農(nóng)地集體所有制管理論文

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內(nèi)容提要：中國農(nóng)村土地集體所有制到底向何處去?理論界的討論從來就沒有停息過，政策界的關(guān)注也已進(jìn)入立法層次。本文利用從村莊調(diào)查的第一手資料，分析了農(nóng)村土地制度在改革以后的現(xiàn)狀，以及演化的實(shí)際路徑。在文中提出了“成員權(quán)”的概念，分析了改革后結(jié)構(gòu)變化和資源稟賦的差異對土地產(chǎn)權(quán)變化的影響。

一、所研究區(qū)域的基本特征

為了研究包產(chǎn)到戶以后中國農(nóng)地制度的變化動(dòng)態(tài)及其影響因素，我們選取了有一定代表性的8個(gè)樣本縣作為研究對象。它們是：浙江省的鄞縣(10個(gè)村)、樂清市(10個(gè)村)與紹興縣(10個(gè)村)；河南省的衛(wèi)輝市(10個(gè)村)；江西省的安福縣(6個(gè)村)和南城縣(10個(gè)村)；以及吉林省的公主嶺市(13個(gè)村)和德惠縣(13個(gè)村)。樣本區(qū)域的選擇主要考慮了這些縣(市)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民收入、生活水平、作物類型、地理位置、以及土地資源稟賦等方面的差異性。

浙江省的30個(gè)村子位于我國東部，是傳統(tǒng)的糧食高產(chǎn)而土地資源卻極其稀缺的地區(qū)，它們同時(shí)又是改革以后結(jié)構(gòu)變革最為顯著的地區(qū)。在推行包產(chǎn)到戶之初，這3個(gè)縣(市)的糧食畝產(chǎn)就高達(dá)600公斤/畝。當(dāng)時(shí)在鄞縣和紹興就已積累起一定數(shù)量的集體資產(chǎn)，1981年，這兩縣的村人均固定資產(chǎn)已分別達(dá)近30萬元和17萬元，人均收入也大大高于全國平均水平，分別為532元和396元。改革十幾年來，浙江的這些村子盡管仍然維持著糧食的高產(chǎn)，到1993年時(shí)，畝均糧食產(chǎn)量分別為733公斤、683公斤和898公斤，但是它們的人口同土地資源之間的緊張狀況更加突出，1993年，鄞縣、樂清和紹興的人均可耕地分別僅0.89畝、0.44畝和0.66畝，人均可耕地分別比1981年時(shí)凈減少了0.29畝、0.17畝和0.16畝。耕地資源的稀缺，使得這幾個(gè)區(qū)域不得不加快結(jié)構(gòu)變革的速度，并使非農(nóng)收入成為農(nóng)民收入的主要來源。到1993年，這3個(gè)縣(市)農(nóng)民的非農(nóng)收入占農(nóng)戶收入的份額分別達(dá)到59%、64%和78%。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)民收入水平大幅度提高，到1993年時(shí)，3縣農(nóng)民人均收入分別高達(dá)1687元、1184元和2340元，比1981年提高了3.17倍、5.75倍和5.91倍。

與浙江的30個(gè)村子形成鮮明對照，選自東北吉林省的公主嶺市和德惠縣的26個(gè)村子的農(nóng)民可以說從過去到現(xiàn)在都是以其相對寬松的土地資源作為其立身之本的。這兩個(gè)縣(市)在剛始包產(chǎn)到戶時(shí)的人均可耕地就分別高達(dá)4.85畝和4.13畝，到1993年時(shí)，盡管人均耕地量有所減少，但也仍高達(dá)4.47畝和3.81畝。由于有豐裕的土地資源作后盾，它們在集體化時(shí)期的日子就比其他地區(qū)好過，1981年時(shí)它們的農(nóng)民人均收入也分別高達(dá)408元和470元。但是，改革以后，土地資源的優(yōu)勢也變成了一個(gè)負(fù)擔(dān)。一方面對社區(qū)農(nóng)民來說，由于人地資源相對寬松，它們在結(jié)構(gòu)變革方面的動(dòng)力就不像土地資源稀缺的地區(qū)那樣迫切，因此，到1993年時(shí)，它們農(nóng)業(yè)收入分別仍占農(nóng)戶收入的89%和64%；另一方面，作為產(chǎn)糧大縣，農(nóng)民向國家上交的糧食義務(wù)也更大，以1993年為例，這兩縣征購量占畝產(chǎn)的比例分別高達(dá)38%和34%。

而選自江西安福、南城縣和河南衛(wèi)輝市的22個(gè)村子其基本特征則介于以上兩類地區(qū)之間。江西安福縣、南城縣的作物類型與浙江相近，是典型的雙季稻種植區(qū)，好在它們的土地資源要比浙江的幾個(gè)縣相對豐裕一些，1993年，兩縣的人均耕地分別為2.25畝和1.66畝。但它們從改革至今仍然保持著典型傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的特征：農(nóng)業(yè)收益仍是農(nóng)民收益的主要來源。到1993年，兩縣非農(nóng)收入占農(nóng)戶收入的份額分別為17%和9%。結(jié)構(gòu)變革的緩慢，影響了農(nóng)民收入的提高，到1993年時(shí)，農(nóng)民人均收入分別為866元、973元。但它們卻背著糧產(chǎn)區(qū)的沉重包袱。糧食征購占畝產(chǎn)的比例分別高達(dá)27.5%和38%。與這兩個(gè)縣相比，河南衛(wèi)輝的日子要相對好過一些。農(nóng)民非農(nóng)收入的份額為22%，畝均征購也較低，為82公斤/畝。

由此可見，這幾個(gè)研究區(qū)域在結(jié)構(gòu)特征、資源狀況和制度制約上的差異性，為我們研究改革以來中國土地制度的演進(jìn)及其影響因素提供了方便。

二、土地集體所有包產(chǎn)到戶制度的性質(zhì)

從到集體化的歷次制度改造以后，我國村社與外界的關(guān)系、以及村社內(nèi)部的財(cái)產(chǎn)和合約關(guān)系都發(fā)生了根本改變。一方面，由于政府在制度改造上的強(qiáng)有力作用，國家的利益已深深縛著在村社的土地上，村莊與外部的關(guān)系已不簡單是一個(gè)只要完成“上面”的稅收以后就相安無事的社區(qū)共同體了。經(jīng)過集體化改造以后的村莊“領(lǐng)導(dǎo)”，盡管不占有一個(gè)國家編制，但他們卻承擔(dān)中國政權(quán)結(jié)構(gòu)中最基層的自上而下的聯(lián)系，并在很大程度上充當(dāng)著國家和政府利益的實(shí)施者。另一方面，經(jīng)由國家行動(dòng)所建立起來的集體化所有制結(jié)構(gòu)，也大大不同于在經(jīng)濟(jì)理論中所討論的“共有制”的含義。按照后者的含義，作為一個(gè)“社區(qū)”，它在內(nèi)部應(yīng)該是每個(gè)作為社區(qū)的成員享有對社區(qū)資源使用的排他權(quán)。但在有了國家權(quán)力的下伸以后，村莊的這一排它性功能也就不復(fù)存在了。同樣，在經(jīng)歷過多次制度改造并在傳統(tǒng)集體制度下生活了十幾年以后，中國農(nóng)民也已不再是那種農(nóng)民學(xué)意義上的靠擁有(或租賃)小塊土地為生的“生計(jì)性”小農(nóng)了。經(jīng)由集體化的改造，所有的農(nóng)民變成享有集體成果在完成上交以后的剩余分配權(quán)的集體成員。在這一制度安排下，每個(gè)集體的成員享有作為其成員的基本生存權(quán)(口糧人人有份)和依其性別、年齡和農(nóng)活性質(zhì)分享收益的權(quán)利(工分制)。

因此，對于這些在集體制下生活的“公社社員”來講，當(dāng)他們在70年代末80年代初企圖通過改變集體農(nóng)作的制度安排來改變自己的生活境況時(shí)，他們首先要面對的是在變更制度時(shí)國家和集體的利益如何得到保護(hù)，其次就是如何在一個(gè)集體內(nèi)部進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)的公平再分配。

國家利益的保障是新制度安排求得合法化的前提。在推行包產(chǎn)到戶時(shí)，集體繼續(xù)保留了作為土地所有權(quán)的主體的地位，這個(gè)主體盡管與原來生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期相比沒有那么大的權(quán)力了，但它仍然享有土地所有權(quán)的法律權(quán)利，并對全村土地的分地、調(diào)地、土地用途的轉(zhuǎn)換及土地負(fù)擔(dān)的調(diào)整享有決定權(quán)。另一方面，在土地分配中也保證了國家利益的實(shí)現(xiàn)，具體實(shí)施辦法是根據(jù)各戶分得土地量的大小和土地的性質(zhì)來分?jǐn)傇瓉碛杉w承擔(dān)的糧食征購任務(wù)。它們所不同的是，根據(jù)各自的資源稟賦狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況采取了略為不同的任務(wù)分配方式。從樣本村莊的具體實(shí)施來看，當(dāng)我們向他們問及在包產(chǎn)到戶時(shí)是如何分?jǐn)偧Z食任務(wù)時(shí)，在浙江和吉林的大多數(shù)村子選擇了只按責(zé)任田來均攤糧食定購任務(wù)的方式，分別為56.7%和92.3%；而在河南和江西的大多數(shù)村子(分別為60%和90.9%)選擇按所有的土地來均攤糧食任務(wù)的方式(見表1)。區(qū)域之間對國家任務(wù)的分?jǐn)偡绞降牟町悾赡芊从沉舜迩f對其資源稟賦和農(nóng)民對土地的依賴程度的差異所作的理性調(diào)整。浙江之所以有那么多的村子選擇按責(zé)任田分?jǐn)偟姆绞剑赡苁怯捎谶@些村莊的農(nóng)民在有了非農(nóng)收入以后，土地的收益功能在這里相對較弱，他們通過承諾國家任務(wù)來換取土地收益權(quán)的意愿也較低，因此這些村莊便作出了通過責(zé)任田來對應(yīng)國家任務(wù)的安排。而在吉林，資源稟賦的富裕，則使其村莊可以作出以一部分土地作為任務(wù)田、一部分土地作為私田的安排。而在河南和江西，一方面土地稀缺，使其不可能像吉林那樣作出僅用一部分土地來承擔(dān)國家任務(wù)的安排，而農(nóng)民對土地的高度依賴，又使它們不可像浙江那樣因農(nóng)民對土地觀念的變化而作出變通性的調(diào)整。

與對國家利益的保障相比，村莊對集體利益的保障與實(shí)現(xiàn)方式則表現(xiàn)出更大的靈活性。一方面，在農(nóng)村組織與產(chǎn)權(quán)安排的構(gòu)造上，繼續(xù)保留了村作為農(nóng)村基層政權(quán)的一級載體的存在，同時(shí)賦予它行使對土地的所有權(quán)功能，這就為村級政府向農(nóng)民征收費(fèi)用提供了合法性。另一方面，盡管包產(chǎn)到戶要求農(nóng)民必須“完成國家的，留夠集體的”，但“集體”應(yīng)該留多少，留了干什么，從一開始就不是很清楚，而且保障集體利益的手段也不像對國家利益的保障那樣具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性。因此，在保障集體利益的方式上，村莊之間在推行包產(chǎn)到戶時(shí)就顯示了很大的差異。其中，在社隊(duì)企業(yè)已有一定規(guī)模的浙江，只有36.7%的村子從土地上獲得集體公共基金，而多半的公共開支已來自于土地以外的其他途徑(36.7%來自于村辦企業(yè)，還有26.6%來自于其他途徑)；在吉林，也有60%的村莊依賴于土地以外的其他途徑。只有河南和江西的絕大部分村莊仍然依靠從土地獲取集體的開支(見表3)。由此可見，農(nóng)民在包產(chǎn)到戶初期為保障集體利益所持的靈活性，可能是為減少改革阻力所采取的一種權(quán)宜之計(jì)，但它也預(yù)示著改革以后中國農(nóng)村基層財(cái)政關(guān)系的深刻變化。這種變化從改革一開始在村莊一級就朝向兩個(gè)極端，一個(gè)極端可能是部分村子里的領(lǐng)導(dǎo)看到從土地上沒有多少油水，就已將精力轉(zhuǎn)向非農(nóng)領(lǐng)域，其結(jié)果是使社區(qū)資源配置的結(jié)構(gòu)效率提高，也使土地的負(fù)擔(dān)水平減低；與之相對的另一個(gè)極端可能是，村子里的領(lǐng)導(dǎo)無力開辟其他財(cái)源。為了維持一級組織存在所需的基本費(fèi)用，它不得不向農(nóng)民征斂。但在將土地的使用權(quán)和收益權(quán)下放給農(nóng)戶以后，一旦村委會(huì)向農(nóng)民的收取與農(nóng)民所需的公共品的供給不相一致，就會(huì)帶來村級基層組織與農(nóng)民利益關(guān)系的緊張。

表3包產(chǎn)到戶時(shí)樣本區(qū)域分配國家和集體利益的方式（%）

浙江河南吉林江西

國家任務(wù)

按人口

按全部土地

按責(zé)任田3

40

5720

60

200

8

929

91

集體公共資金

按農(nóng)戶人口

按農(nóng)戶土地

村辦企業(yè)

其他0

37

37

2720

80

04

36

600

91

9

從村莊一級來看，與國家、集體以及農(nóng)戶之間在土地利益上的再調(diào)整相比，在村莊內(nèi)部農(nóng)戶之間如何再分配土地權(quán)利就是一個(gè)更為關(guān)鍵而又困難的事情了。問題的關(guān)鍵是：在村莊內(nèi)部，如何確定誰對集體的土地有多大的權(quán)利。確定這一權(quán)利的難度一方面來自如何確定和對待每個(gè)成員原來在集體體制下的權(quán)利量，同時(shí)還要對社區(qū)現(xiàn)有資源稟賦和人地關(guān)系的可能變化作出通盤的考慮。集體產(chǎn)權(quán)在生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部表現(xiàn)為：每個(gè)屬于生產(chǎn)隊(duì)的一員都享有成員權(quán)(生產(chǎn)隊(duì)中的每個(gè)成員不論男女老幼及是否參加集體勞動(dòng)，都可以分得一份口糧)；以及每個(gè)作為集體中的勞動(dòng)力，按其年齡性別及農(nóng)活類型享有對生產(chǎn)成果的收益權(quán)。由原來的以生產(chǎn)隊(duì)為生產(chǎn)與收入分配單位的集體產(chǎn)權(quán)安排向以農(nóng)戶為單位的集體產(chǎn)權(quán)安排的變遷，則是要將原來生產(chǎn)隊(duì)下每個(gè)成員作為集體中一份子的權(quán)利顯化(或者說具體化)到以農(nóng)戶為單位的每個(gè)人。從理論上來講，作為一種集體所有制的演進(jìn)，在進(jìn)行土地權(quán)利在村莊農(nóng)戶之間的再分配中，一個(gè)完全的方式是，將村莊集體的土地分成兩種類型：一種是口糧田，讓每個(gè)在村莊中對土地享有成員權(quán)的人都分得一份均等的土地；一種是“收益”田，這部分田由村子里的每個(gè)達(dá)到勞動(dòng)力的人享有。但在具體的實(shí)施時(shí)，由于各個(gè)村子原有的利益分配不同，以及其資源稟賦和結(jié)構(gòu)條件不同，會(huì)影響它們在分割土地權(quán)利時(shí)的交易費(fèi)用。因此，在對每個(gè)成員對土地的權(quán)利量的再分配中，或者說在協(xié)議每個(gè)人對土地有多大的權(quán)利的具體安排上，村子之間可能會(huì)有所不同。為了分析村莊農(nóng)戶在成員權(quán)的權(quán)利量的決定上的選擇機(jī)理，我們下面將從成員土地權(quán)利量的決定以及集體土地的分割方式兩方面來展示。

關(guān)于成員土地權(quán)利量的決定，存在三種可能的安排：

1.土地按全村所有人口均分。

2.口糧田按人口均分，責(zé)任田按勞動(dòng)力分。

3.所有土地都按勞動(dòng)力均分。

不難得出，在農(nóng)戶層次上，土地權(quán)利的再分配，在以上三種安排下都具有人們已廣泛評論過的平均主義色彩。但事實(shí)上，在以上三種權(quán)利安排下，村莊成員之間對土地的權(quán)利量是不一樣的。第一種可以說是每個(gè)村莊里的成員對土地有絕對均等的一份權(quán)利；而在第二種和第三種安排下，就不是這樣的了。第二種安排是每個(gè)成員只對“口糧田”有絕對均等的權(quán)利，而對“責(zé)任田”則是每個(gè)夠勞動(dòng)年齡的人才有一份均等的權(quán)利，第三種安排則是只有在夠勞動(dòng)年齡后，作為村莊里的一員才有對土地的權(quán)利。由此可見，以上三種安排的均分程度的順序依次為：第一種最平均，其次為第二種，再其次為第三種。表4展示了我們的調(diào)查結(jié)果。在那些人均凈收入較高或土地稟賦較高的村莊，它們更傾向于采用欠均分的安排；而在那些人均凈收入較低的村莊，它們更傾向于采用絕對均分的安排。具體而言，在浙江，有26.7%的村子選擇第三種安排，而河南所有的村莊都選擇了第一種安排。江西選擇第一種安排的村莊比例也要高于浙江和吉林。另外，在浙江和吉林還分別有3.3%和3.8%的村莊選擇除以上展示以外的其他安排，主要是將承包地集中給專業(yè)戶經(jīng)營。與這種差異性相類似，當(dāng)問及村莊在實(shí)行包產(chǎn)到戶時(shí)是否有關(guān)于在將來人口變化調(diào)整村社成員的承包權(quán)時(shí)，樣本村之間也顯示了較大的差異性。浙江和吉林只有很少的村子選擇在家庭規(guī)模變化以后進(jìn)行土地再分配(分別為10%和8%)，多數(shù)村不進(jìn)行再調(diào)整(分別為40%和44%)。與之相對的是，在河南和江西卻顯示出很高的再調(diào)整土地的意愿，選擇在家庭人口變化后調(diào)地的村莊比例分別為50%和63.6%，而選擇不調(diào)地的比例卻很低，分別為0和18.2%。

至于對不同質(zhì)量的土地分配方式，在社區(qū)集體里也存在四種不同的可選方式：

1.對不同質(zhì)量的土地分別進(jìn)行均分。通常的做法是，將社區(qū)的土地先按不同的質(zhì)量(好，中，差)及離村的遠(yuǎn)近進(jìn)行再分，然后每個(gè)農(nóng)戶按他們在集體中應(yīng)該享有的成員權(quán)來分得這些土地。

2.只對中等質(zhì)量的土地進(jìn)行均分，好地和壞地在農(nóng)戶間進(jìn)行抓鬮。

3.將所有的土地先全部折成標(biāo)準(zhǔn)面積，然后在村子的農(nóng)戶間進(jìn)行隨機(jī)分配。

4.所有的土地按其質(zhì)量折價(jià)后隨機(jī)分給農(nóng)戶，但與3.不同的是，分得好地的農(nóng)戶要支付一個(gè)好地與壞地的價(jià)差給分得壞地的農(nóng)戶，分得壞地的農(nóng)戶相應(yīng)獲得一個(gè)補(bǔ)差。

從農(nóng)民得地的概率來看，以上幾種安排的平均主義程度順序依次為：1＞2＞3＞4。不過采取這幾種方式的成本卻正好相反。與成員權(quán)的決定相類似，江西和河南的大多數(shù)村子(90.9%和70%)選擇絕對的土地均分方式；在浙江，60%的村子選擇絕對分配的方式，40%的村子選擇欠均分的土地分配方式。不像成員權(quán)的決定情形，在吉林的大多數(shù)村子也選擇了絕對的土地再分配方式，這可能是由于該省的土地質(zhì)量比較均勻的緣故。

通過對村莊一級包產(chǎn)到戶實(shí)施過程的分析，我們發(fā)現(xiàn)，70年代末80年代初發(fā)生于中國農(nóng)村的包產(chǎn)到戶，其意義和深遠(yuǎn)的影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)民基于生存動(dòng)機(jī)而進(jìn)行的“均分田地”，它實(shí)質(zhì)上是中國農(nóng)民在經(jīng)過20多年的集體化以后，在村社內(nèi)部實(shí)行的一場重構(gòu)土地資源產(chǎn)權(quán)合約的革命。改革所形成的集體所有的土地制度安排結(jié)構(gòu)可概括為以下幾點(diǎn)：

第一，通過農(nóng)戶對生產(chǎn)隊(duì)組織的替代，重建了農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與收益分配等經(jīng)濟(jì)決策的基本單位。

第二，農(nóng)戶通過對“交夠國家的，留足集體的”利益承諾，來交換農(nóng)戶對土地的使用和收益的剩余權(quán)，既保障了原來利益方在新的制度安排下的利益，也使剩余權(quán)機(jī)制在生產(chǎn)中的激勵(lì)作用得以實(shí)現(xiàn)。

第三，在集體社區(qū)內(nèi)部，農(nóng)戶通過法定村社成員對集體資源使用權(quán)利和義務(wù)的分?jǐn)偅瑏韺?shí)現(xiàn)每個(gè)成員在集體所有制下的成員權(quán)。與原來由國家控制的土地所有制結(jié)構(gòu)相比，改革以后的集體所有制的“社區(qū)導(dǎo)向”得到強(qiáng)化。

第四，由于國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和具體產(chǎn)權(quán)安排控制程度的放松，村社一級有了更大的根據(jù)自身資源特征來安排土地制度的自主權(quán)，從而為中國農(nóng)村基層在今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中隨著結(jié)構(gòu)和資源條件的變化自主調(diào)整土地制度安排的形式打下了合法化的制度基礎(chǔ)。

三、后包產(chǎn)到戶階段農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的演進(jìn)

對中國農(nóng)村在80年代初所發(fā)生的農(nóng)地制度變革的內(nèi)在機(jī)理、約束條件及制度安排有一個(gè)比較切合實(shí)際的了解以后，我們就相對容易把握在這一制度改革以后中國農(nóng)地制度安排的進(jìn)一步變化了。本文如下部分將繼續(xù)利用此次調(diào)查的村莊資料來分析這一變遷的脈絡(luò)以及決定這一變遷的因素。

1.決定制度變遷的因素

同中國在社會(huì)主義時(shí)期的歷次農(nóng)村制度變革、甚至包產(chǎn)到戶在中國農(nóng)村的普遍化相比，包產(chǎn)到戶以后農(nóng)地制度的變遷的動(dòng)力源中，來自于上層政府(特別是中央政府)的強(qiáng)制性影響力相對減弱，而在作出具體制度安排選擇和變遷時(shí)的社區(qū)導(dǎo)向增強(qiáng)。制度變遷力量對比的這種變化，實(shí)質(zhì)上也是包產(chǎn)到戶制度改革的結(jié)果。正如以上所論及的，這一改革本身從其制度安排來看，盡管中央政府在當(dāng)時(shí)有一系列指導(dǎo)改革實(shí)施的文件，但落實(shí)到每個(gè)村子的具體實(shí)施時(shí)，它們在不違背政府總體精神的前提下，都充分考慮了各個(gè)村子的實(shí)際情況。另一方面，也許更為重要的一點(diǎn)是，這一改革已將土地使用和收益的權(quán)利下放到了單個(gè)的農(nóng)戶，而且這種權(quán)利的下放還帶來了相關(guān)利益團(tuán)體的增益。因此，對于上級政府來講，只要它們的利益不會(huì)因?yàn)檫@一制度的實(shí)施而受到挑戰(zhàn)，它們就不會(huì)有很強(qiáng)的調(diào)整農(nóng)地制度的動(dòng)力。何況在土地的權(quán)利已經(jīng)下放到了單個(gè)農(nóng)戶手上以后，重調(diào)土地制度的成本和風(fēng)險(xiǎn)也大大提高了。比如，這一企圖會(huì)帶來農(nóng)戶對地權(quán)穩(wěn)定性的不穩(wěn)和預(yù)期的破壞，相反會(huì)損害農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，使國家和相關(guān)團(tuán)體的利益受損。

但正因?yàn)榈貦?quán)安排的社區(qū)導(dǎo)向增強(qiáng)，包產(chǎn)到戶以后農(nóng)地制度的變化將更加會(huì)朝向與社區(qū)資源稟賦和結(jié)構(gòu)特征相適應(yīng)的方向。因此，我們對包產(chǎn)到戶以后農(nóng)地制度進(jìn)一步變革的考察，也將追隨村莊結(jié)構(gòu)特征的變化是如何引致農(nóng)地制度安排變化的。

從本文第二節(jié)有關(guān)樣本區(qū)域特征的描述中，我們已領(lǐng)略到了改革迄今中國村莊之間異質(zhì)性的加大。這種異質(zhì)性一方面表現(xiàn)為各個(gè)村莊內(nèi)部人地資源緊張程度的差異，另一方面更加表現(xiàn)為它們在結(jié)構(gòu)變革程度上的差異。根據(jù)這兩個(gè)指標(biāo)，我們可以將樣本研究區(qū)域區(qū)分為以下幾種類型。第一種類型是人地資源更趨緊張但結(jié)構(gòu)變革程度已經(jīng)很大的地區(qū)。浙江省的30個(gè)村子即屬此列。它們的人均耕地分別為0.89畝、0.44畝和0.66畝，非農(nóng)收入占農(nóng)戶總收入的比重已分別達(dá)59%、64%和78%；第二類是資源存量少結(jié)構(gòu)變化也小的地區(qū)，河南的衛(wèi)輝市、江西的安福縣和南城縣可歸入此列。它們的人均耕地分別為1.5畝、2.3畝和1.7畝，非農(nóng)收入占農(nóng)戶總收入的比重分別僅為2.4%、17.1%和9.3%；第三類是資源存量大但結(jié)構(gòu)變化小的地區(qū)，如吉林的公主嶺市和德惠縣可歸入此列。這兩個(gè)縣(市)的人均耕地分別高達(dá)4.7畝和3.9畝，但它們非農(nóng)收入占農(nóng)戶總收入的比重分別只有10.7%和15.8%。村莊之間異質(zhì)性的加大，必然帶來村莊里的主要當(dāng)事人——村委會(huì)和農(nóng)民——在土地觀念、土地制度安排的實(shí)施能力等方面發(fā)生變化，因而會(huì)對包產(chǎn)到戶時(shí)所建立起來的土地制度作出與其村莊資源稟賦和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相匹配的制度安排調(diào)整。

具體分析村莊結(jié)構(gòu)變動(dòng)與現(xiàn)行土地制度變遷的關(guān)系，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

一方面是村莊資源稟賦和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)是否和如何影響農(nóng)民對土地成員權(quán)的觀念的變化及相應(yīng)的土地安排調(diào)整；另一方面是一個(gè)村莊資源稟賦和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化是否會(huì)影響上文提到的農(nóng)地合約結(jié)構(gòu)的變化，以及由這種合約結(jié)構(gòu)的變化所引起的土地制度安排的調(diào)整。

讓我們先看第一方面：

改革以后農(nóng)民土地成員權(quán)對土地制度變遷的影響是由現(xiàn)行的集體所有制框架所內(nèi)生的。因?yàn)榧w所有的包產(chǎn)到戶制度本身還原了每個(gè)農(nóng)民對土地資源的成員占有權(quán)及其相應(yīng)的義務(wù)，這一制度安排本身就意味著它必然會(huì)隨農(nóng)戶之間人口的變化而進(jìn)行內(nèi)生的調(diào)整。理由是，既然土地集體所有的一個(gè)核心內(nèi)容是每個(gè)屬于這個(gè)村莊里的成員對村社的土地享有成員權(quán)及成員義務(wù)，這個(gè)權(quán)利安排就不僅對現(xiàn)在屬于村莊里的合法成員有效，而且對于村莊里未來進(jìn)入(由于出生、婚入等)和離去(由于遷出、婚嫁和死亡)的成員也應(yīng)如此。在這一制度規(guī)定下，從一個(gè)動(dòng)態(tài)來看，村子里新進(jìn)入的成員將向村里要求享有對土地的成員權(quán)同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的成員義務(wù)，而那些離去的成員將被要求讓出對土地的成員權(quán)，同時(shí)也不必再承擔(dān)成員義務(wù)。不僅如此，由于改革以后村莊結(jié)構(gòu)條件(包括自然稟賦和收入來源的結(jié)構(gòu))的變化，農(nóng)民對土地成員權(quán)的需求的密度也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。一方面，在一個(gè)村子里，隨著人口的增長，人地之間的比例會(huì)越來越惡化，土地的稀缺程度因此也越來越高。在一個(gè)村子的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化不大，土地的經(jīng)濟(jì)重要性仍很大的前提下，一個(gè)村子的人地比例關(guān)系越高，村子里要求依成員權(quán)進(jìn)行土地再調(diào)整的呼聲也越高，因此，其土地再調(diào)整的頻率也越高；相反，如果一個(gè)村子的人地比例相對較低，由于土地再調(diào)整也存在很高的交易費(fèi)用，這類村子的土地再調(diào)整頻率也相對較低。另一方面，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化也會(huì)對土地調(diào)整的頻率產(chǎn)生重大影響。這是因?yàn)椋?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，會(huì)使農(nóng)民收益來源的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從而帶來農(nóng)地收益重要性也發(fā)生相應(yīng)的變化。一個(gè)村莊中農(nóng)戶從非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所獲取的收益份額越大，農(nóng)地的收益重要性就越低，在土地再調(diào)整存在交易費(fèi)用高的前提下，村子中的農(nóng)戶基于成員權(quán)的要求再調(diào)整土地的呼聲也就相對較低，因此我們預(yù)期，在農(nóng)戶非農(nóng)收入份額較高的社區(qū)，土地再調(diào)整的頻率也相對較低。反之，如果一個(gè)村莊中依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的農(nóng)戶比例越高，農(nóng)地的收益重要性對這些農(nóng)戶來講也就越高，在這些村子土地再調(diào)整的發(fā)生頻率也較高。

再看看第二個(gè)方面，即包產(chǎn)到戶的合約實(shí)施。

正如我們在前一所闡述的，中國農(nóng)村包產(chǎn)到戶改革的成功，是農(nóng)民通過對“完成國家的，留夠集體的”承諾，來交換對土地的使用權(quán)和剩余索取權(quán)。這句話換一種表達(dá)也同樣成立，即農(nóng)民在包產(chǎn)到戶時(shí)之所以作出對國家和集體利益的承諾，主要是因?yàn)樗麄兯粨Q來的土地使用權(quán)的收益預(yù)期很高。但改革至今，農(nóng)民的就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)已發(fā)生了非常大的變化。一個(gè)顯著的特征是農(nóng)民非農(nóng)收入份額的上升，從而帶來土地對農(nóng)戶收益重要性的下降。這一變化也勢必帶來他們對包產(chǎn)到戶所框定的合約義務(wù)的觀念及其實(shí)施成本的變化。具體而言，當(dāng)農(nóng)民的收入仍然主要依賴于農(nóng)地時(shí)，他們對原先作出的“完成國家的，留夠集體的”承諾的履約程度也較高，因此實(shí)施包產(chǎn)到戶合約的成本也較低。但是，當(dāng)農(nóng)地收益在農(nóng)戶總收益中的份額下降以后，他們靠承諾國家和集體義務(wù)來換取土地收益剩余的機(jī)會(huì)成本也上升了，從而導(dǎo)致包產(chǎn)到戶的合約實(shí)施成本上升。但是，由于國家任務(wù)的完成，對于村莊來講，又具有不可談判性，也就是說，在國家沒有改變對農(nóng)村的糧食低價(jià)征購政策下，不管農(nóng)民的收益是否依賴于土地，國家的任務(wù)都是必須要完成的。因此，一個(gè)村莊結(jié)構(gòu)變化的程度越大，農(nóng)民種植國家需要的糧食的機(jī)會(huì)成本就越高，村莊為使這一任務(wù)得以完成所要支付的費(fèi)用也大大上升了。這一費(fèi)用要么表現(xiàn)為對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的干預(yù)，要么表現(xiàn)為增大對糧農(nóng)的補(bǔ)貼和補(bǔ)償以保證國家任務(wù)的完成。

2.成員權(quán)觀念的變化與土地制度安排的調(diào)整

正如所預(yù)期的，包產(chǎn)到戶以來，集體所有的土地成員權(quán)制度確實(shí)成為村莊內(nèi)部土地再調(diào)整的重要因素。在所調(diào)查的78個(gè)村子中，有70%的村進(jìn)行過土地的再調(diào)整，而且土地的再調(diào)整也基本考慮的是村莊人口對土地成員權(quán)的要求，其中有32%的村是將村子里的全部土地進(jìn)行重分，還有55%的村是根據(jù)農(nóng)戶人口變化進(jìn)行土地再調(diào)整。

同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，村莊之間結(jié)構(gòu)條件的變化，確實(shí)也導(dǎo)致農(nóng)民對土地成員權(quán)觀念的變化，在所調(diào)查的78個(gè)村子中，浙江的樣本村子由于非農(nóng)收入的份額較高，它們土地再調(diào)整的頻率也最低，46.7%的村子沒有進(jìn)行過土地的再調(diào)整，30%的村只調(diào)整了一次；與這兩個(gè)地區(qū)相比，在另外兩個(gè)地區(qū)，江西和河南，它們的非農(nóng)收入來源還很低，其土地調(diào)整的頻率也較高。從包產(chǎn)到戶以來，江西有36.4%的村調(diào)整過一次，45.4%的村調(diào)整過三次；在河南，30%的樣本村調(diào)整過一次，70%的村調(diào)整過兩次。同時(shí)，村莊的資源稟賦程度也對土地調(diào)整的頻率產(chǎn)生影響，具體表現(xiàn)為，同樣為農(nóng)區(qū)的吉林，由于他們擁有較高的人地比例，農(nóng)戶要求調(diào)整土地的意愿也相對較低，30.8%的樣本村沒有調(diào)過地，69.2%的村只調(diào)整過一次。

值得注意的是，我們的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)變化所帶來的只是對土地成員權(quán)對村莊農(nóng)民的“功能”和內(nèi)容的變化，即在農(nóng)民的收入轉(zhuǎn)向非農(nóng)收入以后，土地成員權(quán)的“收益”重要性下降了，但是，它卻并不必然導(dǎo)致每個(gè)村莊的合法成員對土地的“人人都有一份”的權(quán)利的放棄。當(dāng)我們問及當(dāng)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位改變時(shí)他們的土地是否會(huì)被收回時(shí)，從農(nóng)民非農(nóng)收入的穩(wěn)定性與承包權(quán)能否保住的關(guān)系來看，我們考慮了以下三種情形：(1)離村，并得到城市就業(yè)和戶口；(2)離村住城，但沒被國家包下來；(3)在城里做工但仍住在村里。從這幾種情形來看，(3)對土地的依賴性最大，(1)最低，(2)介于兩者之間。調(diào)查結(jié)果顯示，在(1)時(shí)，糧產(chǎn)區(qū)的大多數(shù)村(100%在江西，60%在河南)會(huì)將他們的土地收回；吉林的比例要低一些，為42.3%；而在浙江，大多數(shù)村子不收回。在(3)時(shí)，在江西，18.2%的村收回土地，18.2%的村強(qiáng)制他們轉(zhuǎn)出；在吉林和浙江的強(qiáng)制程度次之；只有河南沒有任何限制。(2)的情形介于兩者之間。農(nóng)民對土地成員權(quán)的重視，還可以從作者1995年對浙江樂清港沿村(此次抽樣調(diào)查的村莊之一)的實(shí)地考察所驗(yàn)證。該村在1994年底曾對全村的土地制度進(jìn)行過一次大的調(diào)整。他們稱為“集體保留所有權(quán)，每個(gè)農(nóng)戶保有占有權(quán)，承包土地者擁有使用權(quán)”，它與原來制度不同的是，只要是這一村子里的成員，就可以名份上給你保留一份子成員權(quán)，而不管你是否還使用。當(dāng)村里將一決定通過各種方式轉(zhuǎn)達(dá)到在各地作買賣的村里人以后，沒有一個(gè)人肯放棄他對土地的這份權(quán)利，甚至有一戶為了這份權(quán)利專門坐飛機(jī)從意大利趕回來的。因此，當(dāng)我們在考慮土地制度的效率方面時(shí)，農(nóng)民的這一心態(tài)可能是必須要引起我們重視的。

3.合約結(jié)構(gòu)與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排的變化

同樣，正如所預(yù)期的，資源比例和結(jié)構(gòu)變化還影響包產(chǎn)到戶合約的實(shí)施，進(jìn)而對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排產(chǎn)生影響。為了反映結(jié)構(gòu)變化的程度對包產(chǎn)到戶合約的實(shí)施進(jìn)而對農(nóng)民土地使用權(quán)的影響，我們選取了兩個(gè)指標(biāo)來反映，一個(gè)是有關(guān)國家義務(wù)的保證的，其指標(biāo)是“當(dāng)農(nóng)民的承包地被荒置不種”時(shí)村政府的態(tài)度；另一個(gè)指標(biāo)問及“當(dāng)村子里的人違反了有關(guān)村規(guī)時(shí)，村委會(huì)是否會(huì)將農(nóng)民的承包地收回”以反映集體利益的實(shí)現(xiàn)。結(jié)果我們發(fā)現(xiàn)，針對第一種情況，大多數(shù)村莊都不會(huì)置之不顧，有62.3%的村子會(huì)對這種行為進(jìn)行干預(yù)，并對之施以處罰。但在不同地區(qū)的程度不一。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，村委會(huì)對土地荒置行為的干預(yù)越強(qiáng)。如在浙江，農(nóng)戶非農(nóng)收入來源高的一個(gè)地區(qū)，90%的樣本村都要對農(nóng)戶施加強(qiáng)制性干預(yù)，順次是：吉林為60%和江西為54.5%；河南為10%。不同的地區(qū)對農(nóng)民土地權(quán)利的這種處置上的差異，是與它們完成國家義務(wù)的難易相關(guān)的，越是在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民靠承諾國家義務(wù)來換取種地收益的意愿越低，因此，這里村一級完成國家任務(wù)的難度也越大。但國家任務(wù)的完成對村一級來說又是不可談判的，因此，事必造成政府對農(nóng)民土地使用的更強(qiáng)制性干預(yù)。這一點(diǎn)也由我們對浙江樂清的調(diào)查所證實(shí)。在那里，地方政府為了防止農(nóng)民荒地，規(guī)定農(nóng)民每荒置1畝地，要被處以1500元的罰金。相比之下，在保障集體利益時(shí)，在土地產(chǎn)權(quán)上的約束就要弱得多。從第二個(gè)指標(biāo)即對村子里的人違反村規(guī)的處置時(shí)，除江西和吉林的部分村子外，大多數(shù)村子不能輕易將農(nóng)戶的承包權(quán)收回。

由于村委會(huì)對農(nóng)戶土地的處置行為的干預(yù)主要是基于國家義務(wù)的完成，因引，對于那些不會(huì)危及到村委會(huì)實(shí)施這一任務(wù)的產(chǎn)權(quán)安排及其產(chǎn)權(quán)的演化，村委會(huì)一般不會(huì)進(jìn)行很強(qiáng)的干預(yù)。具體而言，對于農(nóng)民在承包期內(nèi)的土地繼承，53.2%的村莊允許其自然繼承，另有19.5%的村子也允許，但要在村委會(huì)備案。同樣，在對待農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓方面，我們的結(jié)果顯示，當(dāng)農(nóng)民以無償或有償方式轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，大多數(shù)村莊也是“允許”，只要完成糧食任務(wù)就行，或者要求在村委會(huì)備個(gè)案；只是在農(nóng)民以一定價(jià)格出讓土地時(shí)，大多數(shù)村莊的態(tài)度才變得嚴(yán)厲起來。因此，與中國的農(nóng)經(jīng)學(xué)家的慣常觀點(diǎn)不一樣，即認(rèn)為包產(chǎn)到戶以后的土地轉(zhuǎn)讓率低是由于對土地轉(zhuǎn)讓所施加的限制所致，我們的分析不支持這一判斷，對于中國在包產(chǎn)到戶以后土地轉(zhuǎn)讓率低的原因，可能應(yīng)該從其他的方面來尋找。

四、結(jié)論和政策意義

本文的第一個(gè)結(jié)論是，經(jīng)過70年代末80年代初的包產(chǎn)到戶改革以后，支配中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變遷的力量已發(fā)生了重大變化。傳統(tǒng)體制下中央政府對土地所有制構(gòu)造的控制與利益格局的支配，讓位于社區(qū)結(jié)構(gòu)(包括各個(gè)利益主體的實(shí)際力量和利益)的影響。因此，在改革以后，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異的拉大以及社區(qū)整合能力的強(qiáng)弱不一，勢必導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排結(jié)構(gòu)變化的多樣化。

本文的第二個(gè)結(jié)論是，在制度安排演進(jìn)中社區(qū)的力量增強(qiáng)以后，土地制度的演進(jìn)就取決于這些結(jié)構(gòu)因素的變化對包產(chǎn)到戶所形成的新集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的影響。具體而言，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，會(huì)影響土地對農(nóng)民收益的重要性，從而勢必引起農(nóng)民對集體土地成員權(quán)觀念的變化。這種變化將構(gòu)成中國集體所有制變化路徑的主線。也就是說，中國集體所有制的歸宿到底是什么樣的，將取決于未來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化所引起的農(nóng)民土地成員權(quán)的觀念的變化和行動(dòng)。因此，這留下了一個(gè)讓我們觀察一種具有共同所有權(quán)性質(zhì)的資源如何進(jìn)一步演化的極有意義的個(gè)案。

注：

①改革初，中央政府對農(nóng)民利益的保護(hù)表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面是大幅度地提高各種農(nóng)副產(chǎn)品的收購價(jià)格，使農(nóng)民從產(chǎn)品的銷售中獲益。從1979－1981年，農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格提高了38.5%，年平均提高11.4%，農(nóng)民靠出售農(nóng)產(chǎn)品1981年比1978年增益204億元。另一方面，就是通過削弱基層政府的權(quán)力來擴(kuò)大農(nóng)民的自主權(quán)。

②從1979－1984年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長55.36%，年平均遞增7.62%，糧食產(chǎn)量增長33.58%，年均遞增4.94%。據(jù)林毅夫測算，這一時(shí)期種植業(yè)產(chǎn)出的增長中，有43.6%可歸因于生產(chǎn)率的提高，而生產(chǎn)率的提高則主要來自于制度改革。

③在關(guān)于中國土地所有制走向的討論中，基本上表現(xiàn)為三種取向：一種是更加徹底的土地私有化，對這一觀點(diǎn)的詳細(xì)論證，可參見Wen(1989)、Prostermanetal(1997)；第二種觀點(diǎn)是實(shí)行土地的國有化，如周誠(199)，楊經(jīng)綸(198)；第三種主張是完善現(xiàn)行的土地集體所有制，這種觀點(diǎn)，更多地見諸一些政策部門的專家的論文及官方文件。