留守兒童權益法治保障研究

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摘要:加強城鎮化進程中農村留守兒童刑事司法保護，保護農村留守兒童的各項訴訟權利，完善農村留守兒童相關的法律法規和制度，是建設社會主義法治國家的必然要求。高效優質的刑事法律援助有助于農村留守兒童權益的法治保障。針對司法實踐中，農村留守兒童刑事法律援助面臨的困境，提出必要的完善措施，更好地實現對農村留守兒童的救助保護。

關鍵詞:農村留守兒童;權益;刑事法律援助

近年來，隨著我國城鎮化進程推進，一些農民為了改善經濟條件，離開家鄉外出務工，但打工的工作是不穩定的，也沒有穩定的居住場所和配套的教育資源，更沒有時間和能力照顧老人和小孩，因此，只能把孩子留在家鄉由老人或他人監護照料，導致大量農村留守兒童的出現。2016年宋英輝教授在天津大學舉辦的“農村留守兒童、城市流動兒童的研討會”上指出，我國現在的農村留守兒童達到6000多萬，龐大數量的農村留守兒童群體，給國家治理、社會管理帶來很大挑戰，應該引起全社會的廣泛關注和高度重視。為此，黨中央明確提出要加強農村留守兒童關愛服務體系的構建。我國《未成年人保護法》也對未成年人提出了四個層面的保護:家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護。在農村留守兒童中，有相當一部分兒童因缺少必要的監管和教育而走上犯罪道路。據最高人民法院統計，農村留守兒童犯罪率約占未成年人犯罪的70%，并有逐年上升的趨勢。據公安部統計，全國未成年犯罪嫌疑人、被告人和被害人中大多數是農村留守兒童。［1］其中0－5歲的學齡前農村留守兒童與6—14歲的義務教育階段的農村留守兒童，因缺乏自我保護的意識和能力，容易成為權益被侵害的群體;15—17歲的正處于社會化的關鍵時期的大齡農村留守兒童，因缺乏有效的監管和教育，容易誤入歧途產生違法或犯罪行為。因此，要解決留守兒童問題，必須高度關注未成年人的司法保護，其中法律援助制度是實現農村留守兒童司法保護的一項重要制度。2016年國務院《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，要求落實法律援助等專業服務，以實現對農村留守兒童的救助保護。《刑事訴訟法》第267條規定，訴訟過程中，辦案機關應當通知法律援助機構為沒有委托辯護人的未成年人指派律師，為其提供法律援助。2013年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發的《關于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》第15項規定，辦理性侵害未成年人案件的司法機關有義務告知被害人有申請法律援助的權利。因此，法律援助對于農村留守兒童權益的法治保障至關重要，我們要加強法律援助制度的完善，更好地實現對農村留守兒童的救助保護。

一、農村留守兒童刑事法律援助的根本價值

(一)輔助農村留守兒童回歸社會。農村留守兒童的家庭、學校和社會在幫助留守兒童回歸社會功能上存在一定缺失。家庭方面———農村留守兒童的家庭不能時刻了解留守兒童的生活和學習情況;不能為留守兒童營造一起學習的空間和氛圍;不能給留守兒童有效的教育引導與情感關懷，不能讓留守兒童感受到父母的關懷和家庭的溫暖，不具備幫助其回歸社會的家庭環境。學校方面———農村邊遠地區的學校沒條件設立心理咨詢室和配備心理輔導老師;沒條件建立留守兒童檔案和成長記錄卡，沒條件為留守兒童提供心理疏導和幫助;沒條件開設生活指導課，實施留守兒童心理教育;沒條件開展豐富多樣的留守兒童課外活動;沒條件開辦心理健康輔導班、和專家講座，不具備幫助違法犯罪或遭受侵害的農村留守兒童回歸社會的學校環境。社會方面———在我國農村邊遠地區，社工組織發展緩慢，農村留守兒童回歸社會缺乏相應的社工組織的輔助。法律援助能夠為農村留守兒童提供心理咨詢、跟蹤回訪等幫輔行為，更好地幫助農村留守兒童回歸社會。(二)幫助農村留守兒童行使訴訟權利。未成年人不具備獨立辨別是非的能力，刑事訴訟程序中的未成年人只能借助法定人行使訴訟權利。因此，法定人“在場”的問題，關系到未成年人重大權益的保障。2012年《刑事訴訟法》第270條規定了合適成年人在場制度，要求在訊問和審判未成年人的時候，應當通知其法定人到場，以保障訴訟的順利進行。問題是，許多涉罪農村留守兒童的父母因為外出務工、法制觀念缺乏等原因，“不能到場”、“遲延到場”，或者“拒絕到場”。因此，當作為犯罪嫌疑人、被告人或被害人的農村留守兒童的法定人難以“在場”時，刑事法律援助律師能夠彌補農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人或被害人的法定人“不在場”問題，農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人或被害人行使訴訟權利，保障其合法權益。(三)幫助解決農村留守兒童訴訟制度的缺位。進入司法程序后，農村留守兒童因缺乏適當的家庭監護條件，其合法權益會面臨一些障礙，法律援助有助于解決這些訴訟制度的缺位。首先，法律援助律師能夠幫助農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人爭取非羈押措施處理。農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人因缺乏適當的家庭監護條件，不能提供保證人或充裕的保證金，限制了偵查機關對非羈押措施中關于監護教育條件的判斷，阻礙了農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人獲得輕緩處理，偵查機關通常選擇對農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人采取強制羈押措施的處理。其次，有助于提高農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人社會調查報告內容的真實性。現行《刑事訴訟法》沒有規定對農村留守兒童犯罪嫌疑人開展社會調查的主體和調查報告作為證據的法律效力。在農村資源條件匱乏的限制下，社會調查質量一般難以保證。法律援助律師的介入能夠幫助提高社會調查報告內容的質量。最后，法律援助律師能夠幫助農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人爭取附條件不起訴的處理。實踐中，農村留守兒童被告人因缺乏適當的家庭監護條件，阻礙了檢察機關對其適用附條件不起訴制度。刑事法律援助能為農村留守兒童被告人聯系到考察幫教的主體和場所，能夠為農村留守兒童被告人創造適用附條件不起訴制度的條件。

二、農村留守兒童刑事法律援助的現實困境

(一)農村留守兒童法律援助工作缺乏人員的專業化和辦理的專業化。農村留守兒童是一個特殊的弱勢群體，應該有專門的法律援助機構和援助人員來保障其合法權益。然而實踐中，大多數地區沒有建立專門的農村留守兒童刑事法律援助機構，沒有配備專業的法律援助隊伍。我國農村地區，法律援助資源更是有限，缺乏具有專門辦理農村留守兒童刑事案件經歷和經驗的法律援助律師。農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人和被害人具有特殊性，為其提供法律援助的律師應當熟悉農村留守兒童的身心特點，具備相關的知識或經驗。然而，實踐中并沒有為辦理農村留守兒童刑事案件的律師提供統一的指導和培訓，除了源于愛心或者考核的需求，愿意為農村留守兒童提供法律援助服務的律師相對較少，因此，農村留守兒童法律援助工作缺乏人員的專業化和辦理的專業化。(二)農村留守兒童法律援助工作未能全面覆蓋訴訟的各個階段。在偵查、起訴階段的農村留守兒童刑事法律援助較為鮮見，主要還是在審判階段。因為偵查機關出于“破案率、批捕率”等考核導向的指引，很少為沒有辯護律師的留守兒童犯罪嫌疑人通知法律援助機構，導致在偵查階段留守兒童犯罪嫌疑人申請法律援助的情況并不多見。留守兒童犯罪嫌疑人也往往不了解刑事法律援助的申請權利和程序，主動申請刑事法律援助的很少。部分偵控機關思想認識低，視律師為敵人，認為律師的介入阻礙了訴訟的順利進行，往往不會主動告知留守兒童犯罪嫌疑人、被告人有申請法律援助的權利。農村留守兒童申請法律援助通常很難，特別是當人身自由被限制時，因此，很多案件是法院指定辯護，援助律師介入時已經進入審判階段。(三)缺乏專項資金的保障。現階段雖然我國法律明文規定農村留守兒童的法律援助經費來源以政府撥款為主，社會捐贈為輔。［2］但是由于缺乏強制措施和法律后果的約束，經費來源依然無法真正落到實處。留守兒童法律援助經費緊缺，留守兒童法律援助工作步履維艱。司法實踐中，通常都是由法律援助律師自己來支付辦理留守兒童相關案件所必需的交通費、差旅費、復印費、通訊費、查找資料、調查取證等辦案費用，嚴重挫敗了法律援助律師辦案的積極性。(四)缺乏法律援助服務質量的監督和評價機制。由于我國法律沒有明確界定法律援助的服務質量標準，導致實踐中一些援助律師敷衍了事，只做一些形式上的工作。再加上檢察機關對偵查、審判階段留守兒童能否獲得法律援助及法律援助的服務質量，監督不夠，導致實踐中一些援助律師不認真履行或根本不履行法律援助職責。司法行政部門也沒有對援助律師服務質量的評價機制，法律援助律師的積極性不能被充分調動，不利于法律援助質量的提高。

三、完善農村留守兒童刑事法律援助的路徑

(一)建立專門的農村留守兒童援助機構和援助隊伍。農村留守兒童身心發展的特點，決定了應當建立一支專門為農村留守兒童服務的刑事法律援助機構，專門負責農村留守兒童刑事法律援助案件。［3］襄陽市創新工作機制，由民政部門主導，與司法局等部門聯合籌建專門的農村留守兒童法律援助站點，并以此為基點構建了農村留守兒童法律援助網格，對轄區內的農村留守兒童的基本情況進行登記，動態監控農村留守兒童的基本情況。在各站點設立法律援助便民窗口、法律援助接待點或聯系點，直接受理各種法律援助申請。并組建了一支了解農村留守兒童身心特點、辯護經驗豐富的專業隊伍，使農村留守兒童刑事法律援助真正落到實處。(二)建立專門的農村留守兒童綠色通道和覆蓋訴訟各個階段的法律援助服務。司法實踐中，免交訴訟費的農村留守兒童法律援助案件，當事人通常需要提供由公安、法院、檔案等許多部門出具的證明材料。收集這些材料，通常需要交納一定費用，這會導致經濟困難的農村留守兒童家庭放棄法律援助的申請。因此，我們應簡化法律援助的申請和受理程序，擴大法律援助的受案范圍，對于涉案的農村留守兒童，應給予百分之百的法律援助。襄陽市創新工作機制，建立了專門的農村留守兒童法律援助綠色通道，簡化法律援助的申請和受理程序，保證法律援助獲得機制的暢通，保障農村留守兒童的法律援助案件及時被受理、及時被審批、及時被指派法律援助律師，確保每一個符合條件的留守兒童法律援助申請無拒絕、無拖延。法律援助服務應覆蓋于訴訟的各個階段。(1)在偵查階段，訊問農村留守兒童犯罪嫌疑人時，刑事法律援助律師應當在場，一是避免農村留守兒童犯罪嫌疑人的合法權益被侵犯。因為偵查階段是最容易產生刑訊逼供等非法取證行為的階段，訊問時律師在場有助于監督偵查機關的訊問過程。二是為農村留守兒童犯罪嫌疑人提供法律上的幫助，幫助農村留守兒童犯罪嫌疑人爭取非羈押性強制措施的處理。因為，農村留守兒童缺乏適當的家庭監護條件，不能提供保證人或充裕的保證金，限制了偵查機關對非羈押措施中關于監護教育條件的判斷，阻礙了農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人獲得輕緩處理，偵查機關通常選擇對農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人采取強制羈押措施的處理。(2)在審查起訴階段，刑事法律援助律師應當主動為農村留守兒童被告人解決考察幫教的主體和場所問題，以爭取檢察機關對農村留守兒童被告人適用附條件不起訴制度。(3)在審判階段，刑事法律援助律師應當監督公檢法對農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人的社會調查報告，未經刑事法律援助律師簽字確認的調查報告，不能作為判決的依據。除此之外，對于農村留守兒童被害人的刑事法律援助也應當貫穿于訴訟的全過程，保護農村留守兒童被害人的各項訴訟權益，避免其受到司法機關的二次“傷害”。(三)資金籌集渠道的多元化。我國當前刑事法律援助資金的來源以財政撥款為主，社會捐贈為輔。政府由于財政壓力，在刑事法律援助上的投入額度有限，今后應向社會各界積極宣傳法律援助的社會意義，開辟法律援助資金籌集渠道的多元化，建立農村留守兒童刑事法律援助專項資金，支持農村留守兒童法律援助事業的發展。國外有一些籌集法律援助資金的成功方式，如美國的“公益基金會方式”，主要通過社會公益捐贈;英國的“分擔費用制度”，主要通過要求受援助的人繳納一定的費用。筆者認為，我們可以建立多元化的資金籌集渠道:一是國家財政專項撥款。因為保護留守兒童這一社會弱勢群體也是政府的責任;二是社會公益捐贈。源于社會關心支持農村留守兒童法律援助工作的愛心人士的捐贈;三是保險基金。設立類似于農村醫療保險的農村訴訟保險，訴訟期間由保險公司承擔相應額度的訴訟費用。通過以上幾種方式保障經費的來源，確保農村留守兒童犯罪嫌疑人、被告人和被害人享有平等的法律保護。(四)農村留守兒童刑事法律援助質量的監督與評價。除了關注刑事法律援助的介入，還要關注介入以后的服務質量，服務質量是法律援助工作的關鍵，它決定了受援助人是否能得到真正的法律幫助。［4］例如，英國建立了較為完整和嚴格的質量規范和保證體系，確保法律援助服務的質量。［5］襄陽市嘗試從辦案程序、辦案思路、辦案態度等方面，評價法律援助服務的質量，對律師的法律援助服務質量進行“優、良、中、差”四個等級的評定，并按等級分配辦案補貼，激勵法律援助律師認真履行法律援助義務，保障受援人獲得高效優質的法律援助服務。

［參考文獻］

［1］翟晉玉．解決農村留守兒童問題刻不容緩［N］．中國教師報，2014－03－19(001)．

［2］張慧敏．農村留守兒童的司法保護［J］．法制與社會，2011(04)．

［3］滕媛．淺談農村留守兒童的法律援助保障――以懷化市辰溪縣為例［J］．湘潮(下半月)，2009(09)．

［4］鄧揚敏．基層政府法律援助服務的問題與對策――以重慶市北碚區法律援助服務為例［D］．西南政法大學，2012．

［5］譚深．中國農村留守兒童研究述評［J］．中國社會科學，2011(01)．

作者:謝暉 石煒 單位:1.湖北文理學院 2.湖北襄陽高新區人民檢察院