農村留守兒童保護立法問題探析

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摘要:立法保護農村留守兒童，既體現《兒童權利公約》的內在精神，同時符合中央在關愛農村留守兒童工作中的指導方向。綜觀我國與農村留守兒童保護的相關立法，一方面是國家立法的滯后，另一方面則是地方立法的積極探索。本文在此基礎上分析國家立法的不足，梳理地方立法的各類模式，為豐富及完善農村留守兒童保護的立法思路提供參考。

關鍵詞:農村;留守兒童;保護;國家立法;地方立法

一、農村留守兒童保護的立法之義

自我國農村留守兒童現象出現以來，實務及學術界從農村留守兒童現象本身到應對策略的探究一直未斷，立足于問題的根本才是行之有效的。解決農村留守兒童問題的思路，一是減少農村留守兒童數量，二是保護農村留守兒童權利。農村留守兒童作為階段性的社會現象，是我國社會城鄉發展不均衡的深刻反映。除了從源頭上減少農村留守兒童數量之外，當前力所能及的則是改善農村留守兒童的處境，從本質上來說應落腳于對該困境群體的權利予以法律保障。立法作為法律保障的首要環節，是保護農村留守兒童合法權利，為其提供良好生存發展環境的根本前提。

（一）立法保護兒童免受不利情形的國際公約精神

《兒童權利公約》作為關愛兒童與保護兒童權利的國際風向標，在對締約國提出的若干措施要求中，立法措施即為首位。《兒童權利公約》第十九條規定“締約國應采取一切適當的立法、行政、社會和教育措施，保護兒童在受父母、法定監護人或其他任何負責照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯。”這意味著，立法在各締約國保護兒童措施中作為必要性手段早已成為國際共識。上述提到兒童受到“忽視或照料不周”，甚至受“性侵犯”的情形，正是我國農村留守兒童在單親監護、隔代監護情形下面臨的典型困境和威脅。采取立法措施保護農村留守兒童，既符合公約精神，也是我國履行公約的應有之義。

（二）依法保護農村留守兒童權益的國家態度

國家對于農村留守兒童群體的保護思路，集中體現于2016年2月國務院印發的《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，其指導思想與總體目標均揭示出國家對健全法律法規、依法保障農村留守兒童權利路徑的認可及重視。《意見》提到“堅持依法保護，不斷健全法律法規和制度機制。確保農村留守兒童安全、健康、受教育等權益得到有效保障。到2020年，未成年人保護法律法規和制度體系更加健全，全社會關愛保護兒童的意識普遍增強，兒童成長環境更為改善、安全更有保障。”根據《意見》，國家依法保護農村留守兒童，健全的立法機制為其基礎。農村留守兒童在家庭監護、人身安全健康、受教育及發展等方面的權利能否依法有效保障，與是否有相關立法以及立法是否完善緊密關聯。國家加強農村留守兒童關愛保護工作，以健全未成年人保護法律法規為長期目標。無論是制定新法，抑或修訂舊法，立法完善都將對農村留守兒童權益保護產生實際影響。

（三）農村留守兒童立法保護的意義

農村留守兒童群體不是孤立存在的，家庭、學校、政府在各自領域與其發生不同的關系。農村留守兒童各項權利的保障，需由相對方同時承擔起對應的法律義務與責任。實踐中農村留守兒童在生存發展中所處的不利狀態，因相關主體對義務責任的未履行或未能全面有效履行所致，例如農村留守兒童的監護缺位往往是由于父母未全面承擔起監護職責，在無法直接照顧、管理及教育未成年子女的情形下，亦未能通過積極履行其它法律義務落實監護職責。對農村留守兒童負有責任的主體權利義務不清、責任不明，將使農村留守兒童權益保護在現實中大打折扣。明確各方主體的權利、義務和法律責任，需要借助立法的途徑來實現，這在《兒童權利公約》及《意見》中均有體現。《兒童權利公約》第三條規定“締約國應承擔確保兒童享有其幸福所必需的保護和照顧，考慮其父母、法定監護人、或任何對其負有法律責任的個人的權利和義務，并為此采取一切適當的立法和行政措施。”《意見》也表明，“加快推動完善未成年人保護相關法律法規，進一步明確權利義務和各方職責，特別要強化家庭監護主體責任，為農村留守兒童關愛保護工作提供有力法律保障。”農村留守兒童的立法保護意義在于，理順農村留守兒童保護網中各層法律關系主體的權利、義務與法律責任，并以農村留守兒童權利保障為最終目標，將各主體在家庭監護、學校教育、政府監管等環節與農村留守兒童之間發生的關系法律化，依靠法律強制力來履行各方對于農村留守兒童的義務及責任，使農村留守兒童保護更具有效性、針對性和可操作性。

二、國家立法在農村留守兒童保護層面的滯后

按照立法保護兒童的思路，《未成年人保護法》在國家立法中是一部能夠給予兒童家庭、學校、社會及司法全方位保護的立法依據。該法自頒布后經修訂，修訂思路及內容適時反映出當時社會的新情況和新需求，其中就包括農村留守兒童問題，例如《未成年人保護法》第十六條“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的，應當委托有監護能力的其他成年人代為監護。”不難看出，立法修訂者對于農村留守兒童因素的考慮，該條文指向的便是農村留守兒童父母監護缺位的普遍現狀。立法將“外出務工”作為父母實施委托監護的法定情形之一予以列明，直接針對農村留守兒童問題。《未成年人保護法》在修訂背景和思路上，體現出國家立法對我國農村留守兒童群體的關注與回應，不過該部法律在農村留守兒童保護實踐中的可操作性仍然存在局限。如前述第十六條提出的“委托監護”，由于缺乏配套規定，終究難以真正解決農村留守兒童的監護困境。社會的發展與轉型催生了越來越多的農村留守兒童。總體上我國以孤兒、流浪兒童為主體的立法政策已經建立，而對于農村留守兒童這樣的困境群體，國家立法仍存在短板。補齊立法短板，對于改善農村留守兒童現狀，健全我國未成年人保護法律體系都有著現實價值。

三、地方立法對保護農村留守兒童的探索

隨著地方對農村留守兒童現象的日趨重視，面對國家立法的滯后，我國地方立法為此也做出了不少探索，在一定程度上緩解了保護農村留守兒童對立法資源的需求。根據目前我國與農村留守兒童保護有關的地方立法，分為以下幾類模式：

（一）綜合保護

一類是借助地方未成年人保護條例的修訂契機，將農村留守兒童的監護、教育等代表性問題綜合納入條例予以規范和保障。這類模式較多見，如河南、安徽等地的《未成年人保護條例》。2009年修訂的《安徽省未成年人保護條例》，第六十一條就留守未成年子女的保護問題進行專門規范，對父母監護、政府改善寄宿條件、學校關愛與輔導各方分別提出相應要求，本質上即為相關主體設定了義務與責任。在這種模式中，農村留守兒童群體作為未成年人中特殊的一類，相關保護規范雖涉及為數不多的條款，但不可否認地方立法的與時俱進，積極回應了當前形勢下通過立法保護農村留守兒童群體的急迫需求。

（二）專項保護

另一類為涉及家庭教育或學校教育環節的專項地方立法，對農村留守兒童的特殊因素予以考量。例如我國首部家庭教育地方法規《重慶市家庭教育促進條例》中，不乏地方立法者對農村留守兒童問題的重視。該條例在家庭教育的環節，特別強調父母應當履行與未成年子女“共同生活”的監護職責，并對父母“未共同生活”情形做出補充性義務要求，包括委托監護、與學校交流以及定期團聚等其它義務的履行。外出務工父母一方或雙方未能與農村留守兒童共同生活，是當前農村留守兒童問題的突出現象。針對該現象，立法在嚴格區分“共同生活”與“未共同生活”不同情形的基礎之上，對父母履行監護職責的義務進一步明確及細化。一方面能指引、規范外出務工父母的家庭教育行為，強化父母對監護職責的法律意識，另一方面則增強了立法保護農村留守兒童權益的可操作性。在這種立法模式中，除了一般地方的立法保護，亦存在民族自治地方對農村留守兒童予以立法保障的范例。例如《阿壩藏族羌族自治州教育條例》、《甘孜藏族自治州義務教育條例》等單行條例，對農村留守兒童平等接受義務教育的權利、政府創造農村留守兒童教育條件的職責義務也有相關條文規定。該類立法模式在兒童生存發展的某個重要環節，集中反映了農村留守兒童的特殊情形和特別需求，為各環節對農村留守兒童負有法律責任的相對方，設定特定領域的義務與責任，從而針對性的保護農村留守兒童某一重要方面的權利。

（三）專門保護

還有一類是專門針對農村留守兒童群體予以保護的地方立法模式。我國農村留守兒童現象引起廣泛關注以來，社會一直存在對農村留守兒童群體專門立法保護的呼聲。類似貴州“畢節留守兒童之死”的農村留守兒童事件在各地頻頻發生。尤其是農村留守兒童數量較多的地方，保護農村留守兒童成為燃眉之急，這也促成對農村留守兒童全方位保護的專門立法模式進行探索，例如民族自治地方貴州省黔南州已完成對《黔南州留守兒童保護條例》的立法調研。該條例雖處于醞釀階段，但無疑對豐富農村留守兒童保護的地方立法模式做出了有益的嘗試。四、結語面對日益嚴峻的農村留守兒童現象，無論是國家立法從長遠方向不斷健全未成年人保護法律法規，裨益于農村留守兒童在內的整個兒童群體，諸如出臺兒童福利法、修訂未成年人保護法，還是地方立法多維度對農村留守兒童保護的靈活設計，立法都應是改善農村留守兒童現狀、保護農村留守兒童權利的根本之策。2016年2月國務院出臺統一性政策文件《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，多方面彌補了現行立法在農村留守兒童保護中的缺漏及不足，如強制報告義務、監護干預等措施具有現實操作意義。《意見》在地方的貫徹落實與農村留守兒童問題地方立法經驗的不斷積累，將為進一步完善我國農村留守兒童的立法保護、健全未成年人保護法律法規帶來有價值的參考。

作者:顧莎莎 單位:大理大學法學院

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