民眾參與教育改革發展思考

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一、民眾參與教育改革的實踐前提

民眾參與教育改革是一場持續的、結構性的整體變革，要想提高變革的力度和效度，其需具備一定的實踐前提。這個前提包括民眾參與教育改革是什么、為什么和需要什么三個問題。

（一）民眾參與教育改革是什么

對于這個問題，不同學科給予了不同的解讀。政治學強調的是公民參與，是“公民透過參與的行為所表現的公民資格、權利與義務”[1]。公民參與主要是指“公民依據法律所賦予的權利和手段，采取一定的方式和途徑，自覺自愿地介入國家社會政治生活，從而影響政府決策的政治行為”[2]。社會學的理解是“任何相關的民眾（個人或團體）所采取的對政府決策、計劃等能夠產生影響的具體行動”[3]；教育學研究的則是學生參與、教師參與、家長參與和專家咨詢。同樣，管理學、經濟學也有不同的解讀。本文采用跨學科的理解，將上述理解統稱為民眾參與。所以，筆者將民眾參與解釋為：具有教育參與意愿和能力的行為主體利用相應的平臺和手段，為實現自己的利益、理想、訴求和主張而進行的影響教育改革的諸種行為總和。這里的行為主體是多元的，包括所有的對教育改革活動能產生直接或間接影響、積極或消極影響的人和團體。通常情況下，參與教育改革的主體可分為組織形態的團體（如各種教育公益組織、教育學術組織、教育基金會、家長委員會、媒體團隊等）和非組織形態的個體。這里的平臺、手段和行為總和既有各種組織機構、運作項目、交流形式，還有文本形態的各種研究報告、政策咨詢、教育提案與建議書信、教育申訴與投訴、教育論壇及BBS回貼，也可以有非文本形態的教育言論、行為；既可以在實體空間里存在，也可以在虛擬空間里以輿情的形態存在；既可以是理性的意見表達，也可以是非理性的情緒宣泄；既可以是影響教育改革的正能量，也可能是制約教育改革的潛規則。

（二）民眾為什么要參與教育改革，即其行為意圖有哪些

民眾參與教育改革的意圖大體有以下五種。一是為了實現自己的教育理想，如二千五百多年前孔子的辦學、近代陶行知和晏陽初的鄉村教育運動、當下大量教育公益組織參與教育志愿活動等，都是為了實現自己的教育理想而將教育作為一項志業來投入全部身心。二是為了完成本職工作而必須進行的思考與行動，如絕大多數教育工作者日常的工作、學習，盡管非常平常，但卻是一種實實在在對教育改革的參與，他們是教育改革的局內人。三是實現自己的一些主張和想法，如介于專業的教育研究者和日常百姓之間的不少媒體人、教育評論家，對教育時事發表意見、見解、批評等，其目的在于傳播智者的思想，表達對教育的批判，放大百姓的聲音。四是謀求自身利益的最大化，如各種教育產業集團、輔導機構等。五是隨性地情緒宣泄或無意識地旁觀及議論。來自基層民眾的教育爭論，教育投訴，教育建議，教育信訪，教育行政申請、復議和訴訟則是為了維護或謀求自身權益不被損害或者在利益博弈中實現訴求最大化。其中某些觀點就形成了教育輿情，這種輿情可以快速聚焦，形成問題，甚至上升為教育政策議題，也可能只是過眼煙云，有時也就是老百姓對教育的一些牢騷，只是一種心理宣泄。

（三）民眾參與教育改革需要什么，即其行動依據有哪些

民眾參與教育改革的行動依據包括三方面：一是其生存的土壤和氛圍；二是自身的意愿與能力；三是政策和法律的引導、支持與規范。改革開放30多年來，民眾參與教育改革的土壤已經形成。最早以希望工程為發韌到國外非政府組織（Non-GovernmentalOrganization，NGO）進駐我國后開展系列性的教育公益活動，再到民間志愿者西部助學、解決貧困地區愛心公益午餐、寧波等地形成的民間教育議事會及溫州等地的教育融資；從街頭巷議到網絡輿情與微博問政，再到國務院和教育部主動向網民及公眾征詢意見；從社會力量辦學到民辦學校的蓬勃發展。我國民眾參與教育改革已逐步由點到面，再到整體，由微觀到中觀、再到宏觀，從一些常規的參與發展到常規與非常規、正規與非正規混合式參與?？梢哉f，民眾參與教育改革已經實現了全覆蓋。特別是近兩年，新媒體和自媒體的廣泛運用，降低了民眾參與教育改革的門檻，每個人都能根據自己的能力選擇恰當的參與方式。民眾參與教育改革不僅有現實土壤，民眾更有參與欲望和參與能力。第一，大多數民眾對教育系統有一定的接觸，都想發表自己對教育治理的看法，也有能力發表一些專業和非專業的觀點，并有一種躍躍欲試的參與欲望。例如，教育城鄉差距、考試加分、擇校、異地高考、幼兒園亂收費、校車安全問題、隨遷兒童教育、幼兒園虐童等問題都觸動著民眾的神經。第二，一部分民眾的維權意識逐漸增強，并懂得通過行動爭取自己的權益、發出自己的聲音。同時，民眾的聲音逐漸變得嚴厲，有時看上去“不講大局”，對政府的觸動經常通過對抗和“全盤否定”來實現。例如，20余名京籍家長代表到訪北京市教委信訪辦，希望能約見北京市教委，就異地高考政策問題進行交流；浙江寧波一所小學四年級某班學生的家長到教育局集體上訪，要求學校重新聘任剛退休的原班主任，以替換現任班主任；隨遷子女家長共同起草的《隨遷子女輸入地高考方案》，方案征集簽名人數達5萬余人。另外，民眾參與教育改革的政策環境、制度規約和法律依據正在形成和完善。不但我國《憲法》規定了民眾的參與權，黨的政策也明確提出了“政事分開，政社分開”的改革思路。黨的十八大報告提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”[4]?！秶胰藱嘈袆佑媱潱?012-2015年）》指出：“進一步健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，擴大公民有序政治參與?！薄皣覚C關及其工作人員應當通過多種方式與公眾進行交流，了解公眾意愿，征求公眾意見?！盵5]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》制訂工作方案中強調“廣泛聽取專家學者、社會各界、學生及家長的意見，重大問題在社會公開討論”的原則。2013年1月，教育部出臺的《全面推進依法治校實施綱要》指出：“中小學、幼兒園要建立健全家長委員會制度。”“職業學校、高等學校要積極擴大社會合作，在決策咨詢、教學科研、安全管理、學生實習實踐等方面更多引入社會資源，健全制度，擴大社會參與的廣度與深度?！盵6]

二、民眾參與教育改革之實踐模式

理解了民眾參與教育改革是什么、為什么和行動依據之后，就要探討怎么參與的問題，這就是民眾參與教育改革的實踐模式。民眾參與教育改革的實踐往往通過兩種模式得以實現：一是以組織形式參與教育變革；二是以個人形式參與。而以組織形式參與的模式又可劃分為三種：有政府背景的民間組織參與模式、無政府背景的民間組織參與模式和境外NGO資助的民間組織參與模式。以個人形式參與又可分為狹義的參與和廣義的參與。第一，有政府背景的民間組織參與模式。這類組織參與教育變革的影響力很廣泛，發起的教育活動規模大，并且有雄厚的資金保證。例如，由民政部主管的中國青少年發展基金會、中國社會福利基金會、中華少年兒童慈善救助基金會和中國教育發展基金會都屬于此種模式范疇。中國青少年發展基金會發起的希望工程，其社會參與最廣泛、知名度最高，也真正體現了民眾對教育變革的力量。中華少年兒童慈善救助基金會開展的“孤兒成長”“童緣”項目、“回家希望”項目等，中國社會福利基金會開展的“助孤職業技能培訓”工程，中國教育發展基金會聯合諸多企業開展的教育公益活動等，這些都在民眾參與教育改革的歷程上留下了深沉的足跡。第二，無政府背景的民間組織參與模式。這種模式主要是指民間人士依法注冊成立的民間組織或按組織條例形成的團隊組織。其因主體不同，而形成了企業家和市場主體參與教育變革模式、媒介及熱心公益人士參與教育變革模式和教育學者、大學組織參與教育變革模式三種子模式。第一類是企業家和市場導向的利益主體參與教育變革模式，這種模式又可分為贏利性參與和非贏利性參與。社會上大量或大或小的教育培訓機構、教育中介機構等就是贏利性的參與。筆者在這里主要分析非贏利性參與，如特華公司創立的華民慈善基金會、李連杰等人的壹基金、段永平和劉昕夫婦創立的心平公益基金會等，這些基金會都將教育作為其關注的必要選項，其不是向學校捐款、向困難兒童發放助學和獎學金，就是幫助貧困地區和弱勢群體集中的中小學，或者扶助大量貧困生重返校園、關心災后兒童。第二類是媒介和熱心公益人士參與教育變革模式，屬于該模式的實踐也很多，如《錢江晚報》每年九月發起“圓夢校園”活動、浙江人民廣播電臺交通之聲頻道發起的西部課桌椅捐助活動、中央電視臺《今日說法》欄目發起的西部小餐桌營養午餐大型公益活動等。又如，徐永光在南都公益基金會發起的“新公民計劃”項目，它算是希望工程的衍生項目，致力于城市流動兒童的上學問題。第三類是教育學者、大學組織參與教育變革模式。例如，21世紀教育研究院是一個以教育公共政策研究為主的專家智庫，為教育變革提供理論支撐；各大學成立的教育基金會等在獎學金、學科建設、社會服務、校園文化等方面助力于教育變革。特別值得一提的是，上海師范大學用18年時間辦起的“愛心學校”，參與人數達到了該校學生的80%，在全國各大城市乃至大洋彼岸的社區和街道落地開花，繪就一幅“愛心地圖”。相類似的還有北京師范大學的“農民之子”學生社團，其以草根的力量和悲天憫人的情懷贏得了廣泛的社會反響。這類組織參與教育變革的影響范圍往往較小，組織人員憑借自己的熱情和能力參與某一特定范圍的教育改革，但有時作為獨立機構，其價值中立性更能引起政府決策者的重視。第三，境外NGO資助中國民間組織的參與模式。這類組織有著雄厚的資金基礎和專業的團隊合作，工作范圍覆蓋全球，在國際范圍內有極強的影響力。在我國教育領域中影響最大的就是福特基金會。福特基金會從2000年開始接收教育方面的一些項目，其在資助我國西部貧困地區學生上學、資助中國學者深入落后地區支教與扶持當地教育改革、西部學生職業技術教育和現代遠程教育等方面都留有手筆。類似的還有香港的樂施會，其從1991年開始在中國農村開展基礎教育項目。另外，諸如田家炳教育基金會、霍英東教育基金會等都為大陸教育發展作出貢獻，也帶動了本土NGO模式的教育公益組織的發展。除上述以組織形式參與模式外，在現實生活中，民眾參與教育改革最多的還是分散的、個性化的及以個人名義進行的。這種模式又可以分為狹義的參與和廣義的參與。狹義的參與模式只包括由個人倡導并發起的教育項目，如國內學術打假第一人方舟子對學術腐敗監察；由鄧飛發起，借助于新媒體的推波助瀾而形成的“免費午餐行動”，最終形成具有全國性影響力、民眾廣泛參與的民間行動；張坤成立的坤叔助學團隊，采取“一對一”或“一對多”的助學模式，由捐資方直接資助受助方，財物捐贈不需要經過中間環節。個人形式的廣義參與模式包括狹義參與之外，還包括千千萬萬民眾參與的任一影響教育的事件，如早期為希望工程捐款捐物到如今微公益盛行時代民眾在網絡上瀏覽、關注、轉發教育事件，公民對自身權益的維護與申訴、向各級組織或人大代表反映教育難題、求助等。

三、民眾參與教育改革的發展路徑

當下，民眾參與教育改革已成為一種趨勢，但也存在著大量問題，而且有些參與未必是正能量的。例如，一些網民不負責任地煽動、傳播、制造教育謠言，惡化教育環境；一些利益至上的個人和團體以贏利為目的進行辦學、辦班和教育融資；一些境外組織以NGO名義對教育變革進行文化誘導；等等。民眾參與教育改革與政府還沒有相向而行，沒有形成合力，這就需要探索民眾參與教育改革的發展路徑，使其與政府主導的教育改革比翼齊飛。在此，筆者提出以下幾條建議。首先，對不同的實踐模式進行分類管理。對于有政府背景的組織，我國應強化對此類組織的公共監管，避免其成為教育領域中的“中國紅十字會”。同時，我國要逐漸擴大這類組織，取代一些政府的管理職能，發揮其第三方客觀中立和官民互動的長處。但是，我們要防止這類組織出現兩個傾向：一是尋租傾向，借助政府力量，形成腐敗與壟斷；二是這類組織發展的同質化傾向，要讓其辦出特色，逐步形成自身的造血系統。對于無政府背景的民間組織，我國應利用各種法律、法規和政策規章加以引導，盡快出臺《社會團體組織法》，完善《民辦教育促進法》《基金會管理條例》等法律法規，降低這類組織的準入門檻，強化這類組織的自我監管和行業監管，并借鑒企業化管理的品牌營造、資金管理、人員培訓等方式，防止此類模式由公益轉向私益，對于贏利性的教育參與要杜絕以贏利為目的，強化其社會服務職能；同時，要壯大媒體和學者參與教育改革的平臺，使其走向廣闊的教育實踐，以自身的專業知識和視野服務于教育改革。對于國外NGO參與我國教育改革的組織，我國要避免用意識形態的有色眼鏡來糾纏、刁難，以“教育要面向世界”的胸懷歡迎這類組織走近中國，了解真實的中國；同時，要警惕各種附加政治條件的教育援助和教育合作。其次，要充分利用多元化杠桿對各種實踐模式進行調節。這些杠桿包括必要的行政指導、信息服務、平臺建設、資金扶持、政策傾斜和輿情引導。這些杠桿不但要運用于有政府背景的民間組織，也要用于其他實踐模式之中。例如，我們可對這些模式的運行者進行調研，將其作為政府的伙伴、服務的對象，傾聽他們的心聲、需要，按需管理，而不是按傳統的行政意志進行管理。同時，要形成政府、社會、教育改革對象三方互動的格局，而不是三方較力的競技。例如，政府要切實執行《中華人民共和國政府信息公開條例》，提供必要的信息服務；政府還要進行良好的輿情引導，避免這種民意背后的三張面孔：過于理想化的情緒宣泄者、利用民意左右政府的謀私利者和以“公知”名義唯西化論者[7]；政府還要加大民眾參與教育改革的平臺與渠道建設，讓民意和民愿有路可走，不能讓其憋壓著聚積成教育改革的定時炸彈。最后，民眾參與教育改革必須有制度規約，這種制度規約不但要體現在正式制度上，更要體現在非正式制度上；要營造人民教育人民辦、人民教育為人民的參與氛圍，營造民眾對我國教育改革的夢想和信任力，讓民眾在每一次參與中體現出自身的存在感和成就感，體現出其在教育改革中真切的教育生態。

作者：張天雪何菲工作單位：浙江師范大學