成人教育治理中政策失靈

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成人教育發展的可持續性，依賴于整個系統的有效協調的組合、運轉，加強對成人教育的治理就是一個很有效的促進成人教育可持續發展的手段。而治理的有效性取決于治理機制的合理性、協調性等多方面因素。在成人教育治理體系中，學校作為成人教育治理的責任主體，是治理效果能否提高的主要責任主體，但同時，政府在這個過程中也有著不可推卸的責任。政府應建立和完善必要的治理機制，以促進成人教育在可持續的發展過程中建立起主動提高治理效果的“自適應性調節機制”，共同保證和提高成人教育的可持續發展。然而，反觀我國成人教育治理的現實，我們發現政府在成人教育治理的過程中存在種種“失靈”現象。深入分析這些問題及其成因，對于政府完善成人教育治理機制，建立服務型成人教育治理體系，充分發揮政府在成人教育發展過程中的公共治理功能具有重要意義。

一、成人教育公共治理中的政府失靈

現代公共管理流派中的公共選擇理論學派用“政府失靈”來概括政府管理行為失當問題。所謂政府失靈（governmentfailure），是指政府公共部門在提供社會服務時由于浪費和濫用資源導致的公共支出規模過大或者效率低下，從而使得個人對社會服務的需求得不到很好滿足的供給無效或低效狀態。“公共選擇學派之父”美國的布坎南(J.M.Buchanan)認為政府失靈的主要表現形式有三種：一是政府政策的低效率(即執行的政策不能確保資源的最佳配置)，二是政府工作機構的低效率，三是政府的尋租活動。按照公共選擇學派的觀點，公共選擇是通過集體行動和政治過程來決定公共物品的需求、供給和產量的行為過程，是一種非市場選擇的資源配置形式，其實施者主要是政府部門，所以也是政府選擇的過程。[1]公共選擇學派以“經濟人”假設①為基礎，分析了在公共管理中經濟人的行為影響、決定和支配集體行為(特別是公共選擇)的方式。正是基于這種人性假設，公共選擇學派認為，在進行經濟決策和政治決策時，政府的行為不可避免地會受到“經濟人”的影響而帶上“經濟人”的特征，在某些情況之下，政府并非總是以集體利益或公眾利益為目標，也有可能為了追求政府成員所組成的利益集團自身的利益而置公眾利益于不顧。也正因為如此，公共選擇學派認為經濟人的特性是產生政府失靈的根本原因，而公共選擇過程中缺乏競爭壓力、缺少降低成本的激勵機制、監督信息不完備等也是導致政府失靈產生的重要原因。對我國成人教育而言，公共選擇學派的政府失靈觀點使我們清醒地認識到政府在治理成人教育這種公共產品的過程中，它可能面臨的公共治理難題和存在的局限性。因為“公共選擇理論以一套悲觀色彩較重的觀念取代了關于政府的那套浪漫、虛幻的觀念。……在這里，有關政府及統治者的行為的浪漫的、虛幻的觀點已經被有關政府能做什么，應該做什么的充滿懷疑的觀點所替代。”[2]所以，客觀分析認識政府在我國成人教育公共治理領域存在的問題，建立服務型成人教育治理體系，才能避免政府在成人教育公共治理中所出現的政府失靈問題。

二、成人教育公共治理中政府失靈的表現

由于我國現行成人教育的供給大多數是基于政府教育部門的公共選擇而進行的，其決定了成人教育的需求、產量和形式，在這個非市場選擇的成人教育資源配置過程中，政府教育部門對服務的忽視所導致的管理失靈正在制約著成人教育公共治理的質量和水平。

(一)成人教育公共治理決策機制不完善美國教授梅格納德?德賽(MeghnadDesai)指出：美國的薩繆爾森(PaulASamuelson)提出公共產品的二分法存在假設上的不足，即他反對薩繆爾森所認為的假定消費者團體擁有一種運行良好的、正式的政府結構，政府可以通過某種渠道揣測出人們對公共產品的偏好。但是，現在的研究者通常認為，要使個體的偏好完全顯示出來并被準確地捕捉到是比較困難的。現行我國成人教育主要依賴政府這個單一的供給主體，而政府部門為了便于決策和操作，在決策形式上主要采用自上而下的機制做出決定，所以成人教育產品的供給不完全是由社會的需求和愿望來決定，而是由上級政府的行政指令來決定，因此，這就使得成人教育產品常常不能很好地適應學員的學習需要，成人學習者的學習主體性得不到體現，只能被動接受自上而下的安排。在我國，成人教育的決策依據主要來自于政府部門自上而下的年度成人教育指令性計劃。與這種情況形成對比的是，政府部門以外的企業、第三部門乃至成人學習者自己，對于成人教育的供給決策都較少投入和參與。這種不盡完善的成人教育供給決策機制，造成決策結果的單一與呆板，社會的成人教育綜合供給能力長期得不到有效拓展與開發。因此，成人教育潛伏著社會參與度太低的巨大隱憂，對成人教育功能的開發造成極大的負面作用。

(二)成人教育治理供給成效不明顯多數研究和實踐表明，政府部門的介入可以有效克服市場失靈的弊端。但是，在克服公共產品市場失靈的過程中，卻有可能會產生政府自身的失靈。“當政府作為公共產品的唯一供給者出現時，政府提供的公共產品沒有競爭對手，也沒有競爭壓力，政府部門就可能會缺少追求公共產品生產成本最小化的動力，最終可能會造成明顯的多余成本，導致政府部門直接進行公共產品生產與供給時的低效率行為”。[3]我國成人教育雖然還不能完全定義為純公共產品，但大多數仍具有公共產品的服務性質，因而同樣面臨此類問題。當前在比較單一供給的模式下，我國成人教育主要依賴政府下屬的相關成人教育職能部門提供，其他社會部門參與得少，沒有形成競爭機制，所以受到政府供給效率的限制，運行機制不規范，缺乏活力，效率低下，進而使得我國成人教育的成本無形中增加，造成有限的成人教育經費的浪費。我國政府部門對成人教育自上而下的供給方式，不僅嚴重影響了我國地區居民的成人教育需求的滿足，也造成了成人教育資源配置的低效率，使得成人教育表現出十分明顯的階段性、短暫性、應付性特征，常常導致成人教育服務能力的整體低效率，嚴重影響了我國成人教育的持續健康發展。

三、成人教育公共治理中政府失靈的原因

目前，我國政府在成人教育公共治理過程中需要破解諸多難題，導致這些問題的產生既有思想認識上的原因，又有當前社會發展指標的影響，還有成人教育自身運行機制以及投入不足所產生的束縛與制約。

(一)在國民教育體系中地位的邊緣與弱化人們對成人教育地位的模糊認識以及對成人教育價值認同的缺失，導致成人教育整體在國民教育體系中被弱化和邊緣化。

1．社會對成人教育在教育體系中的地位認識模糊。在我國科教興國和人才強國戰略的實施過程中，普通教育和職業教育被委以重任，成為中國特色教育體系的兩大支柱，得到國家一系列發展政策的大力支持，尤其是近年來中等和高等職業教育迅猛發展的勢頭是有目共睹的。但是與普通教育和職業教育形成鮮明對比的是，國家對于成人教育的定位一直都比較模糊。以東莞市“十二五”時期教育發展的目標體系為例，“全面普及學前到高中階段教育，提高教育經費保障水平，到2014年實現市級和鎮街財政性教育撥款占財政總支出的比例達到25%以上，全面提升職業教育，新建擴建10所中等職業學校。大力發展成人教育，改善鎮街成人文化技術學校的辦學條件，擴大成人高等學歷教育的辦學規模和遠程教育規模”。在這個目標體系中，普通教育、職業教育都有比較具體的量化指標，但是成人教育的目標卻是模糊的、非量化的。這種對于成人教育的模糊定位傾向從上往下逐級傳遞，并隨著傳遞層級的增加而不斷加強，最終就會演變為對成人教育定位的弱化和邊緣化。

2．成人學習者對成人教育缺乏價值認同。成人教育的重要價值是使成人學習者通過不斷學習而更新知識、提高技能、開發心智，并最終實現成人學習者的全面和諧發展。然而，這種功能價值只有得到成人學習者的認同，才會轉化為他們參與成人教育的學習行為。近年來，雖然國家大力倡導全民學習、終身學習、建立學習型社會等理念，但是普通民眾的自主學習意識仍然不是太強，又由于受到知識貶值等社會現象的影響，他們對于成人教育的價值并沒有充分認知和完全認同，所以他們會比較重視子女的學習，但是卻不一定重視自己的學習。價值認同缺乏的結果是成人學習者教育需求的缺乏，而缺少了學習需求的助推，成人教育在整個教育體系中的發展就失去了動力。

(二)社會發展規劃中指標體系的不良誘導從我國當前社會發展指標體系的設計來看，物實人虛是比較突出的一個特征，具體表現為：社會總體發展經濟指標實，人文指標虛；生產力發展物的指標實，人的指標虛；人的發展數量指標實，質量指標虛。[4]一方面，社會發展指標體系對其中的各種物質指標都在盡可能地加以細化和量化，而社會發展指標體系中人的發展卻常常缺少實際的、帶操作性的量化指標。另一方面，當我們在對社會發展結果進行評價與認定時，也常常以物質化的發展成果為主，而人的發展結果常常沒有成為關注的重點。社會發展指標體系具有重要的導向功能，決定和制約著社會資源投入的領域與范圍，指標體系的物實人虛在教育領域同樣有所反映，成人教育工作的虛位就是其中的表現形式之一。應當說，目前各級政府在思想上對成人教育的積極作用已經有了一定的認識，在政策上對成人教育工作也給予了一定程度的重視和支持。但是，各級教育部門在教育工作實踐中往往還是對成人教育重視不夠。其中一個重要的原因就是國家的經濟社會發展指標體系內容結構不完善，目標導向不全面，成人教育尤其是成人教育在整個社會發展指標體系中居于十分弱勢的地位。而目前社會又主要是通過指標體系來評價政府部門的政績。當社會把指標等同于政績時，各級教育部門就可能會圍繞著那些物質化的指標體系拼政績，在整個指標體系中處于弱勢地位的成人教育就變成了可抓可不抓的軟任務。此外，片面追求經濟增長率和重脫貧輕脫愚，也是造成成人教育陷入治理困境的重要原因。[5]在抓經濟的時候只重視物質上的困難，對思想文化落后反應淡漠，成人教育工作被當作是可有可無的擺設，在這樣的社會背景下，成人教育必然會被實際工作弱化。

(三)教育發展投入中經費支持的先天不足教育經費投入不足是一個長期困擾我國成人教育發展速度與水平的重要因素。整體上，我國教育經費的投入目標是使經費占GDP的比重達到4%，但是目前只有3%左右。有研究者指出，如果假定6歲到24歲的人口應該受教育，把這部分人口占總人口的比重作為一個修正系數，以美國為1，用它去修正公共教育投入，結果發現，我們國家經過調整之后的實際的公共教育投入占GDP的比例從3.3%下降到了2.4%，離4%的目標定位還有很大差距。[6]在這樣的情況下，政府把有限的教育經費更多地投入到基礎教育、職業教育和高等教育，成人教育的投入則受到很大的限制。而且，在我國許多地區采取“以縣為主”的教育經費投入與保障模式，雖然中央加大了對于財力困難地區教育經費的轉移支付力度，但是基層政府還是面臨相當大的教育經費供給任務和壓力，所以地區教育部門只能把有限的教育經費大多投入到基礎教育和職業教育中，對成人教育則難以有大的投入和關注。

四、破解成人教育公共治理中政府失靈的對策

要破解目前我國成人教育公共治理中政府失靈問題，首先要突出政府的服務引導功能，其次要建立比較完善的激勵機制。

(一)突出政府在成人教育公共治理中的服務功能按照新公共服務理論的基本觀點，公共管理部門應該致力于搭建平臺，通過建立各種行之有效的對話機制和決策機制，使民眾的意愿能夠得到充分表達，確保公民廣泛地參與到國家事務和社會公共事務的決策與治理過程中來。對我國的成人教育問題來講，通過與公眾基于平等身份基礎上的對話、溝通和協商，達成共同的價值觀念，使公眾的需要在政府成人教育公共政策和計劃中得到充分的反映，使政府政策和計劃得到有效而負責任的貫徹執行，從而既實現了政府的職能，又滿足了公眾的愿望。這需要做到：一是實現成人教育公共服務決策的民主化與透明化。決策的民主化與透明化必須通過民眾參與公共事務管理的有效渠道來實現，對于成人教育而言，就是要建立起有效的成人教育需求的反映機制、成人教育發展規劃、工作計劃的聽證制度和公示制度，通過決策前和決策中平等、有效的對話與協商，使民眾的教育需求得到最充分的表達。二是強化政府在成人教育公共治理中的服務功能。政府可以通過資源整合、體制和機制創新、搭建產學合作平臺，以社會發展需求為導向專設成人教育項目等，建立一個與區域經濟社會發展相協調的成人教育體系。

(二)完善政府在成人教育公共治理中的投入機制破解成人教育公共治理中政府失靈的難題，還必須完善政府在成人教育公共治理中的經費投入機制。這需要做到：一是要扎實做好成人教育的規劃，適時投入。比如建立成人教育基本建設項目庫制度，根據區域成人教育事業發展和內涵提升的實際需要，按照遵循資源優化配置和資金量入為出原則，分時分段適時安排成人教育項目建設年度計劃。二是要加強地方政府對成人教育的財政投入力度，擴大投入。具體來講，各級地方政府和教育管理部門要根據區域的經濟社會整體發展規劃，結合當地及其社會經濟發展的具體實際與趨勢，明確成人教育的發展目標、任務、內容、重點、階段、步驟和具體措施，使成人教育工作有明確的發展方向，在此基礎上擴大經費的投入力度。同時，要加強成人教育資源統籌力度，統籌成人教育資源配置，增加成人獲得繼續教育的資源量和機會，加強成人教育的工作激勵力度，使更多群眾獲得繼續教育選擇的機會。