探索法理視域下公立學校教師的地位

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摘要：教師與政府問的行政法律關系是固有的，這源于國家在行使教育公共權力中對教育人力資源控制的需要。公立中小學校教師職業(yè)的自然屬性是履行教育教學職責的專業(yè)人員，在社會屬性上是提供公共教育服務的特殊公職系列人員。因此，公立中小學校的教師處于提供公共教育服務的、屬于公職系列的專業(yè)技術人員的法律地位。

關鍵詞：公立中小學校；教師；法律地位

教師的法律地位是指教師作為專業(yè)人員的法定條件和權利。不同國家教師的法律地位的確定和調整取決于各國社會政治經濟背景、隸屬法系、法律傳統(tǒng)以及學校教育機構的性質。本文采用法理學和比較的方法，首先探討公立中小學校教師和政府的關系，然后分析公立中小學校教師的自然屬性和社會屬性，最后推理出我國公立中小學校教師的法律地位。

一、公立中小學校教師和政府的關系

從公立學校教師自身職業(yè)的特點看，教師職業(yè)的產生和職業(yè)定位與國家的教育控制權和學校教育的制度化密切相關，它是伴隨著教育權力主體的轉移、教育納人到國家權力視野和教育由私人事務向公共事務的演變而逐漸形成的。

教育發(fā)展史和人類社會發(fā)展史的研究表明，教育這種“超生物遺傳方式”最早在原始社會產生后，很長一段時間內對兒童的教育，主要是年長者的一種道德倫理意義上的權利和義務。隨著人類社會生產力的發(fā)展和家庭形態(tài)、內涵的日趨完善，家庭的教育權利和義務成為文明社會普遍存在并保護的“第一教育權”，至今我國憲法仍然保護這種天然的教育權。進人階級社會后。國家開始涉及教育領域，但是這時教育仍然主要是一種社會活動，國家對教育的影響和控制一般是采用間接的手段，如采用科舉選士等人事選拔方式。近代公共教育的產生和發(fā)展促使國家教育權的真正出現(xiàn)。各國普遍建立了義務性的國民教育制度，國家教育權普遍強化，并成為現(xiàn)代教育權的主體，各國都設立教育行政機構代表國家承擔舉辦和管理教育的職責。特別是社會主義國家，從建立一開始就把教育視為無產階級國家的職責。

國家行使教育公共權力，保障義務性的國民教育制度，實現(xiàn)國家教育目標的主要基礎之一，就是國家對教育過程中需要的人力資源的控制，其中包括對教育者的控制。因此，建立師范教育體系、培養(yǎng)受過專業(yè)訓練的教育者，對于國家教育權的實施具有重要的意義，即國家通過培養(yǎng)一定數量和質量的教師隊伍來保證并不斷擴大國家教育權的實施，同時確保國家教育目標的實現(xiàn)。鑒于公立學校教師在實現(xiàn)教育的國家責任中的重要意義，許多國家都把教師納人到國家公務系統(tǒng)，或者雖然不是公務員但是享受公務員同等的待遇。可見公立中小學校教師和政府之間構成教育行政法律關系。

政府與公立中小學校教師之間的行政法律關系歷來就是存在的，這種關系源于教師職業(yè)的產生和特點，是固有的、不可改變的。教育行政機關依照教育法律規(guī)定對公立中小學校教師實施資格考試、招聘錄用、培養(yǎng)和培訓、考核與評定、職務晉升與獎勵等行政管理活動。教師必須服從這種管理，在涉及到教育教學事務時二者的權利、義務和責任都是法律規(guī)定的。當然，政府與公立中小學校教師之間的這種行政法律關系的內涵、各自的權利義務要求和發(fā)生糾紛的處理方式，在不同的時代有不同的特點。我國在改革開放之前，教師仍是“國家干部”身份，教育行政機關掌有教師管理的絕對權力，教師則有絕對服從的義務。教育行政機關對教師的任免、獎懲等僅適用于內部人事管理的權利義務體系。實際上二者構成內部行政法律關系，類似于傳統(tǒng)上大陸法系的公法上的特別權力關系。

1986年2月國務院《關于實行專業(yè)技術職務聘任制度的規(guī)定》之后，原國家教委決定在各級各類學校實行教師職務聘任制度，開始改革教師的“國家干部”身份。雖然公立中小學校教師具有公職身份，但他不是在國家行政機關中工作的行政級別系列的公務員。教師作為行政相對人與教育行政機關發(fā)生法律關系時，不具備內部管理權利義務的一些特定的形式，如命令權力和服從義務不像以前那樣具有職位層級性。教育行政機關在實施教師資格證書的行政許可行為、罰款或取消教師資格證書等行政處罰行為時，要遵循法定的程序，否則教師就可以以侵犯其程序權利為由通過司法機關以行政訴訟方式主張權利。同時，教育行政機關或其所屬公務員在履行職務過程中發(fā)生過錯行為，侵犯教師權益，符合《國家賠償法》規(guī)定的賠償范圍的，教師可以申請國家賠償。

二、公立中小學校教師職業(yè)屬性的分析

1．公立中小學校教師職業(yè)的自然屬性是履行教育教學職責的專業(yè)人員

教師職業(yè)的自然屬性是履行教育教學職責的專業(yè)人員，公立中小學校的教師也不例外。我國學校內部主要存在三種崗位，分別是專業(yè)技術人員、管理人員和工勤人員，其中教師屬于專業(yè)技術人員。從時代要求和社會發(fā)展趨勢來看，在當代中國社會轉軌的過程中，學校教育體制發(fā)生了深刻變革，教師的工作環(huán)境和從業(yè)方式也處于急劇變化之中，教師專業(yè)化成為當今世界各國普遍關注的一個重要議題。l966年l0月，聯(lián)合國教科文組織巴黎會議發(fā)出的《關于教師地位的建議》明確指出，教育工作應被視為專門職業(yè)，教師職業(yè)是“建立在有關學科基礎之上的一種專門性強的社會職業(yè)，必須是經過專業(yè)訓練，長期研究，獲得并保持專門知識和特殊技術，承擔著對學生和社會進步的責任，有高度責任感的人，才能適宜教師職業(yè)”。近年來世界各國都在不斷努力推進教師專業(yè)化的進程，20世紀90年代以來，隨著知識經濟和信息技術的崛起，教師職業(yè)進入G0ds0n所稱的“恪守原則的職業(yè)精神”時代。在傳統(tǒng)的工業(yè)社會中，教師可以以穩(wěn)定的國家公務員或者是白謀職業(yè)、自立發(fā)展的合同工的身份存在。但在依靠知識和信息技術的時代，教師已經不應是市場化公民社會中“瘦身”政府的人和企業(yè)式的服務提供者。“新的教師職業(yè)不能只成為技術性工作，為了實現(xiàn)教育標準化和追求考試成績只關注教學技術而忽視教育目的，工作強度無限增大，就像私立部門的雇傭員工那樣；也不能固守原來僵化、不鼓勵創(chuàng)新的教師公務員管理模式。”教師(包括其他專業(yè))需要接受“市場的沖擊和重塑政府的更強的控制和監(jiān)督”，教師將由一種熟練職業(yè)轉為專業(yè)運作方式，這會使教師人力資源的配置和使用發(fā)生改變。一些國家在教育私營化和分權化政策的沖擊下，公共部門的雇傭模式開始轉向一種合同雇傭關系，賦予學校更大的人事管理權。特別是在高等教育領域，教師由與國家、政府結成服務關系轉變?yōu)楹贤P系，教師的工作條件受私法下雇傭合同的調整，教師的義務可以由作為法律雇主的學校與教師在個體或集體的基礎上雙邊協(xié)商決定。在公立中小學校教育領域，教師的權利和教師勞工關系在幾股力量的沖擊下被重新塑造，我國公立中小學校教師的法律地位受到教育體制改革的重大影響，“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員”這一特征受到法律保護。基于此特征，中小學教師的公務員身份被取消，私法的契約精神越來越多地滲入到教師管理領域，影響著教師的法律地位和從業(yè)方式，教師與教育行政機關、學校的法律關系正在發(fā)生深刻的變化。

2．公立中小學校教師的社會屬性在于提供公共服務，屬于公職系列

公職人員包括兩類人員：一是在政府部門工作的公務員，二是在政府機構中和各類事業(yè)單位中工作的、非公務員系統(tǒng)的專業(yè)技術人員。公立學校教師職業(yè)從屬于公職系列，“起源于現(xiàn)代國家把普及義務教育視為國家的事業(yè)和把對它的管理當作政府行為，從而用國稅收入支付教育公務員——教師的工資，由他們執(zhí)掌這一國家事業(yè)和完成這一政府行為”。因此，從法理上講，公立學校教師既不是分文不取的義務勞動者，也不是由私人機構付酬的勞動者，而是由國家付薪并確保各種福利待遇的、從事特定的教育教學工作的公職人員。可以說，公立中小學校教師職業(yè)本身必然使其從屬于公職系列，尤其是在基礎教育階段，教師職業(yè)的公職性尤為突出。

進入20世紀80年代以來，政府、市場、社會和教育的關系發(fā)生了深刻變革，教育的社會性質也發(fā)生了改變。學校自主管理權的擴大，使教師多采取合同形式從業(yè)，但并不等于否定教師的公職身份，而是根據時展賦予教師職業(yè)新的含義，即在傳統(tǒng)的模式上融人能力、績效、競爭等具有市場色彩的因素，以提高公立教育質量和建立現(xiàn)代化的教師管理制度。我國白20世紀90年代以來，公立中小學校教師任用制度摒棄了“國家干部”身份時的行政任命制，轉變?yōu)榻處熉殑掌溉沃啤Ｆ淠康脑谟诟淖兘處煹膯挝凰兄疲ⅰ澳苓M能出，能上能下”的用人機制，以適應教育領域日趨激烈的競爭，促進教育人力資源的合理配置和使用，最終提高教育質量。對于改革引起的教師法律身份的變化，在理論邏輯上，公立中小學校教師仍是由國家付薪并確保各種福利待遇的公共服務的提供者。這就意味著“教師與國家之間事實上是種‘雇傭’關系，教師應當是國家代表者，在教育活動中必須體現(xiàn)國家意志”。從現(xiàn)實來看，由于教師資格有明確的法律規(guī)定，公立中小學校教師的工作場所是國家舉辦的學校，他們的工資收入、福利等由國家財政負擔、職務由政府的教育行政部門聘任，因此，教師仍是國家公職人員。從長遠來看，我國政府職能的轉換、市場經濟的完善、法制的健全都會經歷一個相當長的時期。在這段時期內，教育處在由國家獨攬的事業(yè)向“第三部門”的逐漸轉變中，市場和計劃兩種資源配置機制在教育領域內滲入的程度也處于過渡階段中，兩種力量誰占主導地位尚未形成最后格局。在這種情況下，很長一段時期內國家的行政公共權力仍會在教育領域內占主導地位。尤其在義務教育領域，因為它受市場的影響比較小，也是國家法定的適齡兒童必須接受的教育，所以國家對義務教育的控制地位不容動搖。在每個公民都必須接受教育的意義上，政府要保證這種服務事實上被提供，而且要達到政府認為滿意的標準。只要國家仍對基礎教育負主要責任，為了實現(xiàn)國家的教育目標不放棄對基礎教育的控制，公立中小學校教師職業(yè)的公務性質就不會被取消。教師聘任制并不必然改變公立中小學校教師與國家的公務關系，公立中小學校教師工資仍由國家負擔，教師職業(yè)仍可以享有社會公費醫(yī)療、保險福利待遇以及職業(yè)的穩(wěn)定性等公務員特性。這也是保證我國公立中小學校教師職業(yè)具有吸引力、確保教師待遇、鼓勵優(yōu)秀教師長期從教的關鍵舉措。

三、公立中小學校教師的法律地位分析

l、國外公立中小學校教師的法律地位

各國都把教育看作是國家興辦的公共事業(yè)，教師受國家委托執(zhí)行國家意志，按國家的教育計劃和培養(yǎng)目標教育下一代，執(zhí)行的是國家公務，因此，各國都把教師定位于公務員或者公務雇員。法、德、日三國，明確規(guī)定公民在取得教師資格證書并獲得教師職位后，其身份就是國家(或地方)公務員，納入國家公務員行政管理系統(tǒng)中，適用本國的公務員法，或根據教師職業(yè)的特殊性而專門制定的教育公務員法。日本文部省認為，教師人事政策的管理和操作問題，只能由教育行政機構決定，地方公務員法禁止教師與地方教育機構進行集體談判。德、法兩國，國家立法機關確定教師的雇傭條件，政府和教師協(xié)會無權就此簽署集體談判合同，罷工為非法，要受到法律懲罰。英、美兩國，公立中小學校教師不是國家公務員，而是國家的公務雇員(PublicEmpl0yee)，由公立學校的責任團體(地方教育委員會或地方教育當局)采取雇傭合同的形式與教師簽訂工作協(xié)議，教師的雇傭和解雇不適用于一般的勞工關系法，也不適用于國家公務法律條款，而是由僅適用于學校雇員的法律明確規(guī)定。與其他一般雇傭關系相比，公立學校教師的雇傭合同也受到限制，尤其是在集體談判、罷工、教學責任等方面限制更加嚴格。英國自20世紀80年代中期以來，教師的教學責任由合同約定改為由國家教育和科學部立法詳細規(guī)定，教師不再是基于合同向雇主提供服務，而是基于法規(guī)提供教育服務。美國公立學校教師的雇傭條件很多都由法律規(guī)定，對在公務雇傭領域能否集體談判仍有爭議。一般認為，集體談判并不是維持公立學校的必要手段，因為學區(qū)作為民選的負責公立學校管理的團體，不能向雇員組織妥協(xié)或違法授權，但學區(qū)可以與地方教師組織就學區(qū)有自由處置權的事項，如工作時間、工資、紀律措施、解雇的方式和工作條件等進行協(xié)商。

2．我國公立中小學校教師的法律地位

我國1993年才頒布《教師法》，開始以法律手段解決有關教師的法律問題。該法對我國的教師地位、權利、責任和義務作出規(guī)定，并為確保教師的法律地位，使其責任和義務得以履行、權利得以實現(xiàn)，提出了實行教師資格證書制度、聘任制度、培養(yǎng)和培訓制度、考核制度等。但現(xiàn)有法律仍有明顯缺陷：第一，對教師法律地位的規(guī)定相當籠統(tǒng)，不能很好地運用于法律實踐。比如，法律規(guī)定我國中小學校教師是專業(yè)人員，但到底是什么樣的專業(yè)人員卻不明確，所以教師的法律主體地位并沒有真正確立，教師的地位依然不高。第二，對教師法律地位的保障缺乏嚴格的規(guī)定，以至于在實踐過程中，既不能保證教師有效地履行職責，又不能很好地保證教師的合法權益，也沒有做到以法對教師進行管理。所以，有必要運用法律把公立中小學校教師規(guī)定為屬于公職系列的專業(yè)人員，并參照公職人員和專業(yè)人員的法律具體規(guī)定教師的權利、義務以及法律救濟措施，規(guī)定政府、學校、司法部門在公立中小學校教師管理方面的法定職責，從而確保公立中小學校教師法律地位的確定和實現(xiàn)。具體地說，我國教師既不同于國家公務員，也不同于自由職業(yè)者，而是一種為國家和社會公益事業(yè)工作的專業(yè)人員，即教師是一種特殊的專業(yè)技術人員，他的特殊性在于他提供的是公共服務，并且從屬于公職系列。

公立中小學校教師是被公立中小學校“雇傭”，從事教育公共事業(yè)、特別是義務的國民教育事業(yè)的專業(yè)人員。教師在國家出資設立、國家管理的學校工作，不同于政府機關中的公務員，不隸屬國家行政等級系列。但教師職業(yè)具有公職人員管理的特點，教師與教育行政部門構成行政法律關系。教師的工作不像在行政機關中工作的公務員一樣嚴格執(zhí)行國家的行政權力。作為專業(yè)人員，教師在國家法律允許的范圍內享有一定的教育自由和專業(yè)自主性。與公務員相比，教師權利受到較少的政府限制，在教育教學活動中享有一定的自由度。教師管理要突出專業(yè)人士管理特點，如接受長期的專業(yè)教育，不斷促進專業(yè)發(fā)展；教師要接受公眾對其服務質量的監(jiān)督，要對市場和“顧客”需求作出更加靈活的反映；對教師做出某些處理決定時，要充分尊重專業(yè)內人士和行業(yè)協(xié)會的意見等。為了確保教師特殊公職身份的實現(xiàn)和國家對教師公職人員的法制化管理，當前亟須根據教師職業(yè)的公共性、專業(yè)自主性和聘任制法定制度，加快制定和完善專門的教師法律體系。“十五”期間要盡快出臺人大授權國務院教育行政部門制定的《中小學教師聘任辦法》，同時，要加快有關教師考核、獎懲、繼續(xù)教育和培訓、職稱評定和《教師申訴辦法》等十幾項配套法規(guī)的制定，建立起專門調整教師問題的法律體系，確保教師作為特殊公職人員的權利、義務和責任的履行，真正實現(xiàn)國家對教師的依法管理。

由上述分析可以認為，我國公立中小學校教師處于提供公共服務的、屬于公職系列的專業(yè)技術人員的法律地位。