政府也依靠新的財政激勵來擴大大學的公用事業導向和基礎研究任務。具體來說，它正在推動多個高等教育機構合并成大學聯盟，一方面便于結合各個大學的基礎研究能力，另一方面，可以更好地滿足外部利益相關者的需求。考慮到這一點，國家正在為大學和大學聯盟提供新的資金，并創建新的企業。與此同時，羅馬尼亞政府還參照德國高等教育改革的經驗，引進了諸多博士教育試點項目。出于高等教育對卓越研究能力的需求，在高校博士學位論文研究的基礎上，政府推出一套新的評價學位論文的指標體系，以提高博士研究生的科學生產能力。可以看出，羅馬尼亞高等教育正在經歷多方位的發展。2011年的《高等教育法》使羅馬尼亞在某種程度上更符合學術自治模式。雖然在20世紀90年代和21世紀初，大學管理有了一定的發展，學術管理和行政管理開始正式分離，但高等教育法加強了學術研究專業，增加了自我治理的策略。現如今，羅馬尼亞大學的學術委員會一般由75%的教師和25%的學生組成，實際上有了更多機會選擇他們自己的內部管理模式，即更加學院式的管理系統，有學者將之稱為“結構性洪堡主義”。通過加強學術界的地位這一行動，可以明顯地在結構上加強大學的洪堡特征，其重點放在工具性研究和知識(即實質性地去洪堡化)以及非功利性研究(即實質性地再洪堡化)［21］。同時，我們也可以觀察到國家作為大學體系的“設計者”和“評估者”的重新出現。隨后，國家與學術職業之間的關系變得更加對立。這一點在國家研究委員會(NationalResearchCouncil)的精英管理實踐中得到了體現，該委員會旨在吸引移民研究人員回到羅馬尼亞。2011年，研究預算增加了50%。與此同時，該委員會為爭取資助的研究人員，引入了嚴格的最低資格標準，并將外國同行納入提案審查過程。隨后的政府部分扭轉了這一政策，對2011年已經授予的撥款進行了大幅削減，導致國家研究委員會所有19名成員集體辭職［22］。

三、結語

如上所示，羅馬尼亞的政策軌跡為評估和重新評估全球化、歐洲化和經濟動態快速變化時代的政策趨同現象提供了一個有趣的案例。盡管很多后東歐社會主義國家的經濟在20世紀90年代經歷了震蕩期和自由化階段，但羅馬尼亞的公立高等教育體系相對不受市場化加強的壓力影響;相反，學術界迅速進行了重組，恢復了東歐社會主義之前洪堡式的“骨架”，即基本符合學術自治的結構框架，沒有強大的科研能力。羅馬尼亞作為一個最初因其緩慢發展的市場經濟而引人注目的國家，實際上在公立高等教育領域實施了一種所謂的“沖擊療法”(shocktherapy)，即羅馬尼亞政府利用其對國內具有絕對控制的歷史傳統，對大學實施了一系列具有同質性的西方教育政策。羅馬尼亞沒有明顯偏離20世紀90年代在博洛尼亞進程中選擇的政策框架。羅馬尼亞正在明顯地向洪堡式研究型大學的理想模式靠攏。20世紀90年代末，羅馬尼亞政府基本上退出了大學的內部運作，而采取了更為強硬的立場，實施了新的競爭性、市場化機制，以提高大學產出，并確保與商界建立更實用的聯系。因此，羅馬尼亞越來越成為自主大學的“市場工程師”，致力于基礎研究和實用研究。圖1簡要概述了羅馬尼亞第一階段(1990－2005年)和最近一階段(2005年至今)執行的政策工具。為了簡單起見，省略了以國家為中心的模式，因為在后東歐社會主義時期，這種模式的痕跡在1997年實行大規模改革方案的羅馬尼亞基本上已經消失了。對于當前階段，與傳統的“過程控制”模型相比，我們觀察到一種新的發展模式，即一種新的混合模式。羅馬尼亞迅速從國家中心模式轉向“市場化”模式，即在20世紀90年代末，加強大學的研究任務，強調學術自治，并依托國家強制實施的市場措施來推動研究能力的提高。綜上所述，同構主義和歷史制度主義的力量在中東歐仍明顯發揮作用，使羅馬尼亞高等教育朝著一種新的混合治理模式“趨同”，這種模式可以被定義為“國家強制的競爭性洪堡主義”，具有更強的基礎和應用研究任務。新的混合模式為研究型大學的歷史傳統注入了新的活力，為學術界提供了新的競爭激勵，使學者能夠開拓“研究型大學”。

作者:任彤彤 呂云震 單位:1.衡水學院 2.中央財經大學