農田水利政策管理論文

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水利是農業的命脈。我國70%的糧食來自灌溉農業，增加可灌溉耕地面積，提高灌溉耕地的土地生產率，是保證中國糧食安全和鄉村社會穩定的有效措施。自農村改革以來，農田水利領域的改革亦突飛猛進。然而，從近年我國種植農業頻遭旱災這一結果來看，已有的農田水利制度改革在許多方面并不成功。基于此，對當前農田水利的若干政策進行總結與反思，對于完善農田水利政策體系具有十分重要的意義。

一、農田水利的市場化改革

1、農田水利市場化改革的推進

自1980年代初以來，農田水利改革的總體趨勢是推進市場化，不斷提高農業用水的市場化程度。主要包括三方面內容：第一、對水利工程單位進行企業化改制，與隸屬的事業單位脫鉤，這方面的改革起始于1980年代初，是隨著農村經濟體制改革而啟動的。1981年國家農委批轉水利部《關于在全國加強農田水利工作責任制的報告》，要求對各類水利工程實行承包責任制。1985年5月8日，國務院辦公廳轉發水利電力部《關于改革水利工程管理體制和開展綜合經營問題的報告》指出：“全國大、中、小型水利工程管理單位都要實行經費包干和經營承包責任制。由主管部門商情財政部門對水利管理單位實行包干使用，超支不補，節約留用的辦法。各級主管部門對所屬水利工程單位逐個落實工程安全，調度運用，綜合經營等方面的經濟技術考核指標和生產經營承包責任制，并與之簽訂經費包干、經營承包合同。增收節支獲得的效益，同水利工程管理單位利益掛鉤，使其有責、有權、有利”，到1990年代初，水利工程單位與隸屬的事業單位脫鉤改革全部完成，水利工程單位轉制為企業化經營。（徐小青，2002）第二、推動農田水利收費制度改革。經過企業化改制的水管單位，為了維持自身生存，不得不將原先主要是公益性的服務轉變為成本核算基礎上的經營性收費。為此，1985年國務院《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，明確水費是水利工程單位的主要收入。1990年，水利部、國家物價局、財政部根據國務院關于貫徹執行《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》通知精神的相關文件，進一步提高了水費標準。水費制度改革產生了兩個后果：一是水價不斷攀升，二是農業水費轉為經營性收費項目。前者意味著國家將水利工程的管理成本轉嫁到農民，后者意味著水利工程單位進一步與政府脫鉤，轉變為市場經濟主體。第三、通過租賃、承包、拍賣等方式變更水利設施的產權或使用權，以此來盤活水利資產，緩和水利經費的緊張局面。據統計，截止1998年底，在全國現有的1600萬處小型水利工程中，已有264萬處進行了產權制度變革，其中實行股份合作制的39萬處，進行拍賣的37萬處，租賃的19萬處，承包出去的169萬處。（林萬龍，2003）2002年9月，國務院辦公廳轉發了《水利工程管理體制改革實施意見》，把水利工程管理單位分為公益性、準公益性和經營性三類，劃定了不同類型水管單位在市場經濟中的地位，農田水利的市場化改革步伐進一步加快。

2、市場化改革的局限

市場化取向的農田水利改革，其著眼點在水利工程本身的經營機制上，忽視了這一機制得以運行的其他相關條件，從而使這種單兵突進式的改革遭遇到難以避免的尷尬。因為農業用水市場的建立除了水利工程單位要轉變經營機制外，它還需要市場中的買賣雙方具有穩定的合作關系，而目前，至少就買方來說尚不能算是合格的一極。賣方若想通過市場經營來維持自身生存，必須解決兩個問題：一是水能賣出去，二是賣水的錢能及時收上來。就前者，不僅受自然因素影響極大，而且農戶還有許多替代性選擇，經營者完全無法預測；就后者，水利工程單位面對的是分散的農戶，不要說農戶是否合作放水本身就是個大問題，即使放水，收費成本也會高得讓水利工程單位難以忍受。據筆者調查，許多水利工程經過市場化改制后，由于鄉村組織的退出和農民合作灌溉的瓦解，其有效灌溉面積正在不斷萎縮，甚至在干旱時亦難以有效發揮作用。（羅興佐，2005；羅興佐，2006；羅興佐，2007）

二、農田水利建設籌資籌勞的“一事一議”制度

1、“一事一議”制度

“一事一議”就是農民以村為單位，通過村民大會或村民代表大會，討論與村民利益關系密切的公共品供給，由村民決定是否修建某個公共工程，修建在何處，如何修建，并由村民民主管理由“一事一議”籌借的資金。

“一事一議”首創于安徽省的稅費改革。按照《安徽省農村稅費改革試點方案》規定：一是農村稅費改革后，村提留被取消，用于農村公益性建設的公積金項目隨之不復存在，再行籌集資金必須進行，“一事—議”；二是農村稅費改革后，取消統一規定的農村勞動積累工和義務工，再需農民投勞進行農村公益建設，也必須進行“一事一議”。為規范“一事—議”的籌資籌勞，安徽省又制定了《安徽省村內興辦集體公益事業籌資籌勞條例》，并于2003年1月1日起開始施行。《條例》確定了籌資籌勞必須遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主決定、程序規范、使用公開”的原則，所籌資金和勞務必須“用于本村范圍內農田水利基本建設、植樹造林、修建和維護村級道路等集體公益事業，并符合村民會議或者村民代表會議決定的使用事項”。《條例》還同時規定了召開村民會議或村民代表會議進行“一事一議”的程序、所籌資金的管理、使用以及有關部門、鄉鎮政府及其工作人員、村民委員會違反《條例》規定的行為應承擔的相應的法律責任。安徽省“一事一議”制度的創新與實踐為其他省制定相關制度提供了參考。如湖北省制定的《湖北省村級范圍內籌資籌勞管理辦法（暫行）》、《關于進一步加強農村收費管理的若干規定》、《關于規范和加強村級財務管理的意見》等一系列文件，大量借鑒了安徽省的規定和做法。因此，可以認為，作為稅費改革的—項重要配套措施，“一事一議”在全國各地具有相同的政策意蘊，即希望通過村級民主方式解決諸如農田水利等村莊公共產品的供給問題。

2、“一事一議”制度的現實困境

自2003年安徽在全省實施“一事一議”，至目前“一事一議”作為全國農村公共品籌資的基本制度被推行，“一事一議”的實施效果并不理想。國家統計局農村社會經濟調查總隊對全國31個省、區、市6.8萬個農村住戶的抽樣調查顯示，2004年，“一事一議”籌資費人均僅1.6元，按人均籌資15元的上限和議辦一事匡算，真正開展了“一事一議”的行政村的比例，只有10%多一點。調查同時顯示，籌資并沒有隨著農村稅費改革的深入和“一事一議”的廣泛推行而增加，與2003年的1.8元相比，2004年人均籌資反而下降了12.9%。即使是試點省的安徽，村級公益事業的興辦狀況也不盡人意，實事求是地說，大多數地方根本就沒有真正開展“一事一議”。可見，“一事一議”試圖通過村級民主的方式來達到提供公共產品的目的，并沒有取得預期的效果，致使許多本應開展的村內生產公益事業出現了停滯局面，路破、橋斷、樹倒、渠塌，在當前的農村已不是個別現象。（黃堅，2006）

之所以以“一事一議”來替代以前由鄉村組織統籌共同生產費和農民“兩工”（義務工、積累工）制度，是為了控制鄉村組織借統籌共同生產費和農民“兩工”而搭車收費，從而加重農民負擔。“一事一議”的好處是因為目標（“一事”）明確，而使鄉村組織不能挪用經費，但“一事一議”最大的難題是：如果有村民不同意大多數村民“一議”的決策，或者雖然贊同“一議”的決策，卻不愿意出錢，鄉村組織是否可以強制向不繳費的農民收錢，及是否有強制的手段。

簡單地說，因為農田水利供給的社區內籌資，需克服社區成員的搭便車行為，就需要社區范圍的“一事一議”具有強制力。而恰恰取消農業稅后的“一事一議”制度，事實上并沒有賦予多數人決定的法律和行政強制力，從而無法解決少數人拒絕繳費的難題。

在當前市場經濟條件下，農民流動頻繁，村莊共同體正在快速解體，村莊輿論力量越來越不足以克服村莊水利供給中少數人搭便車的難題。因此，離開了帶有公權力性質的法律或行政強制力，農田水利及其他公共品供給中的“一事一議”制度，很難真正有效地實施下去。

三、農業灌溉組織的農民用水協會

1、“農戶用水協會”制度設計

“農戶用水協會”是農村稅費改革后，國家試圖在鄉村組織以外建立的非行政性農田水利的組織制度。

早在2002年國辦轉發《水利工程管理體制改革實施意見》中就明確提出“要探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制”，2005年中央一號文件又指出“加快農村小型基礎設施產權制度改革，對受益戶較多的工程，可組建合作管理組織，國家補助形成的資產歸合作組織所有”。2005年國務院辦公廳轉發《關于建立農田水利建設新機制的意見》再次指出“鼓勵和扶持農民用水協會等專業合作組織的發展，充分發揮其在工程建設、使用維修、水費計收等方面的作用”。2005年，水利部、國家發改委、民政部聯合下發了《關于加強農民用水戶協會建設的意見》，全面系統地闡述了加強用水戶協會建設的重要性、發展的指導思想和原則，將組織農戶用水協會置于十分重要的位置。原水利部農村水利司司長馮廣志認為，小型農村水利改革“要以組建用水合作組織，明晰工程所有權為核心”。按照“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”原則，組建用水合作組織，明晰所有權，是小型農村水利體制改革的核心。（馮廣志，2001）

之所以國家希望通過農戶用水協會這類社會性而非行政性的組織，來解決農田水利供給中的搭便車難題，是因為之前正是因為鄉村組織的行政性，使鄉村組織借農田水利供給，而搭車收取了很多不該收的稅費，做了很多不該做也做不好的事情。正如馮廣志所擔心：首先，鄉政府不行，因為它是政權組織。政府包辦農村水利，容易使農民或者產生依賴心理，或者產生對立情緒。其次，作為村民自治組織的村民小組或村委會，雖然在一定條件下，可以代行“集體”職責，村內工程按“一事一議”原則協商辦理，但它畢竟不是管水組織。（馮廣志，2001）行政性背后有公權力的基礎，公權力使鄉村組織收費具有強制力。鄉村組織的行政性及強制力，是農村稅費改革前加重農民負擔的罪魁禍首。正是因為鄉村組織在農村公共品供給中容易出現加重農民負擔的情況，稅費改革的制度安排要求，鄉村組織退出農村共同生產環節的事務。

但是，農村水利與鄉村組織的地域性有關系，它是建筑在土地上的公共設施，具有非競爭性，或非排他性，從而使私人供給不可行。在缺少國家投資的情況下，建設這類公共設施，需要由社區來組織其供給。這正是為什么農村稅費改革以后的制度設計中，要強調建設社區組織的原因。

非行政性社區性組織的好處是，因其非行政性，其權力是私權力，這種社區合作組織就不能強迫社區成員做他們不愿做的事情，這樣的以自愿為基礎的合作，就可以達成最好的公共品供給均衡狀態。但也正是因為非行政性社區組織私權力的性質，社區組織不能強制社區內成員的行為，從而使“少數”不去服從“多數”時，雖然是民主的水利供給決策，也沒有辦法實施。最終，在缺少公共財政基礎上的水利供給時，農村社區也無力供給水利，從而使農村水利供給水平遠遠低于理想狀態，并因此極大地損失了農民潛在的公共性收益。

2、“農戶用水協會”制度的局限

農村水利是一個十分復雜的事務，僅就農田灌溉來說，就可以作以下一些劃分，這些劃分出來的不同類型的水利，具有相當不同的性質。從水利設施的受益范圍來講，有大中型水利設施、小型水利設施和微型水利設施。從水利設施本身的特征來講，有排澇設施和抗旱設施之分。排澇設施往往因為外部性極強，而具有較抗旱設施更多的公共品特征。不能排澇，往往是所有農田受淹，而不能抗旱時，則可能只是水源條件更差的農田先被旱死。從水利設施使用的精細程度來講，有漫灌、渠灌、管道灌溉，有過水灌溉、非過水灌溉。從農作物本身的特性講，有需水量相對較少的旱作物灌溉，和需水量較大的水稻作物灌溉。從不同水利設施的關系來講，有大中型水利設施之間的相互補充關系，或相關抵消關系的差異。

不同性質的農村水利，可以對應有不同的解決農田灌溉的辦法。對于北方旱作物基礎上的農田灌溉，因為缺少地表水，農作物灌溉依賴于深井，且旱作物需水量較水稻作物少，就使得北方旱作區可以通過打深井來解決農田灌溉的問題。這樣，對于北方旱作區來講，解決農田灌溉的核心問題就是如何籌措到足夠的用于打機井的錢及如何解決機井的維護和使用問題。機井灌溉因為可以通過管道或較好的毛渠，將不交費的農戶排除在灌溉受益的范圍之外，而可以防止搭便車，并因此克服了農村水利中普遍存在的作為公共品的難題。

正是因為旱作物需水量較少，深井灌溉可以排除搭便車行為，而使北方旱作區的農田灌溉具有了效用的可分性和消費的排他性，從而使北方旱作區的水利可能通過市場化的改革，解決農田灌溉的困境。也使農戶可能基于利益，而組織起來建立用水合作組織。事實上，水利部門所列舉的成功的農戶用水合作組織，大多是北方旱作區的例子。

而在南方水稻灌區，因為水稻用水量大，一般的水利設施無法解決灌溉中的搭便車行為，即在農田灌溉中，一些農戶的灌溉無法阻止另一些不交費農戶的受益，例如，從大中型水利設施放水灌溉，一些農戶的農田在水渠邊上，即使這些農戶不繳費，他們的農田也可以得到灌溉（水渠滲漏或漫溢），這樣，就總會出現不繳費的農戶。一戶不繳費，就會帶動10戶乃至更多戶不繳費，最終，農戶不再能夠從大中型水利設施中得到灌溉。因為大中型設施灌溉所具有的“效用不可分性”和“消費非排他性”，而致完全依賴自愿的灌溉解體。

農戶用水協會在解決一些可以克服搭便車行為的農田灌溉方面，具有一定的作用，即對于那些可以排他、共同享用的收費物品，可以通過市場化和農戶用水協會來解決。但市場化及農戶用水協會，只能解決那些可以排他、共同享用的收費物品供給的難題，卻并不能解決所有水利供給的困境。

四、結語

以上對當前若干農田水利政策的反思基于一種自下而上的研究視角。歸納起來看，當前的農田水利政策之所以在實踐中沒有發揮出好的效益，根本原因在于這些制度缺乏相應的實施基礎，因此，構建合理、有效的農田水利制度必須從當下中國農村的實際情況出發，切忌用想象代替現實。筆者以為，當前農田水利制度改革的深化，既要跳出單一的或國家、或市場、或村莊的簡單化設想，又要避免抽象地將國家、市場、村莊三者籠統地合在一起，而應從農田水利的特性、鄉村社會的性質、國家的穩定以及市場經濟這些基本前提出發，在國家、市場、村莊三者中尋找最佳的結合方式。