建設當代學校規章的思索

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摘要：建立現代學校制度的過程就是論文對現有學校制度進行變革和創新的過程，也是現有學校制度進一步完善與發展的過程，必須結合學校目前的制度狀況、發展實際以及外部環境的情況，從條件與基礎方面考慮可能性與可行性。中小學建立現代學校制度應該從行政管理制度、舉辦制度與內部管理制度三方面進行創新。

關鍵詞：中小學；現代學校制度；創新

一、中小學的行政管理制度創新

其一，明確地方政府對中小學的行政管理權，加強其能力與責任意識。依照法律規定，中央政府應將具體管理中小學的權力下放到地方政府，由地方政府全面負責中小學的公共管理工作，激勵地方政府根據當地實際對管理學校的制度做出適應性的安排和決策，使其更好地回應當地人民接受良好基礎教育的需求。面對全國基礎教育發展不均衡的狀況，中央政府應根據各地情況，為地方政府發展和管理基礎教育提供支持與幫助，加強其行政能力與盡責意識，通過雙方的合作來達到基礎教育的國家目標。

其二，明確縣級以上教育行政部門對中小學的行政管理權，加強其統籌能力。依照法律規定以及基礎教育管理體制改革的政策規定，地方政府對中小學的管理權主要由縣級以上教育行政部門來行使，而不能進一步下放到縣級以下的政府機構。地方政府應根據本地教育發展的實際情況，加強教育行政部門的統籌能力，突出其在處理相關教育事宜中的領導地位，更好地協調財政、稅務、規劃等政府部門對教育的管理工作，形成相對集中統一的中小學行政管理制度。

其三，明確行政管理權是公共管理權力，依法對中小學平等行使。中小學因不同的舉辦性質而有各種不同的類型，政府在行使對不同類型的中小學的行政管理權時，必須依法平等地行使，不能有歧視和不公正現象。為此，應該統一對公辦中小學和非公辦中小學的行政管理機構，由一個行政部門統一來行使公共管理權力，并按照一視同仁、為學校發展服務的原則對待不同類型的中小學。

其四，明確行政管理權是有限的法定的，不能侵犯舉辦者、學校的法定權利。行政管理權是法定的由政府代表國家統一行使的管理權，其特點是有限的強制，也就是在法律規定的權限范圍內行使是強制的，如超出權限范圍變成無限的，則是違法的、會被強制的。地方政府在對中小學行使行政管理權時，必須合法，絕不能侵犯舉辦者、學校以及相關利益主體的法定權利。從行政管理權與法定權利而言，行政管理權應是對法定權利的保障權，法定權利規定著行政管理權的邊界。因此，縣級以上地方政府要明晰行政管理權的法定界限，明確對中小學相關主體權利的保障責任，推進依法行政，維護法定權利。

二、中小學的舉辦制度創新

其一，從法律層面進一步細化舉辦者的權利與義務，確保權利與義務的平衡性與對稱性。目前的法律對舉辦者的權利與義務的規定比較簡略，法定權利僅有一項，即按照國家有關規定，確定其所舉辦的學校或者其他教育機構的管理體制；法定義務也僅有一項，即負責籌措辦學經費。法律對舉辦者確定學校的管理體制沒有進一步的規定，這既不利于保障舉辦者權利，也不利于約束舉辦者權利的過度使用。法律僅對國家作為舉辦者的法定義務進行了進一步的規定，規定了辦學經費來源、標準與辦法，對國家作為舉辦者保障辦學經費給予了征稅、收費等相應的權利，但對非國家的舉辦者如何籌措經費沒有相應規定。這既不利于依法規范這些舉辦者的籌措經費行為，也不利于這些舉辦者依法籌措經費，不能為舉辦者更好地籌措學校經費提供法律依據。

其二，從法律層面或政策層面進一步明確公立中小學的舉辦者及其責權。公立學校的舉辦者是國家，實際上是各級政府在代行國家作為舉辦者的責權，但是法律對于各級政府在舉辦中小學中的責權沒有明確的規定與安排。從責任來說，各級政府如何分擔作為舉辦者的投入責任，如何明確各級政府分別作為哪些學校的舉辦者，特別是如何明確中央政府與地方各級政府對公立中小學承擔的舉辦者責任；從權利來說，各級政府如何行使對舉辦學校享有的權利，如何分享在確定學校管理體制方面的決策權，如何行使這種決策權等。同時，作為舉辦者的政府在行使學校管理體制方面的決策權時，如何與作為公共管理者行使的行政管理權相區分，兩者的界線在哪兒。這些根本性的問題，都需要法律或政策做出基本的制度安排，從而能真正落實各級政府對中小學承擔的舉辦者的投入責任，為不投入或投入不足提供明確的法律責任承擔者。同時為各級政府合理分享對公立中小學的內部制度安排上的決策權提供依據，使公立學校在更好地體現中央利益的基礎上照顧到地方的利益。

其三，從法律層面或政策層面進一步明確非公立中小學的舉辦者資格。從法律的原則規定上，任何合法的組織或個人都有權利成為中小學的舉辦者，但從中小學的性質及設立學校的法律標準來看，這種成為舉辦者的權利是有限制的，不是一種無限或絕對權利。法律應對自然人或一般組織成為中小學的舉辦者進行程序、標準、條件等方面的明確規定，從而對權利進行明確的法律限制或規定。這樣，既可為那些想成為舉辦者的組織或個人提供明確的法律保障，也可為政府作為公共教育管理者行使行政管理權提供一個明確的法律依據，為合理合法地設置和管理中小學提供制度保障，也為這些非公辦中小學的長遠發展提供一種制度保障。

其四，從法律層面或政策層面進一步形成對非公立中小學的舉辦者激勵。由于教育的公益性質、特別是基礎教育的國民性質，舉辦中小學本身不能帶來經濟上的利益，如何從制度上激勵和吸引非政府的舉辦者積極舉辦非公立中小學，推動基礎教育事業的發展，仍是一個需要考慮的問題。舉辦基礎教育既是政府的責任，也是社會的權利和責任。法律也規定政府鼓勵非政府的各方舉辦教育。這就要求政府作為公共教育管理者要盡到鼓勵的責任，要采取有力的措施對非公立中小學的舉辦者進行激勵。這種激勵既可以是非經濟的制度安排，如榮譽、名聲等，也可以是經濟的制度安排，如財政獎勵、財政補助等。應該說，政府作為中小學的舉辦者和非政府中小學的舉辦者享有同等的法律權利與義務，政府作為舉辦者沒有權力排斥非政府的舉辦者，政府作為公共教育管理者也沒有權力對非政府的舉辦者采取歧視或不公平政策。

三、中小學的內部管理制度創新

其一，通過決策制度安排保障舉辦者合法利益。學校的決策制度安排最為基本的一點就是要體現舉辦者的合法利益，保障舉辦者擁有一定的決策權。借鑒現代企業制度對股東利益的保障制度，學校的決策制度安排應有三個基本要素：(1)解決誰有決策權問題，一般應是舉辦者會議或舉辦者代表會議作為最高權力組織，由它來決定決策權的分配、行使制度，最為基本的是決定決策權的代行機構方式及組成；(2)解決如何行使決策權問題，一般應是學校董事會或學校理事會等決策機構的決策制度安排，包括決策權限、決策程序等，代表舉辦者會議具體行使有關學校的決策事宜；(3)解決如何監督決策權行使問題，一般應是學校監事會或學校設獨立董事方式，代表學校舉辦者利益監督代行決策權的機構或個人的決策權行使。現代學校制度的決策制度安排因其舉辦者不同，而有著不同的安排，但其基本的安排應使決策權合理配置、高效運行、監督有力，保障舉辦者合法利益，體現舉辦者辦學思想與辦學理念。由此來看國家舉辦的中小學，其決策制度安排應明確中小學的具體舉辦者或舉辦者代表，明確舉辦者擁有的決策權以及決策權在學校內的具體行使方式，將舉辦者利益通過決策制度安排內部化，從而保障國家作為舉辦者對中小學所持有的理念與辦學目的。非國家舉辦的中小學，其決策制度安排首先是在法律框架內進行的合法的決策權安排，其次也應明確決策權在舉辦者間的分配、明確代行機構及監督方式。具體而言，對于舉辦者是個人的，其決策制度安排重點解決決策權的科學與民主問題，防止個人過度集權；對于舉辦者是多人或多個組織合作的，其決策制度安排重點解決決策權的合理分配問題，防止無法做出決策。

其二，通過執行制度安排保障法人利益。國家舉辦的中小學校，其執行制度應該是繼續完善校長負責制，賦予校長明確的執行權力以及組閣(安排校內管理權力制度)的權力，改善其績效評估與激勵機制，使其充分代行國家對于學校的內部運作權，推動學校發展。非國家舉辦的中小學校，其執行制度安排也應是完善校長負責制，明確校長選任、執行決策以及業績考核制度，明確校長管理學校事務的相對完整的權力，避免決策者越權和過分干涉校長的執行權。

其三，通過監督制度安排保障成員利益。現代學校的監督制度安排應分為三個層次：一是在決策權上有相應的監督安排，這種監督安排是代表學校成員的利益的監督，從決策上保障成員的法定利益，一般而言采用學校成員(教師、學生)代表進入決策機構享有決策權的方式或專門享有監督權的方式來安排。二是執行權上的監督安排，也就是對校長行使權力進行監督。這種監督安排更多的是讓學校成員或代表參與管理，或是落實法律對教職工代表大會、工會組織的安排，保障學校管理權的行使不侵犯教師的合法權利。三是成員權利日常保障上的監督安排，也就是一種常設組織或監督專人，是日常保障、補償、救濟成員合法權利上的監督安排，主要負責對日常管理行為中出現侵權時做出一種迅速反應，發揮權利補償與救濟保障作用。

其四，通過督導評估制度內部化安排保障公共利益。學校制度安排中除了通過學校行政管理制度、學校舉辦者制度來保障學校的公共利益外，更為重要的是將社會或公眾對學校利益的要求內部化，使學校正常運行與發展的過程就是社會公共利益得到保障和發展的過程。學校的督導評估制度安排要體現和保障公共利益，需要有如下基本安排：一是在決策制度、執行制度與監督制度安排上有公眾利益的代表者，一般而言是指社區或家長的代表者在學校的決策、管理與監督上有參與機會。