探析學前教育管理體制

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（一）在“地方負責，分級管理”的基礎上，進一步明確“省級統籌，以縣為主”

第一，明確并加強省級政府對省域內學前教育的統籌領導責任。我國地域遼闊、人口眾多，各省級行政區(qū)承擔著省域內社會公共事業(yè)發(fā)展的主要職責。但目前我國不僅省際經濟社會發(fā)展極不均衡，而且在許多省份，省域內經濟社會發(fā)展不均衡現象也十分突出，且呈逐步擴大的趨勢，江蘇、廣東、青海、新疆、內蒙古、黑龍江、陜西、寧夏等部分省區(qū)的省內差異甚至還要大于全國視角下的省際差異。省級政府是我國最高級別的地方行政區(qū)域單元，在我國政府層級中占據著極為重要的中堅地位和作用。它既在政治結構中要分擔中央政府的部分功能，同時在轄域內擔負公共服務“中觀”政策制定和組織提供公共服務的責任；尤其是分稅制后，縣、鄉(xiāng)財力被嚴重削弱，無法滿足學前教育事業(yè)發(fā)展需求。因此，省級政府無疑要擔當更多的統籌、保障省域內學前教育公共服務均衡、健康發(fā)展的重要責任。為推進學前教育發(fā)展，各省級政府應成立由分管副省長任組長，教育、財政、發(fā)展改革、編制、人事社保、國土資源、城鄉(xiāng)建設等相關部門領導為主要成員的領導小組，統籌、協調全省學前教育事業(yè)的領導、組織、保障、督導和推動工作；省級政府及其教育行政部門負責根據中央相關法律法規(guī)、政策和宏觀規(guī)劃，制定全省（自治區(qū)、直轄市）學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及相關政策并指導實施；明確本省學前教育財政投入、教師隊伍建設規(guī)劃并保障落實，推動學前教育事業(yè)發(fā)展的省域均衡；整體規(guī)劃并加強幼兒師范教育，制定全省在職教師和園長培訓規(guī)劃與考核辦法；建立學前教育事業(yè)發(fā)展與教育質量督導機構，加強對省域內學前教育發(fā)展的全面督察和指導。第二，明確并進一步加大縣級政府對縣域內學前教育的管理指導責任。縣級政府是我國基本行政區(qū)域單元，處于行政管理和政策落實的前沿，在行政體制中處于承上啟下、溝通協調的重要樞紐地位。當前，我國學前教育供需矛盾突出，縣級政府作為基層行政樞紐，與中央和省級政府相比，更了解基層群眾對學前教育發(fā)展的需求。義務教育管理體制改革與實施已經積累了一定經驗，正在實施中的學前教育三年行動計劃也是“以縣為單位”進行編制的，因此，把縣級政府作為學前教育管理基本單元，“以縣為主”推進學前教育管理體制改革已成為大勢所趨。同時，借鑒義務教育管理體制改革的經驗教訓，關照當前我國區(qū)域經濟發(fā)展很不均衡和許多中西部地區(qū)縣級財政薄弱的客觀現實。在此需明確指出的是：“以縣為主”指的是管理上的以縣為主，而不是經費保障上的以縣為主，縣級政府主要在省市縣共同努力、保障發(fā)展學前教育事業(yè)基本投入的基礎上，切實落實直接管理學前教育的主體責任。縣（區(qū)）及縣級市政府，作為推進學前教育三年行動計劃的基本單位，要切實承擔起管理指導縣域內學前教育發(fā)展的主體責任，貫徹落實中央、省、市有關學前教育發(fā)展的方針、法律法規(guī)、政策、規(guī)劃及各項規(guī)章制度，制定縣域內學前教育發(fā)展規(guī)劃并統籌管理本轄區(qū)的學前教育；規(guī)范幼兒園教師人事聘任、考核制度，依據縣級財力優(yōu)先保證編制內幼兒園教師的工資、津貼與福利待遇，督促并支持各類性質幼兒園落實非在編教師的基本工資待遇、社會保障及福利等；保障縣域內幼兒園的合理布局、規(guī)范運轉。

（二）明確學前教育管理體制改革的重點，在于管理主體重心和財政保障重心的“雙上移”

當前，我國學前教育管理的責任實際主要落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理層級低、行政權力有限，行政管理職能和行政管理機構不完善，再加上分稅制改革、農村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財力更是大幅下降，難以充分承擔起學前教育管理的主要責任。因此，當前我國學前教育管理體制改革的重點應該在管理主體重心和財政保障重心上“雙上移”：行政管理的重心從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升到縣級政府，統籌管理的重心進一步提升到省級政府；財政投入保障的重心則以中央支持下的地方政府為主，且應根據各地經濟社會發(fā)展水平差異而有所區(qū)別，經濟社會發(fā)展水平越落后的地區(qū)，財政保障的主體重心應越高。同時，學前教育管理體制改革需要適應國情和各地經濟社會發(fā)展的基本實際，綜合考慮城鄉(xiāng)、東中西部經濟社會與教育發(fā)展差異，結合本地區(qū)行政管理體制和機構改革進程及其管理實際，穩(wěn)步、循序地推進。例如，在經濟社會發(fā)展水平較高、地方財力較強的城市和東部地區(qū)，可以將學前教育管理權限直接下放到縣；而在經濟社會發(fā)展水平較差的農村地區(qū)和中西部地區(qū)，則需大大加強省級統籌的力度，以通過政策傾斜、專項支持、轉移支付等手段促進區(qū)域內學前教育事業(yè)的均衡發(fā)展。

（三）明確學前教育管理體制改革的關鍵，在于抓住中央、省、縣三級政府之間的權責利關系及其調整

我國目前實行五級政府行政管理體制，從上到下依次是中央、省（自治區(qū)、直轄市）、地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。國家“十二五”規(guī)劃提出：“推進省以下財政體制改革，穩(wěn)步推進省直管縣財政管理制度改革，加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障。”因此，在學前教育管理體制改革中，應緊緊抓住中央、省、縣三級政權之間的權責利關系調整這一重點，加強中央、省和縣的職責，同時注意發(fā)揮地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，以適應教育事業(yè)未來改革發(fā)展的需要。學前教育管理體制改革的關鍵是明確各級政府責任，明確中央和地方的權責劃分，做到統籌有力、權責明確，特別是要進一步加大省級政府對區(qū)域內學前教育的統籌權和縣級政府對區(qū)域內學前教育的管理權。同時，在中西部轄區(qū)較大或區(qū)縣較多的省份，地級市政府仍要充分發(fā)揮其承上啟下的功能，減輕省級政府的管理壓力，積極依據中央和省的相關法律政策和規(guī)劃等，制定本地市學前教育發(fā)展規(guī)劃，組織所轄縣市具體實施，并對其進行督導評估；在部分東部省份如浙江，則可以建立試點，逐步弱化地級市職能，減少管理層級，提高管理效率。在此，需要指出的是，提升學前教育管理責任主體重心后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責不能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在貫徹和執(zhí)行縣級政府管理指導的基礎上，具體負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園的基礎建設、房屋設施維修和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類學前教育機構的安全監(jiān)管、場所設施提供、業(yè)務指導等工作，并不斷改善辦園條件和提高教師工資待遇，保障幼兒園的規(guī)范運行。

（四）全面理順中央與地方，以及省、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權責及其關系，是學前教育管理體制改革需要著重解決的問題

在縱向關系上，從高到低的各級政府在發(fā)展學前教育職責上逐步由宏觀趨向微觀，這就要求全面理順中央與地方，以及省、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的權責及其關系，根據政府層級從宏觀到微觀逐級深化、細化政府學前教育的管理職責，合理劃分各級政府的財權、事權與決策權，推動各級政府事權和財權的統一。在此，突出強調以下兩點。第一，在省與市、縣的關系上，適當擴大縣級政府在區(qū)域經濟和社會發(fā)展方面必需的權限，為其承擔學前教育主要管理職責提供保障。特別是對于縣而言，一是通過加大中央、省級轉移支付力度，優(yōu)化轉移支付結構保障縣級基本財力，尤其是省級政府要通過科學規(guī)劃和執(zhí)行省域內的一般性轉移支付，對省級財政做二次分配，提升財力不足、難以完成基本學前教育公共服務項目的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的財力。此外，還可以通過建立財政獎補資金穩(wěn)定增長的長效機制和縣級主體稅收增長激勵機制，盡快形成縣級基本財力保障能力，擴大縣級政府的基本財力。二是通過實施學前教育經費單列制度，將學前教育經費預算的編制權，教育經費的分配權、管理權等均歸到地方政府及其教育行政部門，以保障縣級政府的財權，提升縣級政府對學前教育事業(yè)的管理能力。第二，在縣與鄉(xiāng)的關系上，應在加強縣域統籌規(guī)劃、集中管理的基礎上，重點科學規(guī)劃并制定縣域學前教育財政預算，爭取在縣域內實現對學前教育經費支出的區(qū)域結構的合理規(guī)劃。對財力不足、發(fā)展困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要著重給予必要的財政傾斜性支持，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面落實在幼兒園基建管理、規(guī)范辦園、業(yè)務指導、辦學質量、安全監(jiān)督、教師與兒童權利保障等方面的具體職責，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)學前教育日常管理責任的不缺位、不落空。

作者：龐麗娟范明麗單位：北京師范大學