土地利用規劃管理論文

時間:2022-07-17 05:27:00

導語:土地利用規劃管理論文一文來源于網友上傳,不代表本站觀點,若需要原創文章可咨詢客服老師,歡迎參考。

土地利用規劃管理論文

通過回顧土地利用總體規劃的歷史變化過程,分析現行土地利用總體規劃的問題和矛盾,提出新一輪規劃修編中需要解決的問題和一些編制方法。

關鍵詞:土地規劃修編探討

土地利用總體規劃是實現土地資源優化配置和部門間合理分配的有效方式,是落實土地管理法的重要手段。隨著土地管理作為國家宏觀調控手段運用的不斷深入,不可避免地對作為土地管理依據的土地利用總體規劃編制提出更高要求,正值現行土地利用總體規劃修編之際,對規劃修編方法進行探討,具有重要的現實意義。

一、土地利用總體規劃的發展歷程

第一輪覆蓋全國范圍的土地利用總體規劃編制工作于1987年開始展開,到1992年前后在全國普遍推開,規劃的目標年為2000年。該輪規劃主要思路是借鑒農業區劃成果、國土規劃成果和聯合國糧農組織(FAO)《土地利用規劃指南》,以控制建設用地總規模,協調各部門用地需求為重點,提出實現“一保吃飯,二保建設”的規劃目標。

第二輪土地利用總體規劃是在1997年全國宏觀經濟調控和嚴格保護耕地的環境和政策背景下,結合中央《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》和修訂《土地管理法》的需要,在全國范圍內開展了第二輪土地利用總體規劃的修編工作(即現行土地利用總體規劃)。該輪規劃基期年為1997年,規劃目標年為2010年,并遠景展望至2030年。其重要特點是形成了一套較為成熟的土地利用總體規劃編制技術路線和規程及規劃控制指標體系,建立了鄉、縣、市、省和國家的五級土地利用規劃體系和管理方法,為保護耕地尤其是強化對基本農田的保護,節約利用土地資源,合理控制建設用地規模特別是規劃建設占用耕地數量,兼顧社會效益、經濟效益、生態效益的統一,保障經濟社會全面、協調、可持續發展奠定了堅實的基礎。

第一、二輪土地利用總體規劃的編制與實施,加強了對耕地尤其是基本農田的保護,保障了經濟建設合理的用地需求,一定程度上帶動了區域之間、城鄉之間的協調發展,優化了生產力布局,提升了經濟發展的質量,改善了生態環境建設,促進了經濟社會的可持續發展。但是由于社會經濟、技術和政策制度因素的影響導致規劃適用性不足,規劃管理的風險與難度加大,由于在規劃理念上過分強調對農用地,特別是耕地的保護,對保障國民經濟發展必須的建設用地強調不夠,對生態環境變化的影響和需求研究不多,對社會的變化和需求考慮的不多,沒有將土地利用規劃作為促進國民經濟健康發展,保護生態環境,協調社會關系,貫徹土地可持續利用的基本手段。土地利用規劃理論體系,沒有從宏觀(哲學層次、科學層次)到微觀(技術層次)的系統理論,而是諸多理論混雜,讓人無所適從,規劃編制研究和學科建設嚴重落后于規劃實踐,已明顯制約了規劃工作的發展。

二、新的規劃理念和理論

在新的形勢下,面對參與國民經濟宏觀調控的新要求,新一輪土地利用總體規劃修編應當有新的規劃理念、規劃理論、規劃方法,才能完成歷史賦予我們的使命。

1.新的規劃理念:理性發展

新一輪土地利用總體規劃應該按照“五個統籌”的要求,在確定規劃指導思想、原則、規劃目標、建設用地指標分配時,妥善處理好“經濟、社會發展與資源保護”、“人與自然和諧發展”等方面的關系,在規劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態觀念。在確定規劃的目標時,必須緊緊圍繞人口、資源、環境和經濟發展協調發展這一中心議題,由經濟發展的單目標模式向經濟、社會與資源環境協調發展的多目標模式轉變,保證土地資源永續利用,真正實現經濟發展目標、社會進步目標和生態環境改善目標的高度協調統一。

2.新的規劃理論:空間規劃、可持續發展

為適應新形勢和新的規劃指導思想的需要,新一輪土地利用總體規劃修編應大膽借鑒和吸收相鄰學科如城市規劃、地理學、經濟學、社會學、環境科學、系統科學等的相關理論。

(1)空間規劃理論

土地利用規劃,是綜合協調資源供需矛盾,統籌土地利用結構、布局和區域協調發展的中長期空間規劃。空間規劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規劃采用的基本模式為“用地指標調控與規劃分區相結合”,其著重強調的是規劃對用地數量的指標要求,而缺乏空間布局約束,在規劃的分區方案中,對分區內部土地利用的要求過于籠統,不能承擔起有效的控制分區內部用地的功能。

因此,新一輪土地利用總體規劃修編應借鑒西方空間規劃的理論如:“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發軸系統”理論等,根據國家和區域經濟社會發展戰略,按照資源稟賦和區位比較優勢,完善土地利用總體規劃等空間規劃和各專項規劃,并制定相應的土地利用和供應政策,進而充分發揮市場配置資源的基礎性作用,有效地整合資源,優化空間布局,促進區域經濟的分工協作和協調發展。規劃修編要由上輪主要分配建設用地指標、定建設用地規模與速度向控制環境容量、開發時序、控制建設標準轉變。本輪的土地利用規劃應該是在協調和平衡經濟發展、公眾利益、環境以及規劃部門等各方利益的前提下的空間規劃,應當著重注意農用地,特別是基本農田,各類建設用地,生態環境保護用地的空間安排和布局,確定其開發利用時序,并通過較大比例尺的地圖如用1:1萬確定城鎮合理發展邊界,引導地方政府提高城區建筑密度,實現現有城區土地利用效率的最大化,保護自然生態環境和基本農田,從而解決城鎮無序擴張、優質農地嚴重流失等問題。

(2)可持續發展理論

可持續發展是指一種既滿足當代人的需要,又不損害后代滿足其未來需求能力的發展。其中最本質的問題是不損及我們所依賴的資源與環境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源,在正確的管理下,可以不斷更新和利用。反之,它會退化、耗竭。故對土地的開發利用,要限制在土地人口承載力的限度內,同時采用人工生態措施(包括鄰域或更大的區域),確保土地持續利用。

目前,土地資源可持續利用與土地利用規劃有機結合研究的國際趨向表現為應用生態經濟學觀點研究土地利用規劃,使經濟生態化,生態經濟化,協調經濟發展、生態環境與土地利用之間的關系,保持良好的生態環境與土地利用之間的關系,在保持良好的生態環境條件下促進土地利用的合理化。

土地是一切社會、經濟活動的基礎和資源,同時也是生態系統的重要組成部分。任何土地利用規劃的目標無非是建設發達的經濟、健康的環境和高質量的生活,因此強調人與環境“和諧相處”、“不可再生資源永續利用”的可持續發展也就應當成為當前我國土地利用規劃的主題。在制定土地利用規劃過程中把土地可持續利用的思想和理念貫徹進去,實現土地生產力的持續增長和穩定性,保證土地資源潛力和防止土地退化,并具有良好的經濟效益和社會效益,即達到生態合理性、經濟有效性和社會可接受性。

三、新的規劃方法

要做好新一輪土地利用總體規劃修編,除了要用新的規劃理念、規劃理論外,應當按照規劃修編的要求,嘗試采用一些新的規劃方法。

1.評價方法

規劃實施評價:按照國土資源部的要求,在新一輪土地利用總體規劃修編前,各地必須對上輪規劃的實施效果進行評價,做出是否進行規劃修編的結論性的意見。從目前開展的情況來看,效果并不理想,原因是國土資源部并沒有給出一個較為詳細的評價指標體系和評價方法,各地只能按照自己的理解進行,表格、數據五花八門,無法進行匯總和統計。因此,有必要統一和規范土地利用總體規劃實施評價的指標體系和評價方法。

環境影響評價:按照我國去年頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》的要求,土地利用總體規劃也要進行環境影響評價。但如何進行土地利用總體規劃的環境影響評價目前還缺乏具體的規程和辦法,還需要進行統一和規范。

2.系統工程方法

土地利用總體規劃是著眼于調控宏觀經濟運行和經濟社會可持續發展的高層次、綜合性的規劃。土地是經濟社會發展的基本物質載體,是國家最主要、可調控的資源,這一特點決定了土地利用規劃在更高層次、更寬領域發揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規劃編制的過程是多目標的統籌協調過程。因此,在規劃過程中采用以數學模型為主要手段的系統優化方法就成為必然??梢赃\用不同的規劃方法來解決,按這樣的思路,規劃的適用性會大大提高,規劃對地方社會經濟的發展一定會有很好的保障作用和促進作用。

3.應用地理信息(3S)技術

本輪規劃修編要在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規劃數據庫和土地利用規劃管理信息系統,作為修訂規劃成果的主要載體,使規劃修編與規劃管理信息系統建設同步進行,提高規劃管理水平,從而提升整體規劃的技術水平。

這兩個數據庫和規劃管理信息系統的建設應當以地理信息技術為基礎,重點普及遙感技術、GIS技術、GPS技術等現代化手段,使土地規劃從野外調查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規劃成圖到監督實施全過程實現信息化。同時,基于土地規劃中需要解決的許多問題如資源優化配置、地區經濟社會同人口、資源、環境協調發展等,因此,要特別重視將決策支持系統技術引入土地規劃,通過人-機交互系統,為決策者對半結構化問題進行有效決策支持,提高決策的透明度與決策的科學性。

4.公眾參與

土地利用總體規劃作為國家的宏觀規劃,其編制應該是各級人民政府的事情,而不是國土資源管理部門的部門規劃,因此,規劃的編制應由政府主導,各有關部門、有關專家和相關社會群體共同參與,規劃的主體要由以政府各職能部門和規劃管理部門為主向以政府規劃部門和社會重要研究機構為主轉變。公眾參與不僅是像上輪規劃一樣為了提供信息資料,而是要參與規劃目標、指標的分配和確定,規劃方案的擬定、協商和協調。

四、還需要把握的幾點

1.必須尋找一個能夠滿足土地利用總體規劃管理功能的地理信息系統平臺;

2.土地利用規劃體系中的各級規劃必須在同一個平臺上聯網運行;

3.可以與土地管理其他業務工作數據成果順利接口;

4.必須能夠按需要的時段要求,及時動態反映規劃實施情況,如規劃指標定位情況、規劃指標使用數量、規劃發展實施空間情況等;

5.運行和養護成本低廉,操作界面親切。