務工人員子女教育后續問題分析論文

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[摘要]2008年秋，我國政府在農村已經實現免費義務教育的基礎上，進一步在城市全面推行義務教育免除學雜費政策，外來務工人員子女在流入地接受義務教育的問題已經基本得到妥善解決，但是外來務工人員子女教育后續問題又接踵而至。外來務工人員子女教育該由誰來管、義務教育經費究竟該由誰來埋單、流入地與流出地怎么銜接、外來務工人員子女學籍及隊(團)籍怎樣管理以及如何防止外來務工人員子女在教育過程中遭受隱性排斥，這都是外來務工人員子女教育中不容忽視的問題。

[關鍵詞]外來務工人員子女；義務教育；教育政策

2008年秋，我國政府在農村已經實現免費義務教育的基礎上，進一步在城市全面推行義務教育免除學雜費政策，外來務工人員子女在流入地接受義務教育的問題已經基本得到妥善解決；但是外來務工人員子女教育后續問題又接踵而至。如何解決好這些問題已經成為我國基礎教育面臨的重大課題。天津教育科學研究院為此專門成立了課題組對外來務工人員子女教育后續問題進行了專門的調查研究。

一、外來務工人員子女教育該由誰來管

(一)政策的缺失及問題

我國政府針對外來務工人員子女教育主要采取“兩個為主”政策：“以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主。”這一政策問題在于：一是與就近入學政策相矛盾。2006年6月修訂的《義務教育法》第12條明確規定：“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。”這就標志著對戶籍地政府而言，承擔戶籍所在地適齡兒童少年義務教育的管理責任是責無旁貸的，但對于非戶籍人口子女因為其戶籍不在流入地政府管轄范圍之內，加之《義務教育法》沒有對流出地政府的責任進行明確規定，實際上，這就代表著流出地政府對外出務工人員子女接受義務教育沒有責任。

二是與以縣為主的管理體制相矛盾。2006年新修訂的《義務教育法》第7條指出：“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”而“兩個為主”政策事實上是由中央政府出面將流出地政府的義務教育責任轉嫁至流入地政府的身上。這種管理體制最終導致了流出地政府無任何責任，而流入地政府消極落實中央政策的問題。

此外，國家統計局在進行統計時，將外來務工人員子女列為流動人口，而不屬于戶籍人口數；教育部門對入學率、鞏固率或保留率的統計也以戶籍人口為統計口徑。這就造成了一些地區特別是外來務工人員子女較多的地區可以不把外來務工人員子女教育作為重要工作加以解決的問題。

(二)政策建議

從短期來看，我們可以從以下幾方面著手。第一，將“兩個為主”具體化，進一步明確中央政府以及流入地政府與流出地政府各自的責任，形成良性的外來務工人員子女教育協作機制。第二，在教育管理部門成立專門的外來務工人員教育管理機構，具體負責加強與公安、財政、勞動保障等機構的溝通，從宏觀上把握外來務工人員子女的數量、流動情況、教育的需求等，解決外來務工人員子女教育中遇到的一些問題。例如：張家港市教育局就成立了一個專門對外來務工人員子女教育進行協調管理的科室，按照“挖掘潛力，積極吸納，平等對待，熱情服務”的原則，以超常規的熱情、超常規的努力、超常規的舉措，確保外來務工人員子女教育工作真正得到落實。第三，修改義務教育法，改依戶籍地就近入學為依居住地就近入學。第四，國家統計局應該改變統計口徑，將以戶籍人口作為統計口徑改為以常住人口為統計口徑，以引起流入地政府對外來務工人員子女教育的重視。第五，開展強有力的外來務工人員子女教育情況專項督導，全力促進外來務工人員子女能夠接受平等的教育。

從長遠來看，國家要徹底消除二元戶籍制度，逐漸將農業戶口與非農業戶口、本地戶口與非本地戶口的界限消除，建立全國統一的一元化的戶籍管理制度。

二、義務教育經費究竟該由誰來埋單

(一)政策的缺失及問題

義務教育經費問題政策方面的缺失主要表現為兩個方面。

一是義務教育投入體制自身存在矛盾。從現有體制來看，這種義務教育投入體制其實是由中央政府出面，把流出地政府對其戶籍人口適齡子女接受義務教育投入的責任轉移到流入地政府身上。同時，中央政府又將自身應該承擔的義務教育經費支付給流出地政府，凸顯出財權與事權的嚴重不對稱性。在教育投入大為增加卻沒能獲得相應補償的條件下，流入地政府只能夠采取消極抵制的舉措。

二是對于戶籍地(流出地)政府而言，承擔適齡兒童少年義務教育的投入責任具有“屬地問責”的強制性質，但是流出地政府則視流出的兒童少年為“潑出去的水”，根本不愿意再承擔任何經費投入和管理責任。流出地政府因此既得到了國家應該承擔的外來務工人員子女接受義務教育的經費，又被“豁免”了對流出兒童的義務教育責任，自然樂得逍遙。對于流入地政府而言，對外來務工人員子女接受義務教育雖有一定的責任，但是由于外來務工人員子女屬于“非戶籍人口”，因此流人地政府往往把接納非戶籍學生入學視為一種“額外負擔”。加之，由于外來務工人員子女的持續快速增長，若嚴格按照現有的義務教育投入機制解決外來務工人員子女的義務教育問題，流入地政府就會普遍面臨巨大困難，如財政壓力巨大、教育用地緊張、學校校舍不足、教師資源短缺等。流入地政府面對這些困難，雖然心有不甘但也只能“消極抵抗”。

從地方政府的角度看，流出地政府認為：外來務工人員為流入地建設作出了巨大貢獻，提供了財政稅收，其子女理應享有與流入城市市民子女同等的受教育權利，享有平等的受教育機會。流人地政府則認為：外來務工人員雖然為本地發展作出了巨大貢獻，提供了財政稅收，但是由于大量外來務工人員子女進入本地學校就讀，需要為外來務工人員子女接受義務教育支付巨額費用，給本地財政帶來了巨大的財政壓力。這些費用包括：學生人均公用經費、教職工編制增加經費、教職工工資經費、學校建設經費等。因此，流入地政府教育投入的積極性不高。現行的義務教育投入體制已經造成了“流人地政府外來務工人員子女越多，地方政府財政壓力越大”的情況。

(二)政策建議

從短期來看，第一，政府要將“兩個為主”具體化，明確規定流入地政府與流出地政府在外來務工人員子女義務教育經費中的合理比例。其中，至少流出地政府應該將國家支付流出人員子女的義務教育經費拿出來，實現學生在哪里就讀，就在哪里享受國家給予自己的相應義務教育經費的目標，構建科學合理的流入地與流出地政府的合作機制。第二，實行義務教育卡或義務教育券制度。即將國家和各級政府應該支付給每個外來務工人員子女的義務教育經費由流出地政府按生均經費直接分配給每位適齡兒童，并以義務教育卡或義務教育券的形式發放。外來務工人員子女到哪個學校就讀，就由這所學校憑義務教育卡或義務教育券到有關金融部門兌付為本校教育經費。第三，實行以外來務工人員子女義務教育為導向的財政轉移支付制度。中央政府必須在全國范圍內實行財政轉移支付，一是根據各地區外來務工人員子女接受義務教育數量進行統一標準的轉移支付；二是加強教育審計力度，保證專項財政轉移支付的資金能夠做到專款專用。第四，國家可以考慮設立外來務工人員子女接受義務教育專項基金，對流人地義務教育經費進行適當補貼；或者通過發行教育彩票，將所得收入用于支持流人地政府更好地實施外來務工人員子女義務教育。第五，建立外來務工人員子女教育救助基金，幫助這個越來越龐大的弱勢群體，以使之有更多的機會享受優質的教育資源，逐步縮小本地居民子女與外來務工人員子女接受優質義務教育的差距。

從長遠看，一方面，國家可以建立中國教育銀行。總行設于北京，隸屬教育部與人民銀行，各省市自治區設立分行，各區縣設立支行。其主要負責對教育經費，尤其是義務教育經費的收支掌控。另一方面，建立由國家統籌義務教育經費，形成中央政府埋單，地方政府管理的新機制，依據實際就讀人數，劃撥經費。再者，建立以納稅人身份為基礎的免費享受義務教育權利的體制，實現外來務工人員子女接受義務教育在機會、過程與結果上的真正均等。三、流入地與流出地教育怎么銜接

(一)政策的缺失及問題

一是目前我國實施的新課程改革加大了外來務工人員子女在接受流人地與流出地義務教育時教材對接的難度。這就在無形中加大了外來務工人員子女適應流入地或流出地教育的難度。

二是外來務工人員子女在接受完流入地義務教育后，高中階段教育必須回原籍就讀的問題。回原籍，學的與考的都不一樣；不回原籍，外來務工人員子女將面臨高額的擇校費、借讀費。即便如此，在高考逐漸實現各省市自治區自主命題、嚴打高考移民、大學錄取新生存在區域差異的情況下，外來務工人員子女仍面臨著十分艱難的選擇。同時，流入地政府也面臨十分棘手的問題：允許外來務工人員子女在本地接受高中階段教育，參加高考，勢必形成高考移民潮；不允許，又將導致大批接受完義務教育的外來務工人員子女滯留本市，加大就業壓力，或導致大批外來務工人員子女回流，形成新的留守兒童大軍。

(二)政策建議

從短期來看，第一，建議有條件的流入地政府向外來務工人員子女敞開高中階段職業教育的大門，允許外來務工人員子女報考中等職業學校。第二，建議可在四個直轄市及外來務工人員子女流入較多的地區率先實行外來務工人員子女可在流入地參加春季高考的試驗，允許外來務工人員子女在流入地參加春季高考，報考流入地高職。第三，在過渡階段，暫時可以實行雙重高考制度，即可以由流入地考試部門單獨組織外來務工人員子女在流人地參加高考，但用的考卷是全國統一的考卷或流出地的考卷，考完后由流出地組織錄取工作。

長遠來看，一方面，國家可以建立中國考試院。除了具體統籌負責各級各類考試外，我國可以模仿西方的水平考試(例如托福、雅思、GRE)，加大對基礎教育階段水平考試研究的力度，逐漸建成基礎教育階段各個年級的水平考試庫。這樣既可以解決教材不一問題，又會解決在此地學習也能在彼地參加考試的問題。另一方面，伴隨著高等教育普及化、二元戶籍制度的打破、區域教育差異的縮小等，逐漸實現外來務工人員子女有權利在流入地或納稅地上高中、考大學的目標。

四、外來務工人員子女學籍及隊(團)籍如何管理

(一)政策的缺失及問題

政策的缺失問題表現在以下兩方面。一是缺乏必要的統一的外來務工人員子女學籍與隊(團)籍管理規定，這就使外來務工人員子女的學籍與隊(團)籍管理處于無序狀態。各有各的章程，各有各的管法，各有各的規定。二是流入地的學籍與隊(團)籍管理難以實現無縫對接，常常是項目不一，條目不一，這些都亟待進行統一管理。

(二)政策建議

一方面，在全國范圍內統一規范義務教育階段學生的學籍與隊(團)籍管理卡，實現在中華人民共和國范圍內義務教育學籍管理卡與隊(團)籍管理卡的完全統一。另一方面，建立國家統一的義務教育階段學生學籍與隊(團)籍管理網站。為每一位適齡兒童建立專一的、規范的、統一的學籍與隊(團)籍電子卡，將所有學生的基本情況、學習情況、入隊及入團情況等統一登記、統一管理，做到全國一盤棋。

五、如何防止外來務工人員子女在教育過程中遭受隱性排斥

(一)政策的缺失及問題

目前，伴隨著各項外來務工人員子女教育政策的頒布與實施，更深層次的隱性排斥問題日益彰顯。例如，許多流入地重點學校不把外來務工人員子女納入招收范圍；外來務工人員子女上學的身份大多被界定為借讀；設置專門面向外來務工人員子女的學校；為外來務工人員單獨編班；不單獨編班而單獨編組；在排座位、評獎、評優、考試競賽、文體活動、入隊入團等方面存在歧視。

此外，各地推行新課程改革，出現了教材不一、教學進度不同與教材難度差異等現象。這給外來務工人員子女帶來了教材適應上的困難，進而造成課程歧視。加之，外來務工人員子女大多學習基礎較差，家長文化程度較低，也使之遭到隱性排斥。

(二)政策建議

第一，出臺相關政策，明確規定禁止針對外來務工人員子女教育的各種歧視政策與做法，以保證外來務工人員子女能夠在學校內享受到平等、無差別、無歧視的教育。

第二，實施全納教育。全納教育是在聯合國教科文組織的倡導與推動下逐漸發展起來的全新的教育理念，主要強調五大原則：每個人都擁有受教育的基本權利；每個人都有其獨特的特性、興趣、能力和學習需要；教育必須考慮到這些特性和學習的廣泛差異；學校要滿足有特殊教育需要的兒童；學校要接納所有兒童，反對歧視。基于此，各級政府都必須保障外來務工人員子女平等接受義務教育，任何學校都必須平等接收外來務工人員子女就讀。

此外，近期外來務工人員子女教育又出現了三個新問題。一是由子女隨外來務工人員遷移向外來務工人員隨子女遷移問題。即為了使子女接受更好的教育，哪里教育優質，外來務工人員就到哪里務工的情況。二是外來務工人員子女教育黑中介問題。即有一些外來務工人員專門通過幫外來務工人員或老鄉的子女辦證，來助其子女在教育發達城市入學，并從中漁利。這一現象為順利解決外來務工人員子女入學罩上了又一層陰影。因此，流入地政府必須加強管理，使真正的外來務工人員子女可以順利入學，同時又制止非外來務工人員子女違規入學。三是金融風暴的沖擊令許多外來務工人員返回流出地。這一方面導致了有些流人地學校因外來務工人員子女大量流走而出現教室、教師過剩現象；另一方面則導致流出地學校人滿為患。

外來務工人員子女教育關鍵問題已經遠遠超出了教育的范疇，它與城市管理、戶籍制度、稅收政策、公民權利等一系列社會、政治、經濟問題緊密聯系在一起。只有多方聯動，才有可能徹底解決外來務工人員子女教育問題。

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