農(nóng)村學(xué)前教育政策分析論文

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一、改革開(kāi)放30年農(nóng)村學(xué)前教育政策簡(jiǎn)要回顧

改革開(kāi)放30年，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，伴隨著這種巨大社會(huì)變遷，我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育政策也經(jīng)歷了重大調(diào)整。

(一)第一階段：依靠群眾集體和教育部門共同發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育

十一屆三中全會(huì)以后，伴隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力水平不斷發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入不斷提高，農(nóng)村家庭對(duì)于教育的需求與重視程度也空前增強(qiáng)。同時(shí)，黨中央提出“要實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，關(guān)鍵是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化；培養(yǎng)科技人才，基礎(chǔ)在教育”。為此許多省市都掀起了農(nóng)村教育綜合改革的探索活動(dòng)。為加強(qiáng)對(duì)幼兒教育工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，1978年，教育部恢復(fù)了幼兒教育處，各省(自治區(qū)、直轄市)的教育廳也恢復(fù)幼兒教育行政管理機(jī)構(gòu)和教研機(jī)構(gòu)，配備專職或兼職的幼兒教育行政干部和教研人員，形成由上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。1979年，全國(guó)托幼工作會(huì)議在北京召開(kāi)，并決定在國(guó)務(wù)院設(shè)立托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究和實(shí)施有關(guān)托幼工作。此外，為保證和提高農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量，部分省市在縣鄉(xiāng)兩級(jí)設(shè)立幼教專干和幼教輔導(dǎo)員，并選派懂專業(yè)的干部擔(dān)任公社(鄉(xiāng))中心幼兒園園長(zhǎng)或公社(鄉(xiāng))幼教輔導(dǎo)員，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村幼兒園(班)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。幼教管理體制的健全以及教育管理部門對(duì)農(nóng)村幼兒教育事業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)大大促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村學(xué)前一年教育的普及與發(fā)展，也為我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)在20世紀(jì)80年代末至90年代初期達(dá)到頂峰奠定了強(qiáng)有力的制度與組織保障。例如：湖南省桃江縣自1980年開(kāi)始健全幼教輔導(dǎo)網(wǎng)，全縣47個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備幼師輔導(dǎo)員，縣財(cái)政每年設(shè)立有1萬(wàn)元幼教專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于對(duì)幼兒教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與教研活動(dòng)的開(kāi)支。這種培訓(xùn)與教研活動(dòng)的開(kāi)展有效保證了鄉(xiāng)村幼兒教育的保教質(zhì)量，大大提高了農(nóng)村幼兒的入班率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年桃江縣共辦有幼兒班(學(xué)前班)599個(gè)，3～6歲幼兒的入班(入園)率高達(dá)85％。

此外，針對(duì)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段生產(chǎn)力水平不高，國(guó)家財(cái)力有限，在農(nóng)村地區(qū)尚無(wú)法普及學(xué)前三年教育的實(shí)際情況，有關(guān)教育行政部門認(rèn)為舉辦一年制的學(xué)前班是當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的最佳途徑。為此，1986年6月教育部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見(jiàn)》，大力推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前班的發(fā)展，并使得學(xué)前班在過(guò)去20多年中成為農(nóng)村幼兒教育的傳統(tǒng)辦學(xué)模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年全國(guó)學(xué)前班人數(shù)占在園(班)幼兒總數(shù)的47.3％，其中農(nóng)村學(xué)前班幼兒數(shù)占農(nóng)村在園(班)幼兒總?cè)藬?shù)的60％以上。群眾集體和教育部門共同發(fā)展政策的提出，是積極應(yīng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)解體、村社無(wú)法繼續(xù)獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)村幼兒教育重任的一種理性選擇，它有力地保障了20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)農(nóng)村學(xué)前一年教育的普及和發(fā)展。

(二)第二階段：依靠社會(huì)多元化供給發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育

20世紀(jì)90年代后半期，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，教育產(chǎn)業(yè)化、教育市場(chǎng)化的呼聲一浪高過(guò)一浪。有幼教專家提出：“市場(chǎng)是幼兒園生存、發(fā)展的決定因素，幼兒園的命運(yùn)不再掌握在行政部門手中，有了市場(chǎng)，幼兒園才能談得上生存和發(fā)展……廣大幼教工作者要認(rèn)識(shí)到，幼兒園具有多重性，它是基礎(chǔ)教育的一部分，但不屬于義務(wù)教育；它是公益性的事業(yè)，但具有產(chǎn)業(yè)性。多年來(lái)，我國(guó)一直將幼兒園作為福利單位，但隨著國(guó)家經(jīng)費(fèi)的削減，幼兒園已經(jīng)不再是福利部門。”

在幼兒教育市場(chǎng)化、社會(huì)化觀念的沖擊下，我國(guó)從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始對(duì)幼兒園辦園體制和管理體制進(jìn)行改革。1996年，國(guó)家教育委員會(huì)頒布《幼兒園工作規(guī)程》明確規(guī)定“幼兒園的經(jīng)費(fèi)由舉辦者依法籌措”。1997年，國(guó)家教育委員會(huì)的《全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)：“幼兒教育屬于非義務(wù)教育，發(fā)展這項(xiàng)事業(yè)應(yīng)堅(jiān)持政府撥款，主辦單位和個(gè)人投入、幼兒家長(zhǎng)繳費(fèi)、社會(huì)廣泛捐助和幼兒園自籌等多種渠道解決。”“家長(zhǎng)送子女入園應(yīng)當(dāng)承擔(dān)費(fèi)用。”2003年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(單位)關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2003]13號(hào))提出未來(lái)我國(guó)幼兒教育改革與發(fā)展的目標(biāo)是：“今后5年(2003-2007年)幼兒教育改革的總體目標(biāo)是形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。”這個(gè)階段我國(guó)幼兒教育在政策選擇上的一個(gè)顯著變化就是淡化幼兒教育的福利性，強(qiáng)調(diào)幼兒教育具有群眾性、地方性和社會(huì)性等特點(diǎn)。

在農(nóng)村地區(qū)，我國(guó)幼兒教育也同樣經(jīng)歷著由“集體和教育部門供給”向“社會(huì)化多元供給”轉(zhuǎn)變的歷程。“幼兒教育社會(huì)化多元供給”旨在推進(jìn)非政府力量與政府?dāng)y手舉辦幼兒教育，共同提供幼兒教育資源和民主管理幼兒教育。這種政策選擇的最初目的是想調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量辦學(xué)，從而減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但這種“多條腿走路”的美好愿望在政策出臺(tái)的初期階段似乎沒(méi)有達(dá)到初衷，導(dǎo)致“九五”“十五”期間我國(guó)農(nóng)村幼兒教育事業(yè)出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)：2005年全國(guó)農(nóng)村幼兒園所數(shù)由1995年的10.67萬(wàn)所下降到6.0221萬(wàn)所，減少43.56％；在園幼兒人數(shù)也由1995年的1624.90萬(wàn)人下降到1016.9235萬(wàn)人，減少37.42％。在各類辦園體制中，集體辦園下降的幅度最大，集體辦的幼兒園所數(shù)在整個(gè)幼兒教育事業(yè)中所占的比例已經(jīng)由1995年的63％下降到了2005年的19％；在園幼兒人數(shù)已經(jīng)由52％下降到了11％。

二、目前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的主要問(wèn)題

(一)應(yīng)試教育的沖擊導(dǎo)致學(xué)前班“小學(xué)化”“成人化”傾向嚴(yán)重

20世紀(jì)80年代興起的學(xué)前班主要附設(shè)在小學(xué)內(nèi)，由小學(xué)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。一般學(xué)前班每周上課12～16節(jié)，每節(jié)課多為30～40分鐘。教材一般使用省級(jí)編制的一年制學(xué)前班試用教材，也有自編教材，沒(méi)有強(qiáng)求統(tǒng)一。學(xué)前班每班設(shè)有主任教師1人，有的由主任教師1人包攬全部保教工作，有的由教師多人分擔(dān)各項(xiàng)保教工作。學(xué)前班教師多由聘請(qǐng)的民辦幼兒教師或代課教師擔(dān)任。但20世紀(jì)90年代以來(lái)，受應(yīng)試教育的影響和沖擊，部分小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)前班教師過(guò)于強(qiáng)調(diào)學(xué)前班教育為小學(xué)入學(xué)做準(zhǔn)備，在教育教學(xué)過(guò)程中不顧幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)，提前在學(xué)前班對(duì)幼兒進(jìn)行小學(xué)教育。個(gè)別學(xué)前班甚至直接使用小學(xué)一年級(jí)教材，以學(xué)拼音、寫(xiě)字、做數(shù)學(xué)題為主。有的學(xué)前班雖使用了學(xué)前班教育用書(shū)，但并不注重將游戲作為幼兒一日活動(dòng)最基本的形式，而是由教師進(jìn)行集體授課。教師在教學(xué)中一味將知識(shí)灌輸給幼兒，不重視創(chuàng)設(shè)幼兒自己獲取知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的場(chǎng)所、條件和環(huán)境，忽視幼兒的主體性，忽視讓幼兒在“玩中學(xué)，學(xué)中玩”。這使得幼兒坐得多，活動(dòng)得少；統(tǒng)一要求多，自由活動(dòng)少；說(shuō)話多，動(dòng)手少。這一切嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量的提高，不利于幼兒身心的健康發(fā)展。

(二)幼教行政網(wǎng)絡(luò)在政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)中受到?jīng)_擊，在園幼兒安全隱患普遍存在

目前，我國(guó)大部分省市的教育行政部門均未能設(shè)立專門的幼兒教育管理機(jī)構(gòu)和專職幼教管理人員，各級(jí)幼教管理機(jī)構(gòu)普遍并入基礎(chǔ)教育處(科)。市縣兩級(jí)教研機(jī)構(gòu)中大多沒(méi)有設(shè)置專職幼教教研員。此外，我國(guó)有關(guān)幼兒教育的規(guī)章制度，大多數(shù)是教育部門頒布的文件，缺乏法律效應(yīng)，同時(shí)也缺乏配套措施；尤其對(duì)于民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的管理一直缺乏一整套統(tǒng)一規(guī)范的機(jī)制，加上教育行政部門內(nèi)部審批與管理關(guān)系未能理順，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)只批不管的現(xiàn)象。目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村一級(jí)的民辦幼兒園都是“家庭作坊式幼兒園”。這些幼兒園辦園條件簡(jiǎn)陋，園舍條件差，基本設(shè)施不健全。在筆者走訪的鄉(xiāng)村幼兒園中幾乎所有幼兒園都僅有幾間房子，外加一間午休房和一間廚房。由于幼兒園場(chǎng)所小，床位緊張，大部分幼兒園都是幾十個(gè)幼兒集中在一間午休房?jī)?nèi)。一般都是兩個(gè)或兩個(gè)以上的孩子擠在一張小床上，共蓋一床小被子，個(gè)別幼兒園還使用了上下雙層式的床位。幼兒園的衛(wèi)生、消毒、安全都極不規(guī)范，幼兒的飲食也很粗糙、單一。目此外，在我國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量無(wú)證的“黑市幼兒園”，在園幼兒的安全隱患普遍存在，幼兒身心健康難以保障。

(三)農(nóng)村幼兒教師身份不明，來(lái)源困難，師資隊(duì)伍老化

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村幼兒教師的身份一直沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法，他們既不屬于民辦教師，也不是代課教師，只能稱之為農(nóng)村戶口幼兒教師。1987年，《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工請(qǐng)示的通知》(國(guó)辦發(fā)[1987]69號(hào))下發(fā)后，各地陸續(xù)將托幼工作由婦聯(lián)主管移交教育部門。20世紀(jì)90年代末，我國(guó)民辦教師通過(guò)“關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退”等多種方式轉(zhuǎn)為公辦教師。但在民辦轉(zhuǎn)公辦的過(guò)程中，我國(guó)鄉(xiāng)村幼兒教師卻被排除在外，這大大挫傷了鄉(xiāng)村幼兒教師的工作積極性。許多優(yōu)秀鄉(xiāng)村幼兒教師要么離開(kāi)長(zhǎng)期從事的幼教工作崗位，要么從鄉(xiāng)村小學(xué)出來(lái)獨(dú)立舉辦民辦幼兒園。許多村小學(xué)前班由于教師的流失而無(wú)法維持下去。目前，我國(guó)農(nóng)村民辦幼兒園數(shù)量不斷上升，幼兒園的辦學(xué)條件也大為改善，制約鄉(xiāng)村學(xué)前教育發(fā)展的最大問(wèn)題就是專業(yè)教師的缺乏。據(jù)某市幼教專干介紹，從20世紀(jì)90年代以來(lái)，該市沒(méi)有增加過(guò)一個(gè)幼兒教師編制，由于公辦幼兒園沒(méi)有編制，即使條件再好，也難以吸引正規(guī)學(xué)前教育專業(yè)的畢業(yè)生。某鄉(xiāng)中心幼兒園園長(zhǎng)也抱怨說(shuō)：“現(xiàn)在的年輕人都不愿意在鄉(xiāng)村工作與生活，我們幼兒園雖然條件不錯(cuò)，我們給出的工資待遇也比縣城同層次教師工資每月高100～200元，但是還是招不到合格的幼兒教師。因?yàn)猷l(xiāng)村生活太單調(diào)，這些年輕的女孩子不愿意過(guò)這種生活……”這說(shuō)明鄉(xiāng)村幼兒園過(guò)低的經(jīng)濟(jì)收入，沒(méi)有任何保障的身份地位以及單調(diào)與艱苦的生活、工作環(huán)境抑制了學(xué)歷和專業(yè)合格的年輕幼兒教師向鄉(xiāng)村的流動(dòng)，這導(dǎo)致農(nóng)村幼兒教師隊(duì)伍老化，師資隊(duì)伍建設(shè)面臨很多具體困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)農(nóng)村幼兒教師中擁有本科及以上學(xué)歷的比例不足2.7％，高中以及高中以下學(xué)歷的教師比例仍占67％。而農(nóng)村幼兒教師的職稱情況更是令人擔(dān)憂，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)未評(píng)職稱的幼兒教師人數(shù)高達(dá)162587人，占農(nóng)村幼兒教師的71％以上。

三、對(duì)策與建議

回顧我國(guó)30年來(lái)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的歷程，我們可以清晰地看到不管是改革開(kāi)放初期的“依靠群眾和教育部門辦園”的兩條腿走路，還是到當(dāng)前“社會(huì)多元化供給”下的多腿走路，我國(guó)幼兒教育政策選擇中并沒(méi)有為政府開(kāi)脫責(zé)任，政府也沒(méi)有理由撤資或減少投資。相反，政府的責(zé)任增大了，政府是社會(huì)的主導(dǎo)和管理部門，政府利用財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持引導(dǎo)農(nóng)村幼兒教育，規(guī)范和管理幼兒教育是其不可推卸的責(zé)任。為此，我們建議：

第一，設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，增加幼兒教育財(cái)政投入，形成以財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入體制。幼兒教育雖然以地方投資為主，但上級(jí)政府，尤其中央應(yīng)帶頭設(shè)立幼兒教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于轉(zhuǎn)移支付，并對(duì)地方財(cái)政起示范和引導(dǎo)作用，促使地方財(cái)政也能配套設(shè)立幼兒教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，只有這樣才能真正形成以財(cái)政投入為主體的農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入體制。

第二，充分利用農(nóng)村義務(wù)教育閑置資源，堅(jiān)持以公辦小學(xué)附屬幼兒園(幼兒班)作為農(nóng)村幼兒教育的基本辦學(xué)形式。我們建議依據(jù)“實(shí)用、夠用、耐用”的原則制訂農(nóng)村幼兒園(班)的基本標(biāo)準(zhǔn)，在推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前三年普及的過(guò)程中，各縣(市、區(qū))應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，將閑置校舍改建、擴(kuò)建為幼兒園，將適合做幼兒教師的超編小學(xué)教師培訓(xùn)后調(diào)整到幼兒教師崗位上來(lái)。

第三，在人口較分散的農(nóng)村舉辦“幼小五年一貫制學(xué)校”，將學(xué)前三年教育納入義務(wù)教育管理體系，建立和完善農(nóng)村“幼小一體化”管理體制。我們建議在人口比較分散的農(nóng)村地區(qū)，在舉辦小學(xué)寄宿制學(xué)校時(shí)，三年級(jí)以上集中辦學(xué)，小學(xué)一、二年級(jí)與幼兒班的大、中、小班合并辦學(xué)，舉辦“幼小五年一貫制學(xué)校”，同時(shí)把幼兒教育與小學(xué)教育作為一個(gè)整體，實(shí)行“幼小一體化”管理，將農(nóng)村學(xué)前教育納入農(nóng)村義務(wù)教育管理范圍，這樣既能推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前三年教育的普及，又能解決公辦幼兒園與民辦幼兒園之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)以及農(nóng)村幼兒提前入學(xué)的問(wèn)題。

第四，修訂教師編制標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)村公辦幼兒園專業(yè)教師的身份與待遇，確立公辦教師為主體的農(nóng)村幼兒教師體制。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村幼兒教師極度缺乏、隊(duì)伍老化、現(xiàn)有年輕教師難以安心從事農(nóng)村學(xué)前教育工作等問(wèn)題，我們建議政府修訂教師編制標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)村公辦幼兒教師的編制，并最終形成以公辦教師為主體的農(nóng)村幼兒教師體制。在具體執(zhí)行過(guò)程中，我們要特別關(guān)注和照顧那批早在20世紀(jì)80年代就開(kāi)始從事農(nóng)村幼兒教育工作的中老年教師，應(yīng)優(yōu)先給予他們公辦教師的身份與待遇，消除他們的后顧之憂，真正做到讓他們“老有所養(yǎng)，老有所醫(yī)，老有所靠”。

[摘要]改革開(kāi)放30年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育政策經(jīng)歷了兩個(gè)主要階段：第一個(gè)階段是依靠群眾集體和教育部門共同發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育；第二個(gè)階段是依靠社會(huì)多元化供給發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。目前我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中的主要問(wèn)題有：應(yīng)試教育的沖擊導(dǎo)致學(xué)前班“小學(xué)化”“成人化”傾向嚴(yán)重；幼兒教育行政網(wǎng)絡(luò)在政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)中受到?jīng)_擊，在園幼兒安全隱患普遍存在；農(nóng)村幼兒教師身份不明，來(lái)源困難，師資隊(duì)伍老化。政府是社會(huì)的主導(dǎo)和管理部門，利用財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持引導(dǎo)幼兒教育，規(guī)范和管理幼兒教育是其不可推卸的責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]改革開(kāi)放；農(nóng)村學(xué)前教育；教育政策