西北退耕還林項目實施調查研究

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據國土資源部統計，目前全國25。以上的坡耕地達610．37萬hm，其中70％以上集中于西部地區，而全國1／3的水土流失發生在西部，因此，西部地區是實施退耕還林的重點地區之。西北地區大于15。坡耕地的面積占全區耕地總面積的23．5％，其中25。以上按規定必須退耕的陡坡耕地占耕地總面積的9．2％，接近現有耕地的1／1@引。西北地區是中國農村貧困人口最為集中的地區，10a退耕還林政策的實施，給當地農村社區群眾的生產和生活帶來了巨大而深遠的影響。國務院近期對完善退耕還林工作下達通知，以鞏固退耕還林成果，解決退耕農戶生活困難和長遠生計問題。在新一輪西部大開發啟動之際，在新的退耕還林工程規劃正在籌劃之時，為給下一步退耕政策提供堅實的決策信息，國家林業重點工程社會經濟效益監測退耕還林工程項目組與北京林業大學合作，組成聯合項目組，于2010年寒假組織人員開展退耕還林農戶問卷調查。調查的范圍涉及內蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆6省、自治區的34縣94村和810農戶。共向村民發放問卷810份，回收有效問卷793份，回收率97．90％。調查問卷共有49道題，其中單選題4l道，多選題7道，問答題1道。內容涉及退耕還林農戶家庭基本情況、參加退耕還林情況、退耕政策執行、退耕成效、退耕成果鞏固、趨勢與建議六大方面。本研究采取描述性統計分析方法I7]，針對其中退耕還林農戶家庭基本情況和參加退耕還林情況進行分析。

1農戶家庭基本情況

1．1農戶基本信息

西北地區涉及少數民族較多，本調查共有7個民族：漢族、回族、蒙古族、藏族、哈薩克族、維吾爾族、苗族，其中漢族占大多數，達88．10％。被調查者平均年齡為46．4歲，教育程度參差不齊，普遍較低，以初中文化居多，占48．63％，小學、高中、未上學的分別占26．01％，14．12％，8．63％，而大專及以上文化程度的僅占2．61％。戶均人口4．39人，外出務工人數以1～2人居多，占總戶數的58．21％，不穩定及低收入成為當地退耕農戶外出就業的主要特點。

1。2農戶經濟狀況

西北地區社會經濟發展水平仍然低下，社會總產值不及全國的4％_8]。被調查農戶家庭收入來源最主要是務農，占58．85％，其次是務工，為35．92％，工業、副業和農家樂僅占到5．22％，農戶開創第三產業比例不高。農戶家庭收入中，林業收入平均比例占16．26％，達到較高水平，表明農戶不論是通過自主營林獲益，還是通過政府補貼受益，林業收入在農戶的經濟組成中都有重要貢獻。家庭生活水平方面，農戶自認為在村里屬中等水平的多達70．09％，好與差的僅各占12．07％和17．84％；農戶屬低保戶的僅14．21％，非低保戶占85．79％。這反映出西北地區農村經濟發展相對平穩，大多數農民感覺生活較好，有所保障。

1．3退耕前后農戶基本情況

對比退耕前后農戶耕地、林地面積及林業收入等都發生了顯著的變化。退耕前后農戶基本情況平均水平對比如表1退耕后農戶耕地面積減少超過原有1／2，而糧食產量減少不到1／2，說明耕地糧食單產水平得到了提高。林地、牧草地、園地面積分別增加了5．0，2．0和0．5倍左右，林業收入也增長為之前的10．0倍。耕地面積的減少，騰出了更多空余的勞動力，農民外出務工人數隨之增多，現金收入比以前增加了2／3。由此可見，退耕還林工程的實施，促使了農村外出務工人員增加，農戶的年人均純收入呈現上漲趨勢。

2調查研究結果

2．1退耕地基本情況

國家退耕還林工程項目從1999年開始試點實施后，退耕戶急劇增多，在2000年和2002年出現2個峰值(圖1)。2002年之后，退耕的農戶逐漸減少，表明應退耕的土地已逐漸退耕完成。據統計：農戶的退耕地中，陡坡地占66．31％，沙化地15．65％，這2種土地為主要退耕類型。退耕前，90％以上這2類退耕地的糧食單產水平都是中低水平，表明農戶退耕土地類型滿足國家規定的退耕地要求，即坡度大于25。的陡坡地和土壤肥力低下的沙化地。農戶初次退耕地上種的主要有用材林、經濟林、兼用林、灌木林和草類，其中以經濟林和用材林最多，共占51．2O％，主要因為這兩個林種的經濟效益較高，每年都會給農民帶來一定的經濟收入。灌木與草類的比例合計也達到38．96％，主要因為西北地區氣候干旱，自然條件差，而灌木和草類易存活，生態效果好。兼用林只占到28．55％，表明對退耕地的混合種植和開發利用不夠。

2．2參加退耕還林情況

根據幾年來村里的退耕情況，農戶認為生態效果最好的是經濟林、灌木林和草類，共占到總數的65．82％。退耕前，農戶從事林業生產活動有19．82％，主要從事經濟林種植，以及非木質林產品采集和銷售，兩者各有57．53％和22．60％。其余80．18％的農戶不從事林業生產活動。退耕后，農戶在退耕地里間種糧食或其他經濟作物的占17．14％，余下82．86％的農戶則不間種糧食和作物，主要因為多數農戶認為間種對樹木生長有不利影響。目前，農戶家中尚有荒山荒地造林任務占27．35％，尚有封山育林任務的占24．52％。這表明該地區荒山荒地造林、封山育林任務大部完成，但仍需繼續進行。

2．3政策了解情況

農戶對退耕還林政策的了解程度不一，了解的有39．45％，51．32％的只是大概了解，不了解還有9．23％。雖然退耕還林政策實施已過去10a，但農戶對退耕還林政策了解仍然不足，一半以上只是大概了解，乃至不了解。這對工程的實施和農民維護自身權利十分不利。

2．4退耕補助情況

國家對退耕還林連續8a實行補助政策：退1hm陡坡耕地，一次性補助苗木費750元，同時給農民補助糧食，北方地區為1500kg•h瑚•，另外還有生活補助300元•hrn-2•。退耕補助占農戶家庭收入的比例平均為l8．67％，有67．42％的農戶認為退耕補助對他們的收人很重要，27．53％的認為一般，僅有5．06％的認為不重要。這說明政府的退耕補助能夠在很大程度上使農民受益，并對提高農民生活水平有一定的促進作用。不過，因為所占份額并非很大，退耕補助對農戶生活水平的影響并不是決定性的。農戶的退耕補助有71．58％為足額領取，15．38％沒有足額領取，其余13．04％不清楚是否足額領取。對于沒有足額領取的原因，有38．60％的農戶尚不清楚，說明農戶自身對維護其正當權利的意識和能力還很低，當地政府工作也可能沒有做到位，沒有向農民足額發放補助或不能及時向農戶發放補助并解釋清楚。此外，村里對退耕補助情況進行公示的占到58．37％，有41．63％不公示，如果補助款項公開公平，更透明化，會增強農民對政府的信任度，也會起到對政府官員工作的監督作用。

2．5退耕地管護情況

水資源與生態環境問題是制約西北地區經濟和社會持續快速發展的兩大限制性因素。由于缺水，該地區林木的存活較難，管護工作尤為艱難。農戶知道應對退耕還林地負有管護、補植補造責任的占到93．75％，不知道的僅有6．25％；認為退耕地補植補造任務重的有22．92％，有77．08％認為不重，說明分配的管護、補植補造責任基本合理。對于認為任務重的，今后視情況應做適當調整。認為補植補造的效果好的有47．53％，一般的有46．88％，不好的有5．60％。到目前為止，退耕地林木僅有33．76％存活率在90％以上，保持在一個較低水平。退耕林木的存活比例在10％以下的有2．45％，主要因素在于自然條件差，占80．00％，也有無人管護等原因。有相關部門或人員到農戶退耕地進行過檢查驗收的占到85．64％，無檢查驗收的占5．45％，不清楚的占8．91％，表明政府對退耕地的關心度和重視度比較高，但尚存在無驗收的情況。農戶對自家退耕地進行過管理(劈雜、除草、松土等)的占到95．54％，未管過的僅有4．46％。退耕地主要是由大人負責管護，占到74．46％，其次是集體和老人，各占14．17％和10．14％。村里退耕地無人管理的平均約有11．86％，這一部分需要進一步明確責任，做到每塊退耕地有人管護。

3存在的問題

退耕還林是一項政策性強、農業技術含量較高的生態工程，正確理解國家退耕政策，充分認識當地自然環境條件，保護退耕農戶切身利益，因地制宜，才能把這一重大生態工程建設好。盡管西北地區的退耕還林取得了很好的成效，但是并不能否定其中存在的問題。一是，一些區域的退耕補助兌現水平低，公示度不夠。有15．38％的農戶沒有足額領取退耕補助，41．63％的村對退耕補助情況不公示。二是，驗收力度不夠。有5．45％的農戶退耕地無檢查驗收，致使部分農民完成了退耕，卻得不到相應退耕補助，或退耕質量差，無人管護。三是，對退耕還林樹種比例的要求不太符合實地情況。要求退耕地生態林與經濟林的比例為8：2，但農戶普遍反映生態效果最好的是經濟林、灌木林、草類，共占到總數的65．82％，因此他們希望增加經濟林面積。四是，政策宣傳力度不強。部分農戶對退耕還林工程政策認識不足，只有39．45％的了解退耕還林政策。有的農戶甚至以為退耕還林還草工程的重點是得到更多的補貼。五是，退耕地收成不高，管理粗放，科技含量低。西北地區退耕地多屬于苗木存活條件較差的土地，林地有72．55％的林木存活率在70％以上，存活率10％以下的占到了2．45％。村里平均有11．86％的退耕地無人管護，有管護的退耕地中只有14．17％由集體負責，整體管理十分粗放。大部分地區退耕農戶還沒有熟練掌握和應用科學施肥、節水灌溉、病蟲鼠害防治、育苗造林和撫育管理等林業實用技術，科技水平很低。充分利用現代農業科技成果，科學管理，才能有效提高苗木的存活率和退耕地質量。

4政策性建議

規范和改善農戶的錢糧補助政策，提高補助公示度。退耕補貼要嚴格按照國家制定的政策和方法執行，按時足額發放。村委應加強公示度，做到公開、公平、公正，接受群眾廣泛監督，退耕面積、錢糧數額、戶名填寫清楚，讓農民一目了然，提高他們的積極性。加強退耕還林檢查驗收工作力度。退耕還林的關鍵在于質量，質量是實現退耕還林還草戰略目標的基本保障，同時退耕地只有得到了驗收農民才能足量得到補助，因此，在退耕還林還草工作中必須加強檢查驗收力度。在退耕還林過程中注意將生態效益與經濟效益結合起來，不必嚴格按照8：2的樹種比例。目前在各地的退耕還林過程中，廣大農民愿意種植經濟林，是一種主動的經濟選擇行為。因此，政府應調整政策，視各地情況制定生態林與經濟林比例，達到一個好的平衡點。加強退耕還林還草政策宣傳力度。要積極創造條件，充分利用廣播、電視、標語、宣傳欄等形式開展退耕還林工程的宣傳工作，讓農民及時了解國家在退耕還林還草工程建設中的方針、政策和法規。

加強對退耕后林地的科學管理，積極為退耕還林提供技術支持，提高退耕地收成。當前已經形成的退耕還林成果絕大多數還處于未成林階段，工程區大多自然條件差，許多地區常年干旱，撫育管理尤為關鍵。要定期派專家或技術人員深入到林問地頭，指導農民更好地造林撫育，提供技術指導，并盡可能得實行集約化經營。