德國職業(yè)教育立法啟示

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一、德國職業(yè)教育立法的發(fā)展過程

(一)職業(yè)教育法的雛形。德國職業(yè)教育立法的歷史非常悠久，最早可以追溯至1182年頒布的《科隆車工章程》，這一章程被認為是德國職業(yè)教育立法的開端。后于1869年出臺的《企業(yè)章程》和1889年頒布的《工業(yè)法典》規(guī)定了職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù)，同時要求各個企業(yè)在對其學(xué)徒進行培訓(xùn)時，要與職業(yè)教育的相關(guān)知識相結(jié)合。一般而言，我們認為德國職業(yè)教育立法發(fā)軔于20世紀之前出臺的這三部法律。(二)職業(yè)教育法律體系的初步形成。1960年制定的《青少年勞動保護法》，對保障青少年身心健康發(fā)展、職業(yè)培訓(xùn)和勞動保護起到非常重要的作用。1965年頒布的《手工業(yè)條例》正如其名稱一樣對手工業(yè)的各個方面進行規(guī)范。1969年8月14日，公布并生效的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》被視為當(dāng)時德國職業(yè)教育界的基本法，首次在聯(lián)邦的范圍內(nèi)為各州的職業(yè)教育確立廣泛而統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。該法的確立，標(biāo)志著德國職業(yè)教育法律體系已經(jīng)初具規(guī)模。(三)完備的職業(yè)教育法律體系的形成。伴隨著各界對高素質(zhì)勞動者的大量需求，1972年《企業(yè)憲法》和《工商企業(yè)實訓(xùn)教師資格條例》出臺。隨后1981年聯(lián)邦議會頒布的《職業(yè)教育促進法》，不僅在數(shù)量上滿足了職業(yè)教育的發(fā)展需求，還在質(zhì)量上保證了職業(yè)教育的穩(wěn)步前進。此外，德國注重對已經(jīng)出臺的法律進行補充和完善，即使是《聯(lián)邦職業(yè)教育法》也不例外。例如，其在《職業(yè)教育促進法》頒布的同年，對其職業(yè)教育基本法進行修訂。這些法規(guī)的出臺或修訂滿足了不斷提升的社會經(jīng)濟發(fā)展需求。至此，內(nèi)容完備的職業(yè)教育法律體系已經(jīng)建立起來。(四)不斷修訂與發(fā)展的德國職業(yè)教育法律體系。德國職業(yè)教育立法腳步并未就此停滯。20世紀90年代，德國的政治經(jīng)濟形勢發(fā)生巨大的變化，面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷變革所引發(fā)的勞動關(guān)系的變革以及職業(yè)教育危機，德國再次對其職業(yè)教育基本法進行修訂，這一次他們將其與《職業(yè)教育促進法》進行整合，制定并出臺了新的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》。此外，法律還授權(quán)一些部門可以在一定范圍內(nèi)制定有助于職業(yè)教育發(fā)展的相關(guān)章程。不管是基本法還是地方性行政法規(guī)，德國職業(yè)教育相關(guān)法律一直秉承發(fā)展性理念，這使得職業(yè)教育立法可以與不斷發(fā)展的職業(yè)教育需求相適應(yīng)。由此可見，德國職業(yè)教育立法經(jīng)歷一個漫長而謹慎的過程，在這個過程中，德國逐步形成如今完備的職業(yè)教育法律體系，為德國職業(yè)教育的蓬勃穩(wěn)定發(fā)展奠定堅實可靠的基礎(chǔ)。我們可以在這個過程中尋找到德國職業(yè)教育立法的種種特點，并由此審視我國的職業(yè)教育立法現(xiàn)狀。

二、德國職業(yè)教育立法的特點

(一)德國職業(yè)教育立法內(nèi)容廣泛，體系完善。從手工業(yè)到商業(yè)，從青少年到成年，從培訓(xùn)到實施，德國職業(yè)教育法律可謂面面俱到。有關(guān)職業(yè)教育的法律內(nèi)容涵蓋范圍廣泛，條理清晰，每個環(huán)節(jié)和步驟都有明確的規(guī)定，這就保證了職業(yè)教育得以在良好的環(huán)境中自由發(fā)展。德國職業(yè)教育法律體系不但內(nèi)容完整，而且層次鮮明。目前，德國已經(jīng)構(gòu)建以基本法為引領(lǐng)，以相關(guān)職業(yè)教育法律、機構(gòu)和部門規(guī)章條例以及各州的職業(yè)教育法為補充的職業(yè)教育法律體系，對職業(yè)教育的蓬勃發(fā)展起到規(guī)范和促進作用，同時為職業(yè)教育的持續(xù)完善奠定法律基礎(chǔ)［2］。逐步形成聯(lián)邦政府、企業(yè)和社會團體各階層共同舉辦職業(yè)教育的局面［3］。(二)德國職業(yè)教育立法修訂適時，與時俱進。追求與時俱進是德國職業(yè)教育立法的另一個特點。從12世紀的立法起源到如今無懈可擊的職業(yè)教育法律體系，德國職業(yè)教育立法一直與時代的發(fā)展腳步保持一致，在做到兼顧法律穩(wěn)定性的同時，還能夠根據(jù)不斷變化的時代需求和就業(yè)市場對勞動力的需求，對職業(yè)教育法律進行適時的補充、修訂和完善。不斷發(fā)展的法律體系既體現(xiàn)了對受教育者的保護，又滿足了勞動者接受職后教育和培訓(xùn)的需求。(三)德國職業(yè)教育立法監(jiān)督系統(tǒng)完備，便于操作。以評促改，以督促建，是完善職業(yè)教育立法的一個基本思路。德國職業(yè)教育立法除了對其發(fā)展的各個環(huán)節(jié)、各個方面，所涉及的各個層次的法律受用者進行詳細而具體的要求以外，還建立一套完善的監(jiān)督系統(tǒng)。這一完整而獨立的體系為職業(yè)教育的發(fā)展提供了保障。例如，“違反職業(yè)培訓(xùn)條例就是違法”是德國相關(guān)法律的硬性要求，當(dāng)出現(xiàn)與條例、規(guī)章相悖的行為時，可“判處關(guān)押”或“處以罰金”?；诖?，職業(yè)教育的運行和監(jiān)管都以法律的形式確定下來，為德國職業(yè)教育的穩(wěn)步發(fā)展保駕護航。以德國職業(yè)教育立法特點為基礎(chǔ)，對我國職業(yè)教育立法進行審視，可以從中發(fā)現(xiàn)我國職業(yè)教育立法存在的問題，找出我國與德國在職業(yè)教育立法方面存在的差距，從而提出相應(yīng)的啟示，以促進我國職業(yè)教育的發(fā)展。

三、我國職業(yè)教育立法存在的問題

(一)我國《職業(yè)教育法》立法目的不明確。法律的立法目的是該法適用范圍、涵蓋內(nèi)容、立法意圖以及立法主體意志的具體體現(xiàn)和高度概括。每一部法律都有其特殊而獨立的立法目的，我國《職業(yè)教育法》在總則第一條中就明確此法的立法目的是:“為了實施科教興國戰(zhàn)略，發(fā)展職業(yè)教育，提高勞動者素質(zhì)，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)?！睆谋砻嫔峡矗⒎康姆弦笄也o不妥，但是當(dāng)我們將其與《教育法》和《高等教育法》進行比較時，就可以發(fā)現(xiàn)其中的端倪。三部法律的立法目的具有很高的相似性，但這并不能說明《職業(yè)教育法》立法目的的出色之處;恰恰相反，該法有著自己特定的服務(wù)對象，如果用放諸四海而皆準(zhǔn)的目的作為引領(lǐng)，就不可避免地會出現(xiàn)司法者無法可依、執(zhí)法者無章可循、普通公民難以理解的窘境［4］。(二)我國職業(yè)教育法立法體系不完善。1996年5月通過的《職業(yè)教育法》標(biāo)志著我國職業(yè)教育有了專項的法律進行規(guī)范，但是，我們未能像德國一樣銳意進取，不斷出臺與之相適應(yīng)的相關(guān)法律、行政法規(guī)、條例章程，也未能根據(jù)時代的發(fā)展需求對該法進行調(diào)整和修訂，這就導(dǎo)致這部職業(yè)教育基本法難以貫徹執(zhí)行。在職業(yè)教育發(fā)展過程中起到作用的反而多是政策性文件，但是這些政策文件權(quán)威性較差，結(jié)構(gòu)也不夠嚴謹，所以在法律效力上大打折扣［5］。(三)我國職業(yè)教育法立法技術(shù)。立法技術(shù)在某種程度上可以理解為立法表達技術(shù)，主要包括法律文件的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)、語言表達、文體選擇等。作為我國職業(yè)教育法律體系中的基本法，《職業(yè)教育法》的頒布具有里程碑式的意義。但是以該法為例可以看出，我國職業(yè)教育立法存在立法技術(shù)不高、結(jié)構(gòu)體例不完善、操作性不強等問題。首先，從整體看，立法技術(shù)粗糙。多數(shù)法律規(guī)范對法律主體的權(quán)利、義務(wù)等要素多為指導(dǎo)性和引導(dǎo)性的規(guī)定，內(nèi)容空洞，嚴重影響法律效力，以至于出現(xiàn)操作性不強、規(guī)范性和明確性較差的情況。其次，我國《職業(yè)教育法》的表達較為模糊，“鼓勵”“可以”“適當(dāng)”等含糊其詞的語句層出不窮，這突出體現(xiàn)了該法在形式上缺乏強制性和約束力［6］。最后，現(xiàn)行《職業(yè)教育法》存在邏輯混亂、體例缺失、結(jié)構(gòu)失調(diào)等問題，直接導(dǎo)致該法操作性較差。法律責(zé)任意味著法的生命力，體現(xiàn)著法律的意義和價值，承載著一部法律的能力?，F(xiàn)行職業(yè)教育法律責(zé)任的缺失致使這部法律變成“軟法”，這是該法的重大遺憾，同時也成為職業(yè)教育舛誤迭出的重要根源之一［7］。以上分析了我國職業(yè)教育在立法這一環(huán)節(jié)存在的諸多問題，而關(guān)鍵一環(huán)是經(jīng)過與德國進行對比，借鑒德國經(jīng)驗，進而對我國職業(yè)教育立法提出相應(yīng)的啟示，讓我國的職業(yè)教育發(fā)展在立法環(huán)節(jié)得到相應(yīng)的保障。

四、德國職業(yè)教育立法對我國的啟示

(一)加強職業(yè)教育立法，形成完備的職業(yè)教育法律體系。法律是規(guī)范社會秩序、維護社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展的前提和保障。德國職業(yè)教育的有序發(fā)展在很大程度上得益于其完備的職業(yè)教育立法體系［8］。為了使我國職業(yè)教育走上“快車道”，為地區(qū)經(jīng)濟和文化發(fā)展貢獻力量，推動高等教育大眾化進程，同時滿足就業(yè)市場和勞動者的雙重需求，國家要加強職業(yè)教育立法，建立完善、健康、有效的職業(yè)教育法律體系，以法律的形式為職業(yè)教育的發(fā)展提供監(jiān)督和保障［9］。為打破現(xiàn)行職業(yè)教育法律無法指導(dǎo)實踐的局面，應(yīng)在廣泛開展實地調(diào)研、深入訪談、借鑒先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐漸形成以基本法為總法，以若干法規(guī)為主干，輔以行政規(guī)章、地方性法規(guī)等相關(guān)的法律法規(guī)，以形成結(jié)構(gòu)合理、條理清晰、內(nèi)容完備的職業(yè)教育法律體系，從而為職業(yè)教育的發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)、提供更為有力的法律保障。(二)與時俱進更新觀念，體現(xiàn)職業(yè)教育立法的時代性。職業(yè)教育正經(jīng)歷從工業(yè)社會到信息與服務(wù)社會的深刻轉(zhuǎn)變，所以職業(yè)教育立法應(yīng)及時反映社會發(fā)展的最新需求，對職業(yè)教育難題用立法加以引導(dǎo)。每當(dāng)出現(xiàn)新的經(jīng)濟形勢或社會形態(tài)的變革，德國基本都會出臺與之配套的職業(yè)教育法律或者法規(guī)。與德國相比，我國的職業(yè)教育立法明顯滯后于社會經(jīng)濟現(xiàn)實和職業(yè)教育發(fā)展的需要，為此應(yīng)及時地對職業(yè)教育法進行廢、立、改［10］。此外，對于職業(yè)教育的看法也是阻礙其發(fā)展的一大原因。我國大部分民眾都普遍存在談“職業(yè)教育”色變的問題。在傳統(tǒng)觀念中，職業(yè)教育是低一等的教育，與傳統(tǒng)意義上的中等教育和高等教育之間存在不可逾越的鴻溝。要從根本上解決這一問題，徹底改變?nèi)藗兊挠^念，就要從立法上入手，從法律上明確職業(yè)教育的重要性，將提高職業(yè)教育的法律地位作為首要職業(yè)教育改革的發(fā)展方向。當(dāng)然，社會經(jīng)濟問題以及職業(yè)教育存在的問題很多，一部職業(yè)教育法不能解決所有問題。因此，職業(yè)教育立法的修訂既不能頻繁，也不能盲目，應(yīng)注意適時修改，分清輕重緩急。(三)提高立法質(zhì)量，增強職業(yè)教育法律法規(guī)的可操作性。具有可操作性的法律才是“活”的法律，才能滿足立法目的，切實地發(fā)揮作用。我國職業(yè)教育立法質(zhì)量不高，存在結(jié)構(gòu)上的邏輯不通順、章節(jié)不協(xié)調(diào);內(nèi)容上的法律條款抽象，不具體，罰則籠統(tǒng)不明確;話語體系上的用詞含糊不嚴謹?shù)痊F(xiàn)象。正是由于這些缺陷的存在，使得原本應(yīng)大放異彩的職業(yè)教育基本法黯然失色，執(zhí)法者無從參照，司法者無從考量，人們不知如何操作和執(zhí)行。因此，我們既要注意不斷完善職業(yè)教育立法的邏輯結(jié)構(gòu)，大力提高立法質(zhì)量，使其更加清晰完整、合理，又要使法律條款明確、法律權(quán)利義務(wù)明確、充實以加強職業(yè)教育法律法規(guī)的可操作性［11］。我國的職業(yè)教育一方面受到經(jīng)濟發(fā)展的限制，起步較晚;另一方面，立法工作相對不完善，所以發(fā)展較為緩慢。面對社會的不斷發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷對職業(yè)教育提出的新要求，我們應(yīng)當(dāng)拿出改革的魄力和向發(fā)達國家學(xué)習(xí)的勇氣，借鑒他們在職業(yè)教育立法上的良好經(jīng)驗，取其精華，去其糟粕。同時結(jié)合我國職業(yè)教育發(fā)展及其立法的現(xiàn)實情況，分析現(xiàn)存問題，找出問題產(chǎn)生的根源，不斷探尋發(fā)展我國職業(yè)教育的途徑。當(dāng)前，我國正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，為了適應(yīng)社會的不斷變革，滿足國家發(fā)展、進步需求，建設(shè)一支高素質(zhì)的勞動力隊伍成為當(dāng)務(wù)之急。多年以來，職業(yè)教育曾為社會培養(yǎng)了許多有理想、有道德、有知識和有職業(yè)技能的高素質(zhì)勞動者，改善了中國勞動力隊伍的素質(zhì)結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和技能結(jié)構(gòu)，為各行各業(yè)的發(fā)展起到積極作用，并成為促進勞動就業(yè)、穩(wěn)定社會環(huán)境以及改善民生的重要保障。但是，與此同時，我們不得不從源頭上正視當(dāng)前職業(yè)教育存在的弊端。我國的職業(yè)教育一方面受到經(jīng)濟發(fā)展的限制，起步較晚;另一方面，立法工作相對不完善，所以發(fā)展較為緩慢。面對社會的不斷發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷對職業(yè)教育提出的新要求，我們應(yīng)當(dāng)拿出改革的魄力和向發(fā)達國家學(xué)習(xí)的勇氣，借鑒他們在職業(yè)教育立法上的良好經(jīng)驗，取其精華，去其糟粕。同時結(jié)合我國職業(yè)教育發(fā)展及其立法的現(xiàn)實情況，分析現(xiàn)存問題，找出問題產(chǎn)生的根源，不斷探尋發(fā)展我國職業(yè)教育新途徑。

作者:申晨 孫芳 單位:哈爾濱師范大學(xué)